我国的通信基础设施共建共享经历了“企业自发”、“政府主导”、“独立运营方” 三个发展阶段。
2008 年以前，通信业历经政企分开、邮电分营、电信重组等一系 列重大改革，形成了多家基础电信企业共存的市场竞争格局，各企业 的网络设施主要是自建自用，缺乏共建共享。竞争促进规模化发展的 同时，重复建设的弊端也日益突出，并引起行业主管部门关注。
在这一发展阶段行业尚未建立共建共享机制。1998 年，通信业实 行政企分开，信息产业部在原邮电部、电子部的基础上组建成立，对 通信业、软件业和电子信息制造业履行行业监督管理职责，同时开始 按照打破垄断、引入竞争的原则进行了几次产业重组，形成了数家基础电信运营企业与数千家增值电信企业相互竞争、共同发展的市场格 局。竞争带来市场活力，通信网络和用户规模迅速攀升，固定电话普 及率从 1998 年 10.5 部/百人提升至 2007 年 27.8 部/百人，移动电话 普及率从 1.9 部/百人提升至 41.6 部/百人。在这一阶段，相互竞争 的各家基础电信运营商均自行建设和使用自己的通信网络设施，行业 还没有建立资源共享机制。在产生共建共享需求时，往往通过企业自 发协商方式解决。
重复建设问题逐渐显现。通信业在竞争中获得规模化发展的同时， 重复建设问题也逐渐显现。2002-2006 年，四家基础电信运营商中国 电信、中国网通、中国移动、中国联通自行建设基础网络，由于缺乏 基础设施共建共享机制，普遍存在不同企业铁塔并立、因通信管道施 工道路重复开挖等现象，造成大量重复建设，投资效益较低。同时， 一些管线资源具有独占性和天然垄断特点，由一家企业自建自用，也 不利于形成有效竞争。2005 年 7 月，信息产业部印发《关于加强对电 信管道和驻地网建设管理等问题的通知》，开始整肃重复建设和资源 失衡问题。通知对以往政策中不明确的电信网络资源建设管理问题， 进行原则和程序的设定，要求企业推进管道、杆路、铁塔等电信设施 联合共建、资源共用和平等接入。
2008 年 9 月，在新一轮电信重组和 3G 网络建设即将启动的情况 下，工信部与国资委联合下发《关于推进电信基础设施共建共享的紧 急通知》（235 号文），大力推进电信基础设施共建共享，从目标原则、组织机构、具体要求、考核机制和保障措施等方面作出了具体规 定，标志着通信基础设施共建共享进入了“政府主导”的发展阶段。
主管部门逐年推进落实。2008 年 235 号文要求各级基础电信企 业和电信监管机构以“杜绝同地点新建铁塔、同路由新建杆路；实现 新增铁塔、杆路的共建；其他电信基础设施共建共享比例逐年提高” 为目标，推进电信基础设施共建共享。同时成立了全国电信基础设施 共建共享领导小组和省级协调机构，领导小组由工信部、国资委领导 以及各基础电信企业集团主要负责人组成，省级协调机构由各省通信 管理局组织建立。2009 年 6 月，工信部和国资委出台了共建共享量 化考核标准，纳入央企绩效考核体系，并与三家基础电信企业签订企 业责任书。此后，工信部和国资委每年制定并下发实施意见，提出重 点推进任务，明确考核要求，完善保障措施，推进落实共建共享工作。
联合多部委给予政策支持。为解决共建共享中存在的用电难、重 点场所进入难等问题，工信部又联合相关部委出台了多个配套支持政 策。2009 年 7 月，联合国家电力监管委员会发布《关于电信基础设施 共建共享中供电有关问题的通知》，要求各级电网企业积极支持电信 基础设施共建共享工作，保障通信设施的电力供应，并在供电服务方 面尽可能给予便利。2010 年 2 月，联合铁道部发布《关于加强铁路沿 线通信基础设施共建共享的通知》，要求各铁路相关单位、各基础电 信企业共同推进铁路沿线通信基础设施共建共享，明确了双方共建共 享的原则、范围、方式等事项。
共建共享取得明显成效。2008 年 235 号文发布后，三家基础电信运营商、各省通信管理局认真组织落实，陆续制定了一系列的管理 办法推进共建共享工作，并取得积极成效。一是基础设施共建共享数 量不断提升，有效降低网络建设重复投资。2008-2013 年，共计减少 新建铁塔超过 15 万个、基站站址及其配套设备超过 20 万个、传输线 路接近 75 万公里，并减少室内分布等设施资源，共节约投资 650 亿 元左右，电信基础资源配置效益得到提升。二是共建共享范围不断深 化和拓展，管理模式不断创新。共建共享范围拓展到 13 类重点场所 和 3 类建设领域，制定了 WLAN 共建共享技术方案，引入第三方独立 经营模式试点小区宽带共建共享等新模式，通信建设外部环境得到改 善，促进行业初步转变发展方式。
共建共享仍有挖掘空间。在政府主导阶段，电信基础设施共建共 享工作虽然取得了明显进展，但共建共享空间尚未有效挖掘。电信基 础设施的建设和发展缺乏法律上的依据和保护，城市规划等相关部门 尚未能完全将电信基础设施建设规划融入到城市建设规划之中，同时 缺少相关标准规范，235 号文等部门规章存在落地难问题，截至 2014 年底，铁塔的共享率仅为 14.3%，共建共享发展空间依旧巨大。
2014 年 7 月，中国铁塔股份有限公司成立，专门负责统筹移动 通信基础设施的集约化建设运营，为基础电信企业提供高质量的铁塔、 机房、电源配套等基础设施共享服务，标志着通信基础设施共建共享 进入了“独立运营方”的发展阶段。
成立独立铁塔运营公司，共建共享机制实现突破。在国务院推动和工信部、国资委指导下，中国铁塔由中国电信、中国移动、中国联 通注入存量铁塔资源并联合出资设立，主营铁塔的建设、维护和运营， 兼营基站机房、电源、空调等配套设施和室内分布系统的建设、维护 和运营，三家基础电信运营商原则上不再自建铁塔、基站配套设施及 重点场所室内分布系统。中国铁塔的成立，是发挥我国制度优势、将 有效市场与有为政府相结合的一次改革创新，将通信铁塔所有权和使 用权分离，通过市场化方式将通信铁塔资源集中起来，再通过市场化 方式服务各家基础电信运营商建网需求，解决了企业之间共建资产关 系不清、共享租费结算难等问题，铁塔资源使用效率和价值大幅提升。
共建共享主体增加、范围拓展、程度加深。2014 年底，新成立的 中国铁塔公司被纳入电信基础设施共建共享领导小组和省级协调机 构。2017 年 5 月，中国广电网络公司被纳入领导小组、广电省级公司 和三网融合试点企业被纳入省级协调机构，并鼓励各地将其他独立铁 塔运营企业等有关建设主体纳入协调机构。2018 年，在深挖行业内共 建共享潜力的基础上，积极推动电信基础设施和能源、交通等领域社 会资源的共建共享，实施主体加入国家电网、南方电网两家电力企业。
共建共享成效显著，经济效益和社会效益突出。进入独立运营方 阶段，在主管部门和行业企业的共同努力以及各地政府的大力支持下， “一家建设、多家使用、社会共用”的“铁塔模式”得到社会各界的 广泛认可，共建共享成效更加凸显。一是建设环境得到优化，铁塔公 司凝聚行业合力，牵头推进通信设施“入法”“入规”、促进公共资 源开放，有效解决了通信设施通行权问题，打通网络建设“最后一公里”。二是降本增效成效显著，八年来，全行业通过深化共享共节省 投资 1720 亿元，有效提升 4G、5G 网络规模化部署进程，网络部署更 加“多快好省”。三是社会效益突出，通过深化共建共享节约了大量 土地、钢材等资源，相当于共减少碳排放 2670 万吨，并促进铁塔等 通信设施与城市环境和生态环境协调发展。
