数据要素市场主要存在三种流通形式。
数据开放是指提供方无偿提供数据，需求方免费获取数据，没有 货币媒介参与的数据单向流通形式。由于数据提供方无法通过开放直 接获得收益，因此开放的对象往往是公共数据。公共数据是指国家机 关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织履行公共管 理职责或者提供公共服务过程中收集、产生的各类数据，以及其他组 织在提供公共服务中收集、产生的涉及公共利益的各类数据。一般而 言，公共数据被认为归国家或全民所有，管理、开放等职责由政府或 其他公共机构代为行使。由于其公共性，除去个人敏感信息、企业商 业秘密、国家秘密之外，公共数据向社会开放可以使其拥有的高价值 回馈社会。
建立公共数据开放平台是各地政府推进数据开放的主要手段。近 年来各地方政府在公共数据开放平台建设方面积极推进，取得了良好 成效。目前，除港澳台外，我国已有 21 个省级行政区上线公共数据 开放平台。全国 333 个地级行政区中建成公共数据开放平台的地区占 比已达 58%2。尽管各地数据开放平台建设效果存在差异，部分平台 数据容量小、更新频率低，但一些省市平台已形成较大规模，开放的 数据集、数据接口已覆盖公共安全、社会民生、经贸工商、交通出行 等多个领域，为公共数据开放平台建设做出示范。
部分地市公共数据开放配套的制度与机制逐步完善。目前，我国 已有十余个省市的地方法规涉及公共数据开放相关内容，各地正在加紧落实中央指导文件与地方数据条例的相关要求。例如，广东省在省 级制度层面落实“一数一源”，即公共机构根据职责分工编制公共数 据采集清单，按照一项数据有且只有一个法定数源部门的要求，依据 统一标准提供公共数据，有效解决基础数据重复采集、汇聚路径不清 晰、质量问题难追溯等难题。上海市 2022 年 8 月发布《2022 年上海 市公共数据开放重点工作安排》，持续对开放细则、工作机制、技术 要求提出更细致目标，通过建设样本数据集、组织开放清单常态化梳 理、建立需求工单转交机制等措施，确保开放服务便捷、质量持续提 升、需求及时响应。
我国的公共数据开放现状距离国际先进水平还存在一定差距。发 达国家的公共数据开放起步较早，美国、德国等国家均已建立起全国 性的政府数据开放平台。例如早在 2009 年上线的美国 data.gov 网站， 发布了农业、商业、气候、教育、能源等多领域的高质量公共数据， 至今仍在不断更新。为保证公共数据开放质量，data.gov 还开发了开 放数据仪表盘，设计了数据质量自动评分与人工评分机制。政府、企 业、公众均可查看开放政策数据进展、数据质量评分等内容，公共数 据需求方可获得良好的服务体验。
数据共享是指互为供需双方，相互提供数据，没有货币媒介参与 的数据双向流通形式。根据共享主体的不同，可分为政府间共享、政 企之间共享、企业之间共享等形式。
我国政府间数据共享工作持续推进，国家数据共享交换平台进一步完善。截至 2021 年 5 月，国家数据共享交换平台已上线目录超过 65 万条，发布共享接口 1200 余个，累计提供数据查询或核验服务超 过 37 亿次3。其中，公安部的自然人基础信息、教育部的高校学历学 位信息、市场监管总局的企业基本信息、民政部的婚姻登记信息等， 长期位于共享调用榜前列4，对各类政务服务提供了有力支撑。
政企间数据共享逐渐形成趋势。以美团与各地监管机构合作的 “政企通”为例，自 2019 年以来，美团与辽宁、天津等地建立合作， 通过数据共享优化餐饮安全监管。2021 年 6 月，美团同上海联合打 造“城市美好生活数字体征系统”，政府提供交管数据，帮助美团优 化交通调配；美团提供不涉及用户隐私的规律性数据，协助政府探索 覆盖吃、住、行、游、购、娱等场景的城市数字治理方案。
企业间数据共享以供需合作需求为牵引，同一生态内企业、产业 链上下游企业之间通过点对点协商约定相互提供数据的方式。然而， 企业内部协商的模式导致数据共享情况整体处于黑箱状态，具体共享 方式、开发利用方式相对不透明，公开资料较少。
数据交易是指提供方有偿提供数据，需求方支付获取费用，主要 以货币作为交换媒介的数据单向流通形式。数据交易可对接市场多样 化需求，灵活满足供需各方利益诉求，激发市场参与主体积极性，促 进数据资源高效流动与数据价值释放，对于加快培育数据要素市场具有重要意义，正在成为数据流通的主要形式。
传统的数据交易模式以点对点的方式进行。数据需求方和数据供 给方可通过两两协商或平台对接的方式实现数据的采购与流转，具体 的点对点交易形式多样。例如从数据需求方角度看，银行信贷业务为 应对风控需求，向征信机构、运营商、公共部门等机构采购用户身份 信息核验、信用评价信息等外部数据资源。又如从数据供给方角度看， 一些企业对金融信息、企业信用、法院判决、报告论文、AI 标注等数 据进行汇聚、处理，供需求方购买对接。现阶段，点对点的数据交易 规模已相当可观，比如大型商业银行每年数据采购金额就超过百亿元。 许多供方企业在其行业领域内已建立特色化数据产品与服务体系，形 成了较稳定的供需关系。
点对点交易模式规范程度和交易效率较低，难以大规模推广。点 对点交易缺乏有效监管，规范程度不够高。同时，市场中的供需双方 信息分散，对接渠道不畅通，交易效率较低。数据充分流动是发挥数 据要素三次价值的基础，尤其是在建设全国统一大市场的背景下，点 对点交易不利于实现大规模数据要素市场化配置。目前，全国各地以 设立数据交易机构为主要抓手，鼓励集中式、规范化的“场内数据交 易”。
我国自 2014 年开始探索建立类似证券交易所形式的数据交易机 构，截至 2022 年 11 月，各地先后成立 48 家，仍有 8 家正在筹备建 设中。总体来看，早期建设的数据交易机构大都没有找到 成功的商业模式，多数机构已停止运营或转变经营方向，发展情况未达预期。近两年来，随着党中央国务院多项重要政策出台，各地新建 一批数据交易机构，试图消除供需双方的信息差，推动形成合理的市 场化价格机制和可复制的交易制度和规则。
新一批数据交易机构从强化技术支撑、完善配套规则入手，探索 在数据要素市场中的立足点、突破点，帮助市场建立信任、保障权益。 一是搭建“数据可用不可见”的数据可信流通技术平台。例如，北京 国际大数据交易所依托隐私计算、区块链、测试沙盒等领域技术，构 建新型数据交易系统；深圳数据交易有限公司牵头发起国内首个国际 化自主可控隐私计算开源社区，依托技术开源吸引政府、企业合作， 打造数据要素生态圈。二是发布数据交易规则和交易凭证。例如，贵 阳大数据交易所于 2022 年 5 月发布系列数据交易规则，为交易主体 权责划分提供依据，并依据规则为数据产品、数据商、第三方数据服 务中介机构等提供登记凭证，以确认数据和主体具备进入市场交易的 条件，探索解决市场主体互信难的问题。
