改革开放以后，地方政府显性、隐性债务的发展大致分为三个阶段。
经济体制转轨初期，地方政府配置资源的权力范围扩大，激发了地方政府发 展经济的积极性。地方财政支出的比重得到了提升，支出责任逐渐增加。这一时 期地方政府负债的活动主要是“拨转贷”，即中央将拨给地方政府的基本建设预算 拨款转为银行贷款。但大量的地方基本建设项目立项不规范，给银行也造成了大 量坏账，1988 年的投资体制改革对这一问题进行了治理，为了解决财政收入不 能满足资金需求的情况，许多地方政府再次尝试开展举债融资。1993 年，由于担 心地方政府缺乏债务偿还能力，国务院制止了地方政府的举债行为。1994 年颁 布的《预算法》进一步明确：“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编 制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 在此背景下，地方政府开始发展融资平台。
为应对 1998 年亚洲金融危机，中央政府实行以国债投资为主的积极财政政 策，其中有一部分是以国债转贷的方式转贷给地方政府使用。由于偿债责任是由 地方政府来承担的，因此形成了事实上的地方政府债务。中央在安排这些国债转 贷项目时，大多都要求地方政府提供配套资金。地方政府在资金有限的情况下， 不得不采取变相融资方式筹措资金，形成了大量的隐性政府负债。到了 2008 年， 为应对国际金融危机，“4 万亿”计划出台，但其中 70%的资金需求需要地方政府 自行筹措解决，这一时期，城投平台的债务也迅速扩大。
这一时期，地方融资平台公司数量和债务规模迅速膨胀，潜在风险逐步显现。 2009 年下半年，相关部门开始关注地方融资平台风险，开始由财政部代理地方 政府发行债券覆盖部分融资需求，债券名中明确带有地方政府名称，并采用记账 式国债发行方式，通过国债发行渠道进行发行。2011 年，财政部允许上海市、浙 江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。2014 年经国务院批准，2014 年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政 府债券自发自还。2014 年，新《预算法》正式赋予地方政府举债权力（举债主体 只能是省级和计划单列市政府）。地方政府可以发行纳入一般公共预算管理的一般债券，和纳入政府性基金预算管理的专项债券。
