作为一项仍在探索中的新兴制度，其概念内涵、法律性质、运作方式、监管机制等方面尚未形成完全一致的行业共识。
当前，尽管各地分别以不同模式大力推进公共数据授权运营，但尚没有中央政策对授权运营的定义和内涵进行清楚界定，在地方实践中也同时存在公共数据授权运营、公共数据运营、政务数据运营等提法。
在缺乏顶层政策明确规定的情况下，各地的政策和立法尝试探索授权运营概念。其中，浙江省于 2023 年8 月发布的《公共数据授权运营管理办法（试行）》中定义公共数据授权运营是指县级以上政府按程序依法授权法人或者非法人组织（以下统称授权运营单位），对授权的公共数据进行加工处理，开发形成数据产品和服务，并向社会提供的行为。并且，对授权运营协议、授权运营域（平台）及数据产品和服务也进行了明确的界定。该定义方式基本覆盖了授权运营的核心主体、技术平台、合作协议、程序与动作等关键内容。另有济南、长沙等地的相关管理办法在对授权运营的定义中强调了保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提以及按照法定程序、基于场景需求、获取收益等要点。北京市在公共数据专区授权运营政策中没有直接对概念进行定义，而是指出授权运营管理工作包括专区建设运营、数据管理、运行维护及安全保障等。
由此可见，开展公共数据授权运营的核心举措在全国实践中已经具有比较广泛的共识，但在授权运营涉及的数据范围、与数据开放的关系、确权授权机制、市场化程度、收益分配方式等方面则仍存在一些疑问和争议。部分地区将授权运营视为与开放并列的另一种公共数据开发利用形式，两者之间为互补关系，关键区别在于公益性与市场化之分；另有部分地区的观点认为授权运营是公共数据开放的一种具体执行路径，在数据开放的基础上引入企业力量进一步优化公共数据应用。
从根源上来讲，推进公共数据授权运营主要是为了解决公共数据开放多年来始终存在的动力不足、能力不强的问题，其中动力不足体现在数据开放高度强调公益性，供给数据、参与数据加工的主体难以获取收益，但执行过程中，为了保证数据安全和数据质量，有很高的财务、人力和时间成本；而能力不强体现在数据的管理和服务需要在对技术和业务都具备充分的理解，已经超出了各公共部门目前的职责要求范围。因此，授权运营需要引入市场化主体的参与，以有效的激励机制解决动力不足的问题，以专业化的分工协作解决能力不强的问题。在此基础上，可以基于各地实践中的共识，进一步尝试明确授权运营是在依法依规的前提下，推动公共数据定向对特定群体开放，由特定群体对公共数据进行定制加工和增值服务的一种公共数据开发利用模式。通过授权运营，充分发挥市场作用，提升公共数据开发利用水平，以需求为导向，以应用场景为驱动，全面挖掘与释放公共数据的潜在价值，实现公共数据要素的市场流通与对外赋能。
“数据二十条”明确指出，数据要素市场建设要以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线。具体来看，公共数据要素的应用和流通产生两方面的价值。一是公益性价值，从生产资料理论视角和数据权利束角度出发，公共数据归所有劳动者共同所有，政府代表人民管理公共数据，政府对公共数据资源享有持有权利。政府将公共数据广泛应用于城市治理、数字政府建设、城市公共服务数字化场景，提升了政府公共服务水平，实现了公共利益和公共价值；二是经营性价值，公共数据授权运营作为对公共数据资源进行开发利用的全新方式，有别于政务数据共享交换、公共数据开放等形式，通过明确的筛选机制引入具备一定资质和能力的市场主体，以合作协议等形式授权市场主体在一定的数据使用周期与使用范围内开展运营工作。市场主体围绕具体产业场景，通过公共数据与社会数据融合开发，形成具有经营价值的产品或服务对外提供，形成商品流通交易价值，促进公共数据价值的充分释放。
公共数据授权运营是一种地方政府为数据提供方，运营主体为数据加工处理方，社会主体为数据产品与服务的最终消费使用方的公私合作模式。其中包含了政府与社会、政府与运营主体、运营主体与社会三个层次的关系。 1政府与社会的关系基于政府的公共服务和管理职能，是公共数据公益性价值的核心体现，政府与运营主体的关系是公私合作的关键，应通过搭建授权运营制度体系进行确立。公私合作的方式的选择取决于公共数据授权运营的目标价值属性，可以定性为公益性价值和经营性价值。公益性价值导向的业务一般由政府免费提供或收取成本费用，形式上由政府或政府直属事业单位供给，或通过政府采购服务实现。经营性价值导向的业务具有较强经济效益，这类业务常以政府授予特许经营权为前提，经营者通过使用者付费回收投资成本，并实现一定的商业目标。基于上述公私合作方式选择，公共数据授权运营模式的分类可以总结为政府采购服务模式和特许经营模式。
从国内实践来看，公共数据授权运营主要涉及以下四类主体。一是行业主管部门及监管机构。地方政府公共数据监管部门一般为各地大数据主管部门，如大数据局、政数局，也有部分区域为工信、经信、网信部门，随着国家数据局成立，公共数据管理责任将逐步归属于地方大数据主管部门。行业主管部门及监管机构的角色责任主要为公共数据授权运营许可发布、公共数据授权运营基本服务提供、公共数据安全管控；
二是公共职能部门和机构。公共职能部门、相关事业单位等数据来源机构作为数据提供单位，依照授权运营合同约定向公共数据主管部门提供公共数据资源，并为所提供公共数据质量及数据安全负责；三是授权运营单位。公共数据属于公有制生产资料，归全民所有，生产资料由政府部门负责管理，优先做法是将公共数据交由事业单位或者本地国有企业进行市场化运营，被授权主体承担公共数据运营服务平台的建设、运维、日常管理工作，与数据利用主体进行需求沟通、数据产品及服务的提供； 四是数据使用主体。使用者需遵循协议或合同约定的数据使用范畴，无权将获取的数据有偿或者无偿转让给第三方，需承担维护公共数据安全义务，接受政府部门及公共数据提供者对其公共数据利用行为的追踪、评估和监督。
公共数据在加工过程中形成数据资源、数据资产两种形态。当前，对公共数据进行定价有两类正在探索的方法，一是基于成本法的数据资源定价法，二是基于市场收益的数据资产定价法。公共数据资源化通常采取成本定价法。原始公共数据经过采集、标注、集成、汇聚、清洗、脱敏等一系列标准化过程形成数据资源，该阶段主要成本为数据加工过程中的软硬件资源和人力成本的消耗，并未根据市场需求进行定制开发，对数据价值挖掘较少，其价格核算关注数据加工处理的综合成本，侧重考量加工质量。地方政府正在探索建立公共数据成本核算制度，统筹考虑数据采集、存储、加工、管理等因素，分类核算数据成本，作为使用公共数据资源的费用参考标准。在行业主管部门、价格部门、财政部门指导下，结合数据核算成本，参照行政管理类、资源补偿类收费标准和流程，制定本地区、本系统（行业）的数据利用收费标准，指导对授权运营主体的收费，原则上对公益性属性的公共数据利用进行成本补偿收费或费用减免。
针对公共数据资产，通常采取市场定价法。市场主体在实际业务场景中利用公共数据进行业务优化、降本增效、市场扩张等，形成公共数据资产化后的市场收入。数据资产化的定价就是对初加工的基于数据资源形成的深加工的数据产品的定价，更适合结合实际业务场景采用收益分成模式。当前实践中，数据资产定价多采用“分润”模式或就模型化、算法化后形成的各类应用成效确定收益分配方式。
在公共数据开发利用过程中，不同参与方的贡献是数据价值得以实现和递增的基础，价值增值过程以数据汇聚、治理为起始点，传递给授权运营主体、数据开发主体。 从公共数据授权运营收费机制来看，参照行政管理类、资源补偿类收费标准和流程制定本地区、本行业数据利用收费标准逐渐成为指导市场化主体收费的思路。目前有两种主流观点，一是公共数据授权运营的收费机制与用途高度相关，业界普遍认可的原则是推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，用于产业或行业发展的公共数据有偿使用；二是公共数据授权运营定价依据成本补偿不得高于实际收益的基本原则进行收费。其中成本的界定分为边际成本和全量成本两种计量方式，边际成本是指数据供给过程中的额外产生的数据处理、传输、审查等相关费用，全量成本指的是原始数据采集、存储、汇聚过程中产生的所有成本。各地区可按照实际情况建立数据成本核算制度，统筹考量数据采集、存储、加工管理等因素，分类核算数据成本，作为数据利用的收费参考标准。
从公共数据授权运营的收益分配方式来看，目前各地正在探索许可收费、行政收费、数据财政等方式。许可收费是指公共数据的数源单位可根据授权运营公共数据的质量、数量、范围及目的等设定相应的授权运营许可机制，明确授权许可费用的收取方式和主体，公共数据以有偿使用的形式将收入纳入地方政府性基金或财政专项收入中；行政收费是公共数据行政数源单位向经政府授权的公共数据资源运营机构发起收费，收费标准遵循合理补偿有限资源使用、行政管理或公共服务成本的原则，不得收取超过成本的费用。地方政府可以设立公共数据授权运营行政收费制度，公共数据的持有部门向被授权单位收取必要费用，用于补偿该部门提供的数据资源汇聚、加工、传输等成本；数据财政是指通过公共数据增值开发利用获得商业收入进一步形成数据税收，成为地方财政税收新种类。
