从当前已经开展公共数据授权运营的地方实践总结来看，主要从组织框架、制度机制、运营主体、建设模式、数据生态等方面发力，逐步推进授权运营在地方落地。
推进公共数据授权运营应由政府统筹搭建组织架构和运行框架，从工作机制建设、项目立项、平台投资建设、运营绩效考核等视角出发，公共数据授权运营组织框架的设计需考虑主管部门、审核主体、实施主体、数据基础设施四项核心内容，由主管部门统筹规划、出台相关制度规定与标准规范；由审核主体落实机制建设，执行数据及场景审核；由实施主体承接公共数据的开发、应用、流通等具体工作，并完成公共数据基础设施的建设和运营。从全国公共数据授权运营落地实践来看，基本形成“一局、一组、一公司、一平台”的组织框架。
1.1 “一局” ：公共数据主管部门
“一局”主要指各级大数据主管部门，负责公共数据综合管理和数据开发利用的统筹规划，包括公共数据授权运营的授权管理及审核监督。 在组建国家数据局之前，部分地区已经设置了数据相关的机构或部门，设置方式主要可以分为重新组建政府工作部门、由原有职能部门加挂牌子、由政府直属或部门下设事业单位三种方式。在隶属关系上，各地的数据相关部门或为省、市、区（县）直管，或归属于发改、工信、经信、网信办等单位，工作范畴主要涵盖数字经济规划、数字政府建设、产业数字化、数字产业化、城市数字化转型等方向。随着国家数据局职能定位和组织架构的梳理确认，地方数据局的职能定位与职责范围也将逐步确定，例如吸收纳管原、政数局、网信办、工信局、经信局、行政审批局等地方大数据相关部门或委办局的职能，或将包括大数据中心、信息中心等事业单位职能，并逐步完善与国家数据局的央地联动体系。未来，地方数据局在公共数据授权运营方面的工作职责或将聚焦在三方面，一是本级公共数据工作的统筹规划、协调管理、监督评价；二是制定公共数据授权运营相关政策文件，并负责授权运营全流程监管；三是统筹推进本级公共数据资源体系建设。
1.2 “一组” ：公共数据授权运营专家组
“一组”为城市公共数据主管部门牵头组建的公共数据授权运营专家组，组长为分管大数据领域副市长。公共数据授权运营专家工作组建议纳入政、产、学、研、用等多方面行业专家。除公共数据主管部门以外，网信办、发改委、经信、公安、国家安全、司法行政、财政、市场监管等公共管理部门和职能机构均需指定人员加入专家组，以形成本市的公共数据授权运营统筹协调机制。专家组办公室拟设在公共数据主管部门。 在工作职责层面，公共数据授权运营专家组负责研究本市公共数据授权运营工作重大政策，协调、指导、推进本市公共数据授权运营工作。其工作职责主要聚焦三方面，一是建立健全公共数据授权运营相关制度规范和工作机制；二是审议给予授权、终止或撤销授权等重大事项，监督指导公共数据授权运营年度评估工作；三是统筹协调解决公共数据授权运营工作中遇到的重大问题。在专家组设立协调小组，核心牵头负责组织和协调解决重大事项，并督促和检查相关工作的落实。
1.3 “一公司” ：公共数据授权运营主体
“一公司”主要指地方开展公共数据授权运营时被授权的运营主体，多为以数据要素市场建设、公共数据运营为目标的大数据平台公司。 截至 2023 年 8 月，据不完全统计，全国已有7 省、23 市组建国资控股大数据平台公司，多为国资独资或全资控股公司，主要定位为城市公共数据开发运营商和城市数据基础设施服务商。其中设立省级平台公司的地区为福建、浙江、黑龙江、贵州、河南、湖北、广西；设立市级平台公司的地区为上海、南京、苏州、无锡、盐城、南通、青岛、广州、深圳、武汉、成都、合肥、厦门、福州、龙岩、莆田、宁德、三明、漳州、南平、泉州、平潭、安顺。
地方大数据平台公司职能分为复合型和单一型两类。复合职能型通常为地方政府组建的传统智慧城市、政务信息化基础设施建设主体，或转型后承接城市数字化转型业务的地方城投、产投集团公司，该类主体围绕城市数字化转型开展政务信息化业务、产业数字化业务、城市数字基础设施建设、数据交易、数字产业投资等多元数字化业务，在获取公共数据授权方面具备一定工作基础。典型代表为深圳智慧城市科技发展集团有限公司、福建省大数据集团、广州广电运通智能科技有限公司、武汉产业投资集团等。单一职能型通常为地方政府委托国资委设立的专门从事公共数据开发利用、数据产品流通交易业务，并承担相关平台基础设施投资、建设、运营的国有企业。典型代表为上海数据集团、苏州大数据集团、湖北数据集团等。
1.4 “一平台” ：公共数据授权运营平台
“一平台”为公共数据授权运营平台，该平台主要具有如下四个功能定位。 一是政府公共数据授权开发载体，围绕政府推进公共数据管理与开发利用的要求，面向公共数据授权运营的所有参与主体，提供公共数据资源管理、运营等方面的支撑。建设针对海量公共数据开发利用的可信空间平台，进一步提高政府、企业、社会使用数据的便利性，提升企业和政府数字化转型能力，支撑服务数字治理创新、数字经济发展、智慧社会建设、数字文化培育和数字生态文明整体布局，形成国际竞争新优势。 二是政府相关部门进行监督管理的载体。作为公共数据授权运营全流程监管的载体，应建立健全公共数据开发利用全生命周期的管控体系。政府相关监管部门依托授权运营平台对被授权运营主体开展日常监督管理，对被授权运营主体规划的应用场景进行合规性和安全风险等评估。
三是城市数据要素新型基础设施。打造数字经济时代的数据要素基础设施，推进公共数据要素一体化技术融合、一体化数据融合、一体化业务融合，为公共数据资源在统一汇聚、管理、开发、应用等提供承载空间，通过数据产品开发服务标准流程、明确服务逻辑，实现规范标准、高效共享的数据服务，来充分发挥数据资产价值。四是地方数据要素流通的核心载体。作为公共数据可信平台，为充分发挥公共数据的基础性战略资源作用，应全面提升公共数据授权运营平台的统筹规划与统一调度能力、数据资源纵横联动与整合掌控能力、重点业务协同应用与集成创新能力、行业自主可控与安全防护能力等，健全由市场评价贡献、按贡献决定报酬的数据要素评价机制，推动构建以数据为关键要素的数字经济。
“数据二十条”发布以来，多地积极响应国家顶层设计，先后发布公共数据相关地方性法规及政策，例如“公共数据条例”“公共数据授权运营管理办法”“公共数据授权运营实施方案”等，其中多明确指出将大力推动公共数据授权运营，对相关管理机制、工作程序、平台建设、安全监管等方面进行了初步的规定。对地方而言，建章立制将是推进公共数据授权运营落地的第一步，也是关键一步，应以公共数据授权运营的安全合规有序开展为目标，针对授权运营的各个关键节点设计完备的制度体系，以提升全流程的规范化水平。当前，针对公共数据授权运营的制度机制建设仍处于初级阶段，仍存在部分缺位。通过制度体系的建设，可以明确全流程各环节中各类参与主体的角色分工与协同合作，将各方的职责落实到具体的关键举措，并将监管举措嵌入其中，构建完善、清晰、合理的监管流。当前，已启动建设的地区多以包含方案、细则、标准、规范、指南等在内的不同类型文件，将作为授权运营可参考的机制落地方向。
在授权运营前，制度体系建设主要围绕公共数据治理与公共数据运营机构筛选两个关键点展开。针对公共数据治理，以高质量公共数据供给为工作目标，该环节制度体系的设计可从元数据登记、数据目录编制、数据质量管理等方面的优化入手，实现公共数据供给水平的提升，例如制定《元数据登记规范》《公共数据目录编制规范》《公共数据分类分级管理实施细则》《公共数据质量管理实施细则》《公共数据质量评估标准》等。针对公共数据授权运营主体的筛选，可明确筛选标准，持续检验其运营水平，并设计相应退出机制，以促进市场良性竞争，最大化发挥市场作用。公共数据运营机构经政府授权公共数据相关权利，进行平台建设运营、数据加工处理、应用场景开发等工作。在经营能力合格的基础上，可从数据管理水平、数据加工水平、安全保障水平、合规运营水平、服务水平等方面对其进行评估或考核，例如制定《公共数据运营机构管理细则》《公共数据运营服务商能力成熟度评估标准》《公共数据运营从业人员规范》等。
在授权运营中，制度体系建设主要围绕公共数据应用和公共数据产品两个关键点展开。针对公共数据应用，在授权运营中数据应用方主要有两类路径，一类是获取经加工的数据集、模型、工具、核验等公共数据产品应用到具体需求场景，另一类是基于平台（多称公共数据授权运营平台或公共数据运营服务平台）进行数据加工或使用，得到模型、工具等应用成果。通过相应的规则设计，可明确公共数据运营机构的监督责任，对数据应用进行全面、有效、持续的监督，同时也可设计促进应用场景发掘的激励机制，推进数据价值的最大化释放。例如制定《公共数据应用方管理细则》《公共数据应用报送规则》《公共数据应用场景分类指引规范》等。针对公共数据产品，主要面向产品进入市场交易的过程，对产品质量及产品交易行为的安全与合规进行保障。因此，可从产品可用性、适用性、应用价值等不同角度探索对公共数据产品品质的量化评估。同时，由于公共数据具有一定的特殊性，在公共数据产品的交易流通中须充分考虑数据安全、公共利益、社会效益等方面的问题，例如制定《公共数据产品登记标准》《公共数据产品定价标准》《公共数据产品交易规范》等。
在授权运营后，制度体系建设主要围绕收益分配和成效评估两个关键点展开。针对收益分配，“数据二十条”提出要对公共数据价值收益分配方式进行针对性的探索。公共数据授权运营收益更多在于对数据进行加工产生的价值，可依照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜形成有效激励。以促进公共数据授权运营的高效开展为目标，尝试探索公共数据授权运营产生收益的分配，例如制定《公共数据价值收益分配指南》等。针对成效评估，公共数据授权运营成果应具有更多维度的呈现，包括产品应用价值、产业发展促进、生态建设效果、经济带动作用、民生服务优化等等。通过定期对运营成效的全面呈现和评价，例如制定《公共数据授权运营成效评估标准》等，实现“以评促优”，并有利于打造标杆案例，总结先进经验，推动公共数据授权运营的规模化发展。
此外，还需全盘考虑公共数据授权运营全流程的数据安全和运营合规问题，除将安全与合规管理要求嵌入各环节制度体系及平台功能设计以外，也可制定专项的《公共数据授权运营安全管理细则》《公共数据授权运营合规评估标准》《公共数据授权运营平台管理细则》等，充分落实对安全与合规的监督管理，确保授权运营的有序推进。
运营主体的选择对公共数据授权运营的合规开展和高效运行而言至关重要。选择运营主体主要需考虑两方面因素。一是运营主体准入资质。已发布的公共数据授权运营管理办法或实施方案均不同程度提及了授权运营主体的审核原则和准入条件，通过准入标准的设定和法定程序的约束，筛选出具备专业能力的合格主体承担公共数据合规开发和数据产品流通等工作。从考察运营主体是否有提供数据公共服务的能力出发，应考核包括法律地位、组织规模、人员配备、内部管理能力、承接公共服务的经验和相关社会评价等方面；二是运营主体准入程序。为了保证营商环境的公平性，无论是政府采购模式还是特许经营模式都强调竞争性因素，建立公平、合理的市场竞争机制。遵循《政府采购法》要求，地方政府应行使公共资源托管的权利，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等市场竞争机制选取最优的经营者。
从各地公共数据授权运营的实践经验上看，存在单一主体授权和多主体授权两种实践模式，模式选择需要结合公共数据开发利用的发展阶段来具体讨论。在公共数据处理加工业务的开展初期，资金与技术投入巨大，存在较大发展风险，集中源头供给可以避免重复建设，该阶段更适合选择单一主体开展公共数据授权运营；在公共数据市场逐步成熟的中后期阶段，应当允许通过更加开放的竞争机制，鼓励各类主体积极参与公共数据开发利用。
单一主体运营授权模式指，公共数据管理部门通过地方性立法、数据授权协议等方式，统一集中授权单一主体承担公共数据基础设施建设工作，包括数据承载设施、数据治理开发平台、数据授权运营管理平台等，负责统筹数据开发产业生态、拓展数据应用价值场景。公共数据管理部门、各行业管理部门作为监管方，对被授权运营主体开发运营全过程进行监管。当前，上海市组建上海数据集团，依据《上海市数据条例》《上海市政府办公厅授权数据集团开展公共数据运营业务》，上海数据集团获取公共数据社会化开发利用授权，启动授权运营平台的建设工作，服务多个数据授权开发利用方。数据集团作为公共数据被授权运营主体，负责投资、建设、运营公共数据运营平台，该平台将作为上海市公共数据授权运营的统一平台。统一授权方式精简授权环节和审批流程，数据供需集中，价值开发链条短，平台基础设施集约化建设，便于实现监管。但如果全流程均由单一主体独家运营可能存在一定程度的垄断风险，不利于行业竞争和生态繁荣。
多主体运营授权模式指，公共数据管理部门、行业管理部门通过地方性立法、数据授权协议、部门政策规章等方式，授权多个行业专业领域主体开展公共数据授权运营工作，行业主体发挥行业优势，行使本行业领域内公共数据加工使用权利，公共数据管理部门、各行业管理部门作为监管方，对被授权运营主体开发运营全过程进行监管。该种模式的代表城市为北京、济南等。《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》中明确提出设立领域类、区域类及综合基础类数据专区，公共数据专区采取政府授权公共数据运营管理模式。不同专区由具有技术能力和资源优势的企事业单位或科研机构开展专区建设和运营。《济南市公共数据授权运营办法（征求意见稿）》则提出根据数据提供单位管理要求和社会主体应用需求，采取综合授权运营或分领域授权运营方式，直接选择多家运营单位或在各领域选择一家运营单位。多方共同参与运营，有利于充分发挥专业性优势与市场积极作用，促进产业数据要素汇聚、开发、流通。同时，通过赋能各行业数据开发者生态，繁荣数据要素市场。但行业数据运营标准规范封闭独立，需做好跨行业数据标准、数据可信开发环境的对接。
公共数据授权运营核心是以解决公共数据要素供给不足的问题为目标。以往，公共数据开放是公共部门向社会供给数据的重要途径。根据公共数据分级分类要求，开放平台以无条件开放数据供给为主，开放的数据维度较少，有条件开放数据通常需要线下申请方式，流程复杂不透明。近年来，公共数据开放平台数量有了大量增长，但实际上由于开放数据安全存在风险，公共数据开放的质量和数量并不理想。公共数据授权运营平台的建设目标是在安全合规前提下，为产业、社会提供高质量的公共数据生产资料和开发环境，重点解决有条件开放数据在安全合规的前提下的开放途径、开放方式、利用价值层面的问题。过程中，直接接触原始数据或样本数据的是具备一定资质的公共数据授权运营主体，社会公众作为数据产品及服务的使用主体不直接接触全样本原始数据。授权运营平台通过隐私计算、密码学等技术手段实现“数据可用不可见、可控可计量”，更便于公共数据运营全流程安全监管。
公共数据授权运营平台是政府主导组织建设的具有公信力的城市公共数据基础设施。平台强调公共服务职能，同时具备一定的市场收费基础，属于政府准公益项目范畴。平台建设需在地方政府发改部门立项，通常采取政府主导、企业投资的模式。从投资、建设操作实践分析，准公益性项目一般由地方政府平台公司作为业主单位，负责项目整体出资、建设、运营、管理。该政府平台公司也即上述公共数据授权运营主体，通过特许经营方式完成政府公共数据基础设施的投资建设，经营期内通过使用者付费方式实现一定的市场化收益，从而反哺先期的建设投入和运营成本，运营期满将平台资产移交给政府大数据主管部门。上述特许经营模式，在国内已具有广泛的实践基础。项目业主单位和投资模式决定了平台的资产归属，不同的资产归属方式会影响平台部署方式、公共数据供给方式、社会数据对接方式和数据产品流通方式。目前业界形成大数据主管部门主导、大数据平台公司主导两种平台建设模式。
大数据主管部门主导模式。该模式中，大数据主管部门作为项目业主单位，由地方政府财政预算出资，大数据主管部门或其设置的事业单位组织平台规划与建设，平台资产归属政府，大数据主管部门以提升政务云整体服务能力为目标。大数据主管部门委托具有专业能力的合格资质国资平台公司进行平台运营。运营收入通过平台公司上缴地方财政。
大数据平台公司主导模式。该模式下平台公司作为项目业主单位，出资组织建设、运营公共数据授权运营平台，平台资产归属于大数据平台公司。平台公司以满足公共数据公益服务为基础，聚焦公共数据运营商业价值，运营收益通过平台公司上缴地方财政。
公共数据授权运营的核心使命是面向行业、产业领域开展数据赋能，提供公共数据生产资料、数据加工环境、数据开发工具组件、数据计算模型等，有效链接社会和企业数据，提供场景化数据产品流通服务。但是，作为公共数据资源供给的创新方式，各地公共数据授权运营尚处于起步探索阶段，须持续完善相关的生态建设、促进生态繁荣，才能推动公共数据授权运营可持续发展。从数据要素价值释放的角度出发，公共数据授权运营需不断丰富数据应用场景。可以通过组织试点示范、开展案例评选、举办赛事活动等方式，大力宣传展示公共数据应用成效，吸引和带动更大范围的公共数据应用挖掘。既要不断拓展公共数据在卫生健康、交通运输、城市管理、社会保障、生态环保等领域的应用，提升社会治理精准化和公共服务高效化水平，更需要加强公共数据在制造、能源、金融等重要领域的行业应用，有力支撑数字经济发展。
从有效发挥市场效能的角度出发，公共数据授权运营需打造公平参与的市场环境。应充分利用社会化力量推动公共数据的价值发现，坚决破除各种不合理门槛和限制，支持各类市场主体公平参与公共数据授权运营的各个环节。公共数据主管部门需要充分发挥引导者、规范者、布局者的角色，推动出台公共数据运营市场生态建设的相关政策，吸引汇聚广大数据开发者、数字技术服务方、数据服务商、专业第三方数据服务机构，构建活跃的公共数据运营生态。而大数据平台公司作为公共数据授权运营主体，应借助政府数据要素方面的政策扶持资金、产业引导基金等，主动创新商业模式，可通过围绕公共数据的创新应用筹建产业创新中心、产业聚集基地、生态赋能中心，基于平台化运营，将政府资金、专业技术、周边生态、技术人才等资源有效整合，推动本地相关产业链生态建设。
从持续强化相关主体动力的角度出发，公共数据授权运营需建立并逐步完善激励机制。应持续跟踪各地进展，总结经验做法，组织第三方机构开展公共数据开发利用成效评估评价，评选优质公共数据产品、优质公共数据运营机构、优质公共数据应用场景、优质技术方案等，对于优质的、创新的、特色的公共数据运营成果，可以通过合理的政府奖项、税收优惠、财政补贴等政策倾斜方式加以激励和宣传引导。在此过程中，可发挥行业协会、组织的协调作用，通过举办论坛峰会、开展培训交流、优秀案例推广等，引领和支撑公共数据运营生态繁荣发展。
