融资平台公司作为特定功能类国有企业，其市场化转型的核心目标是成为独 立的市场主体。
（一）地方经济财政实力不均衡，平台发展呈现明显地域特征
由于经济发展水平各异，陕西省各地级市财政实力差距较大，其中西安市和 榆林市财政实力绝对领先；省内各地级市财政收支平衡能力总体处于偏低水平。 商洛市、安康市及西安市债务负担较重，而榆林市的债务负担则处于全省最低水 平，另外，西安市作为全省债务总量最大且经济实力最为强劲的城市，可以说是 压力与机会并行，省会集聚效应显著。因此表现在融资平台上，城投债发展的领 先城市，城投平台的数量以及类型水平远高于其他城市。陕西省的地方债券发行 与全省的经济基本面关联密切，需要依据经济运行状况按需发行。西安是陕西省 内城投发债最多的城市，城投平台数量和金额较集中，其他城市中综合实力相对 较强的还有榆林，城投平台存续债券余额较大的还有咸阳、渭南，同时城投发展 水平较低的城市，例如汉中市、安康市、商洛市、铜川市，2022 年城投债余额总 占比则不足 5%。
（二）投融资平台较为多样，业务类型广泛
陕西省的地方政府投融资平台类型多样，常见的有政府投资公司、地方银行、 融资担保公司、发展投资公司等多种类型。不同平台之间所属业务类型亦不相同， 主要分布在基础设施建设、公用事业、产投平台、保障房建设以及综合性平台等 等，业务类型覆盖全面，基本覆盖居民生活以及政府运行的各个方面，这些平台 主要通过向企业提供贷款、股权投资等方式为地方经济发展提供融资支持。
（三）政策支持力度较强，保障措施较为完备
为全面落实国家对防风险的要求并持续推进省内地方债务风险化解，陕西省 先后出台了《陕西省政府性债务管理办法》《陕西省政府性债务管理问责办法 (试 行)》等控制债务风险的政策。2020 年陕西省发改委针对融资平台引发了发《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》（下称《意见》）。 这相当于给城投企业的发展明确了发展路径并保证了制度环境。从防范债务风险 来看，省级以及各市的预算执行报告都着重强调了对地方债务的风险识别以及防 范，西安提出“严格实行政府融资举债负面清单制，落实政府债务问责追责和责 任倒查机制，强化地方政府隐性债务统计监测。” 陕西省 2022 年预算执行报告 中之指出将“防范化解隐性债务风险守牢发展底线。严格执行政府举债融资负面 清单”、“加强核查隐性债务变动情况，坚决杜绝虚假化债、数字化债。” 上述政 策举措为陕西城投平台的转型和地方政府债务风险的管控提供了有效的政策支 持保障，对防范和化解地方政府债务产生了指导作用。
2020 年 10 月 19 日，陕西省发改委、财政厅共同印发《关于加快市县融资 平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》（下称《意见》）。《意见》凸显出市 县级融资平台公司的发展方向，暨整合现有平台公司、吸引资产、引入专业团队 等方式最大幅度提升当地市县融资平台公司规模。《意见》提到：到 2022 年底， 市县融资平台直接融资规模较目前至少翻一番；全省县级融资平台中，评级达AA 级及以上的比例达到全国平均水平。
（一）清理撤销，重组整合
《意见》要求：根据融资平台公司业务类型划分，采取资源整合、资产注入、 清理撤销、整合归并等方式，将现有融资平台公司转型为权属清晰、多元经营、 自负盈亏的市场化综合性国有资本运营集团公司，因此融资平台公司要以集团化、 资本化方式对子公司实施管理，同时要统筹兼顾、一体推进，把握好增长与风险、 规模与结构间的平衡，在推进融资平台公司转型升级过程中，同步推动政府性债 务化解。剥离融资平台公司已形成的政府性债务，确保融资平台公司市场化转型 后轻装上阵。 《意见》重点强调推进融资平台公司整合，分类推进整合升级，全面清理撤 销“空壳类”平台。根据《意见》，陕西省要求除西安市、西咸新区外，原则上 市级平台不超过 4 家，国家级开发区平台不超过 3 家，省级开发区和县（区）级平台不超过 2 家等；并要求原则上每个市（区）打造一个总资产 500 亿元级以上 综合性国有资本运营集团，每个县（区）打造一个总资产 50 亿元级以上综合性 国有资本运营公司。
（二）积极推动“以市带县”经济发展模式
融资平台转型后要积极带动县域经济发展。《意见》指出转型后融资平台公 司承担“为进一步加快我省市县融资平台公司转型升级，提高市场化投融资能力， 有效防范化解政府性债务风险，破解新型城镇化融资瓶颈，全力扩大有效投资”。 市级平台带动县级平台公司的具体措施包括：“由市级平台通过参股、业务 整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠 道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。” 实际上，这种做法鼓励市级平台公司对区县平台公司进行重组。较高的行政 层级使市级平台公司可以获得更多资源，也更容易将平台公司引向市场化转型。 相比之下，县级平台公司由于资源较为有限，面临着更大的转型困难。即使多个 县级平台公司进行重组整合，也难以顺利完成转型。然而，通过“以市带县”的 方式来挖掘潜在资产，可以更容易地实现平台公司的市场化转型，并依靠市级平 台公司化解本区县平台公司的债务问题，提升融资能力。因此，“以市带县”模 式的核心在于市级平台公司，但具体实施也面临着现实挑战：其一，区县级平台 公司的资产和债务情况较为复杂，市级平台在整合时需要兼顾两方的利益；其二， 区县级平台公司在发展方面基本上缺乏主动权，平台公司需要考虑贯彻区县政府 的战略部署。
（一）理清国有资产权属关系，推进融资平台公司整合
由于政府债券融资额度有限，很多平台公司负担着大量公益性项目，导致其 现金流较为有限，经营困难，也因此市场化转型相对困难。要实现融资平台的市 场化转型和发展，需要挖掘潜在的存量资产，并接受政府资金的注入。《意见》 认为，要理清国有资产权属关系，可将年度预算资金、国资经营收入、特许经营 权、收费权、优质国企股权等注入平台，条件成熟的可引入社会资本作为战略投资者，优化平台资产负债表。市县要全面清查已建成的非公益性资产，按照“应 划尽划”的原则逐步划入平台。积极依托平台实施政府投资项目，市县本级政府 投资预算资金可注入平台作为资本金，增加平台资产规模和现金流。通过处置政 府投资项目，转让国企部分股权等方式，筹集资金用于增加平台注册资本或新建 项目资本金，选择部分高速公路、地铁、水厂、污水处理厂、物流仓储等现金流 比较充沛的项目，采取 REITs、PPP、ABS 等方式盘活，形成示范效应。” 资产注入的过程必须坚持市场化和法治化原则，不能凭借行政命令或违反国 家法律法规。因此，在融资平台公司的重组过程中，必须对所有国有资产的权属 关系进行清理，明确经营性国有资产和公益性资产的区分，并对涉及经营性国有 资产权属不清晰等情况进行分类和优化组合。资产注入必须与业务相匹配，对重 组整合后的公司进行准确的定位，明确其主营业务，然后根据其要求（如评级要 求、盈利要求等）注入相应的资源和资产。
（二）建立现代企业制度，提高市场化运营模式
融资平台公司作为特定功能类国有企业，其市场化转型的核心目标是成为独 立的市场主体。在这一过程中，推进政企分开，加快建设现代企业制度是至关重 要的步骤。通过成功转型，融资平台公司将着重提高资源整合能力，从而增强融 资和业务能力。这将使其能够更有效地在市场中运营，独立决策，提高竞争力， 并更好地满足市场需求。 融资平台公司要实行“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的专业 化、实体化、多元化、市场化运营模式。陕西省在《意见》中规定平台公司要设 立专业投融资团队：“市县要选强配齐平台公司主要负责人，按照市场化原则推 行职业经理人制度，政府工作人员原则上不得兼任公司管理职务”。同时，这需 要平台公司找准市场定位，并理清与政府关系，使政府真正放手让企业市场化转 型。
（三）加大项目谋划储备力度，充分挖掘项目商业价值
陕西省在《意见》中强调“市县政府要主动依托平台实施项目，承接公益性 项目和准公益性项目。平台公司要并购或组建专业化子公司，依法开展片区开发、 产业园区、房产开发、工程承包、公用事业、污水垃圾、停车场、医疗养老、文化旅游等经营性业务，运营要实现现金流整体平衡”。发挥其他机构力量，以项 目谋划、融资方案制定、风险管理、项目运营等方面作为切入点，以提高项目可 融资性为目的，充分挖掘提升项目商业价值，储备一批符合高质量发展要求的重 点项目。
