公共数据巨大价值有待开发利用。
在中央政策文件中，“公共数据”的表述最早出现在2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》中，但同时也存在“公共机构数据”“政府数据”的表述。在此后发布的中央政策文件中，“政务信息”“政务数据”“公共信息资源”“政府数据”等相关表述与“公共数据”始终并行。2021 年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划”）要求探索将公共数据服务纳入公共服务体系，提出开展政府数据授权运营试点。自此，“公共数据”与“政府数据”的表述和用法基本确定，而公共信息、政务信息等用法基本未再出现。2022年发布的“数据二十条”提到“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”，但并未明确公共数据与其他几个相似概念的联系与区别。
从地方立法和政策文件来看，关于“公共数据”的定义也尚未形成统一认知。有些地方尝试通过性质界定的方式下定义，如相对较早发布的 2021 年《北京市公共数据管理办法》将公共数据定义为“具有公共使用价值的，不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，依托计算机信息系统记录和保存的各类数据”；更多的地方则通过“持有主体”和“产生来源”两个维度来界定公共数据的范围，如《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》认为公共数据是指“各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位，在依法履行职责过程中获得的各类数据资源。”还有些地方对主体范围进一步细化明确，如《上海市公共数据开放实施细则》明确包括“供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织”；《浙江省公共数据条例》明确“根据本省应用需求，税务、海关、金融监督管理等国家有关部门派驻浙江管理机构提供的数据，属于本条例所称公共数据。”
然而，“公共服务运营单位在提供公共服务的过程中收集、产生的数据”是否应当被纳入公共数据目前存在较大争议。因为从分类方式看，公共数据基于公有属性和持有主体进行划分，企业数据根据持有主体划分，而个人数据则更多出于对个人信息及相关主体权益的保护而与其他数据进行区分。因此，企业在经营公共服务性质业务时收集、产生的关乎公共利益的数据，既具有公有属性，又由企业持有，将这部分数据划分到公共数据中是否有利于数据流通和开发利用尚待讨论。本报告希望全面展示公共数据开发利用的沿革发展与现状进展，因此本报告讨论的公共数据范围将包括职能履行受公共财政保障的机关单位在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据（即来自政务体系的公共数据）、受公共财政支持、无行政职能的非营利事业单位或社会组织在公共利益领域内收集、产生的数据（即来自科教文卫等公共事业的公共数据）以及公共服务运营单位在提供供水、供电、供气、公共交通等公共服务的过程中收集、产生的数据。
公共数据规模庞大，内容涉及社会经济生活的方方面面，蕴藏着巨大的政治、经济、社会、文化和生态价值。在政治价值方面，利用公共数据能够提高行政效率、改善公共服务、促进服务创新、推动科学决策、优化社会治理能力；在经济价值方面，利用公共数据可赋能金融、医疗、交通、工业、农业等具体行业领域，提高相关产业的生产效率，优化资源配置，促进经济增长；在社会价值方面，利用公共数据可帮助改善民生，包括完善交通、法治、公共卫生、食品安全等等；在文化价值方面，公共数据可以为科学研究提供更多参考数据和资料，促进科学研究的发展；在生态价值方面，利用公共数据可为保护环境和节约能源资源提供更优策略。因此，充分挖掘公共数据的价值是我国数据要素市场培育的关键突破口，对数字经济发展与数字中国建设具有重大意义。
“数据二十条”按照公共数据、企业数据、个人数据的分类思路提出了“推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易”的要求。与企业数据和个人数据相比，公共数据的产生过程、管理方式、内容特点等，使其在数据流通和开发利用方面具备更多优势，或将成为数据要素市场培育的关键突破口。从数据产生过程来看，公共数据是政府和公共部门履职过程中通过法定程序向特定主体获得的，这种产生方式使得公共数据天然具有公共性、非隐私性、非独占性，因此，公共数据具有一定的公益性，在开发利用过程中面临的争议较小。从数据管理方式来看，公共数据的持有主体是政府和公共部门，相较于企业数据的持有主体往往涉及多方复杂的股权归属和经营业务往来，公共数据涉及的管理主体明确和单一，确权授权路径更加明确。此外，政府和公共部门具有政务和社会公众服务的义务，履职过程中不以单一主体的经济收益为目标，也让公共数据的开发利用面临的营收压力更小。从数据内容特点上，公共数据内容涉及全体社会生产生活，相较于单一企业和单一个人主体的数据来说，公共数据的规模体量更大，流动性更强，由于数据要素的价值本就具有规模报酬递增的特性，公共数据的规模效应因此进一步凸显。 综合以上，在企业数据的开发利用面临权属争议、个人数据的开发利用面临安全合规压力的情况下，公共数据价值巨大、权属清晰，更适合通过市场化运营的方式作为打开数据要素市场发展局面的突破口。
