借助山东省新旧动能转换的契机，充分利用当地资源和产业优势，由各地政 府统筹规划，提高资源利用率，进一步促进产融协同能力，实现产业升级转型。
（一）积极化解隐性债务风险，分类推进融资平台市场化转型
近年来山东省积极化解隐性债务风险。根据历年预算执行报告，2017 年山 东省出台“加强政府债务风险应急处置预案”；2018 年制定“防范化解隐性债务 风险的 21 条实施意见”，对债务高风险地区进行约谈；2019 年制定出台“隐性 债务风险防控三级响应预案”和“置换融资平台存量隐性债务实施意见”，建立 “红橙黄绿”风险等级评定制度，多渠道压减消化隐性债务，全省隐性债务规模 与综合债务率“双下降”；2020 年提出稳妥推进政府债务管理改革，加快推进政 府融资平台公司市场化转型，建立政府债务风险等级评定制度，严查违法违规举 债融资行为，防范化解政府债务风险；2021 年提出使政府债务率保持在合理区 间，和坚决遏制新增隐性债务，分类推进融资平台市场化转型。
（二）地方国企加速整合重组带来的存续性发展挑战
近年来，推动国有企业整合重组是国企改革的重要内容之一，在“注销一批、 整合一批、转型一批”思路下，资产划转和整合重组将更为频繁，这对经营不善、 实力较弱的城投平台公司而言也将是一个巨大挑战。2021 年全国城投整合事件 数量达到 133 起，是 2018 年的 2.2 倍。今年以来，城投整合的步伐进一步加快， 1-5 月整合事件数量已达到 102 起，为去年同期的 2.3 倍。对于城投平台而言， 是以自身为主体整合其他企业，还是被其他城投平台所整合，是一个企业发展决 策道路上的重要问题。
（三）政府性债务风险化解政策形势
地方平台国企作为特殊的国有企业，受到国家密集政策的监管，包括金融监管政策、债务监管政策、城市建设政策和国企改革政策的多重约束，并且随着经 济的波动发展，政策对于地方平台公司也存在时松时紧、时收时放的状态。对于山东城投平台而言，过去粗放式的发展模式已暴露出众多弊端，如带来 的资产负债率的攀升与伴随而来的信用违约和评级下降都是管理层面辄需解决 的问题，如何利用好财预 137 号文，降低债务风险水平，降低自身负债率，提高 偿债能力，是每一个城投平台面临的一个重要的挑战。
（一）区域资源导向，明确转型方向
2020 年，山东省发布的 17 号文提到城投公司可以转型为公益类国有企业或 者商业类国有企业。结合其他部分省份发布的关于城投平台转型方向的政策文件， 本文认为山东省城投公司的转型方向可以认为主要有两种模式：一类是转型为公 益类国有企业，主要是负责当地公益性项目的建设，以及市政资产运营；另一类 是商业类国有企业，以主导产业发展为主要业务，该类应该是大部分城投平台转 型的主要方向。
（二）盘活存量资源，创新增量资产
盘活存量方面，城投平台可以社会资本方加入山东省 PPP 项目建设，在国家 倡导公用基础设施采用合规 PPP 模式的背景下，借助规范的 PPP 模式实现由“行 政化”企业转型为“市场化”企业。同时，对于能够产生稳定现金流的资产，通 过资产证券化方式，解决资产支出和收益期限错配问题，盘活存量资源，优化既 有资源的结构化效率，并大幅度优化平台自身收入结构和资产负债表。此外，创 新增量方面，对于城市特许经营权，比如停车场、城市路灯、供暖、供水、供气 等，可通过政府授权经营，创新资产经营模式，提升公共服务水平，为城投平台 带来可观的现金流和资产证券化的机会。山东省政府城投平台还可以通过整合内 部优质资源，以自身信用融资，并购重组相关实体，通过上市等资本运作方式实 现自身转型升级发展。
（三）布局业务板块，增强造血功能
通过对山东高速、青岛城投等典型标杆城投平台研究发现，优质城投平台在 业务板块构成上具有共同的特征，即城投主业能力突出且布局多个经营性及准经 营性业务板块，并且金融板块能力较强。根据城投行业发展规律，结合山东省内 外部经济、政策生态环境，山东省城投平台可进一步开展国有资产资本化运营， 建立多元、开放的运营机制；业务布局可主要在城市建设、公共事业、金融等业 务板块上展开，壮大资产实力，为地方经济发展助力，为增强盈利能力奠定基础； 可以围绕全省“八大发展战略”，构建自身高质量发展标准体系，注重投资五大 新兴产业，落实国务院、国家发改委、山东省人民政府的决策部署。
（四）响应国家政策，拓展融资渠道
积极布局十四五规划中提到的或国家政策层面鼓励的重点领域，如交易所、 发改委支持申报的乡村振兴、碳中和、县城新型城镇化建设、科技创新等业务品 种。尤其对于资质相对较弱的区县级平台，紧跟政策趋势，推进资源整合，设计 好募投项目，拓展融资渠道，实现融资产品和发展方向的新突破。
（五）新旧动能转换，布局新兴产业
借助山东省新旧动能转换的契机，充分利用当地资源和产业优势，由各地政 府统筹规划，提高资源利用率，进一步促进产融协同能力，实现产业升级转型。 以青岛市为例，海洋科技创新是青岛的突出优势，在《第十四个五年规划和二〇 三五年远景目标的建议》中，提到了奋力经略海洋，建设全球海洋中心城市的任 务愿景。未来青岛市将重点发展海洋工程装备、海洋生物医药、海水淡化及综合 利用等。此外，青岛市的典型支柱产业包括了高端装备制造，未来将重点发展轨 道交通装备、智能制造装备与系统、机器人、高档数控机床等。
（六）深度参与专项债券投资项目
地方城投平台可以抢抓机会，深度参与专项债券投资项目，比如交通、能源、 物流、农业农村等基础设施和新型基础设施。一方面，可以有效获得经营性项目的投资建设运营业务；另一方面，在满足“债贷组合”项目申报条件下，以专项 债券资金作为项目资本金，再使用银行贷款筹集项目建设资金，实现专项债券的 引导放大作用。
城投公司可以通过社会资本的身份，以委托运营的方式参与存量债券项目资 产运营，一方面以自身的运营管理能力盘活存量项目资产，提供公共产品与服务； 另一方面参与专项债券收入与成本的归集，化解债券本息偿付的难题。城投公司 自身的资源禀赋决定了其参与专项债券项目运营过程中的地位和议价能力。深度 参与地方政府专项债券项目，有利于城投公司实现真正意义的转型，可为其进行 城市运营产业化运作提供重要契机。
