根据 154 号文 51和 155 号文 52的规定，一般债务和专项债务分别纳入一 般公共预算和政府性基金预算管理
新中国成立初期，国民经济处于恢复阶段，为抑制通货膨胀、提升财政 实力，折实公债与经济建设公债先后发行。中央层面，1950 年中央人民 政府以实物为计算标准发行了“人民胜利折实公债”；此后由于“一五” 计划对资金的巨大需求，1954-1958 年连续五年发行国家经济建设公债， 以支持国家经济建设。地方层面，东北地区在 1950 年发行了东北生产 建设折实公债，形成了地方债的雏形；1959 年开始，国家经济建设公债 停止发行，四川、辽宁、吉林、安徽等省份于 1959-1961 年发行了地方 经济建设公债，以支持地方经济建设和融资需求。
1962 年后，国债和地方政府债都处于停滞状态。1981 年，国债恢复发 行，随后出于经济建设的需要，多地地方政府相继发行了地方债。但由 于存在融资方式不规范、资金用途不透明等问题，1985 年，国务院发布 《关于暂不发行地方政府债券的通知》1，暂停地方政府发行债券，但仍 有地方政府发行债券的情况存在；1995 年开始实施的《中华人民共和国 预算法》2进一步规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行 地方政府债券”，法律的强制力下，地方政府发债行为暂停。 在 2009 年地方政府不得自主发行债券的约束放开之前，地方政府主要 采用两种融资模式：一是建立地方融资平台，通过各种股权和债务融资 来满足资金需求；二是 1998 年起中央政府通过发行专项国债再转贷的 方式向地方政府提供资金 3，但由于国债转贷资金监督困难、增加中央 财政负担 4，在 2005-2008 年暂停。
为应对 2008 年的国际金融危机，破解地方政府融资难题，2009 年 3 月 全国两会政府工作报告 5中提出安排发行地方政府债券 2000 亿元，以期 部分缓解 4 万亿投资计划中地方政府的配套资金压力。自此，“禁止条 令”得以放开，地方债发行先后采取了“代发代还”“自发代还”和 “自发自还”三种模式。 代发代还”模式（2009-2010 年）：2009 年 2 月，财政部印发的《2009 年地方政府债券预算管理办法》6指出，地方政府债券由财政部代理发行 并代办还本付息和支付发行费，即采取“代发代还”模式发行。发行额 度由全国人大批准，2009 年 7和 2010 年 8地方政府债券的批准额度均是 每年 2000 亿元。 “自发代还”模式（2011-2013 年）：2011 年 10 月，财政部印发的《2011 年地方政府自行发债试点办法》9指出，自行发债是指试点省（市）在国 务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债 机制，不过试点省（市）政府债券还本付息仍由财政部代办执行，即“自 发代还”模式。2011 年上海、浙江、广东、深圳开展自行发债试点，试 点省（市）可发行 3 年和 5 年期债券，2011 年 10和 2012 年 11地方债批 准额度分别为 2000 和 2500 亿元；2013 年进一步增加了江苏和山东成为试点地区，发债期限拉长至 3 年、5 年和 7 年，2013 年 12地方债批准 额度为 3500 亿元。以上试点地区之外的省份仍采取“代发代还”模式。
“自发自还”模式（2014 年至今）：2014 年 5 月，财政部印发《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》13，上海、浙江、广东、深圳、江 苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十省市试点地方债自主发行和偿还， 发债期限拉长至 5 年、7 年和 10 年。与原有模式相比，除此前试点“自 发代还”的六省市转为试点“自发自还”之外，另增加四省市进行试点， 其余省市仍维持“代发代还”模式。当年地方政府债券的批准额度为 4000 亿元 14。2015 年，新预算法正式实施，地方政府债券全面完成了向“自 发自还”模式的转变，所有省份均可以在规定范围内自行发债、自行偿 还，当年批准额度首次区分一般债和专项债，分别为 5000 亿元和 1000 亿元 15。
2010 年以来，地方政府债规模呈上升趋势，2010-2014 年增长较为缓慢， 2015-2017 年经历了快速增长阶段，并在 2017 年发行规模首次超过国 债，2018 年至今增速有所放缓，但始终保持上升趋势，与金融债规模差 距逐步缩小。截至 2023 年末，从规模来看地方政府债已跃居为第一大 债券品种，其债券余额为 40.5 万亿元，高于金融债规模的 37.2 万亿元 及国债规模的 29.7 万亿元。
进一步地，我们从地方债募投项目是否有收益、资金用途和发行方式三 个角度对地方债进行分类。 2.1 按项目是否有收益划分 国发〔2014〕43 号 16首次提及地方政府一般债务和专项债务，其中一 般债务包含一般债券、外债转贷和非债券形式一般债务 17；专项债务包 含专项债券和非债券形式专项债务 18。 按募投项目是否有收益划分，地方政府债券可以分为一般债券和专项债 券。
一般债券指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行 的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内 主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券 19，其收支列入一般公共 预算管理。 专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益 性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券 20。专项债券 资金纳入政府性基金预算管理。一般债券与专项债券最大的区别在于其 所对应的公益性项目是否可产生收益。 特别地，对于新增专项债，法律法规要求其披露“一案两书”，即《专项 债券项目实施方案》、《项目财务评价报告书》与《项目法律意见书》，以 此对外披露项目的建设内容、财务状况、法律风险、实施效果等方面信息。
按资金用途划分
按资金用途划分，地方政府债券可以分为新增债券、置换债券和再融资 债券。
新增债券
新增债券资金可用于存量和新项目的建设。新增债券限额主要受政府债 务负担的轻重及资金需求大小的影响。根据规定，每年新增债券的发行 规模不得超过财政部下达的本地区新增债务限额 21。在实际中，全国层 面 2015-2023 年新增债发行规模均未超出当年限额，其比例在 95%-100%间浮动。
置换债券
2015 年正式启动地方债务置换工作。《关于对地方政府债务实行限额管 理的实施意见》指出，对于新预算法实施之前地方政府通过银行贷款等 非债券方式举借的存量债务，国务院决定利用三年左右的过渡期进行置 换 22。发行地方政府债券置换非债券形式的存量债务，只是债务形式变 化，不增加债务余额，置换债的发行有效解决了地方政府债务的期限错 配和融资成本高企问题。置换债券的发行规模不得超过财政部下达的当 年本地区置换债券发行规模上限 23。 “三年置换”主要是对政府债务给予置换，并对确需转化为政府债务的 或有债务，在不突破限额的前提下进行置换 24，置换的债务本身是纳入 政府预算管理的。
2015 年 8 月，全国人大常委会批准 15.4 万亿元存量地方政府债务 25， 其中 1.06 万亿元是已批准发行债券的，剩余的 14.34 万亿元为通过银行 贷款等非政府债券方式举借的存量债务 26。
2015 年财政部先后下达了三批置换债券额度共 3.2 万亿元 27，其中 3 月和 6 月份，财政部分别两批下达地方政府债券置换存量债务额度各 1 万亿元，置换范围是 2013 年政府性债务审计确定截至 2013 年 6 月 30 日的地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015 年到期需要偿还的债务 本金 28。8 月份下达第 3 批地方债置换额度，额度为 1.2 万亿元 29。2016 年 30及以后年度 31，置换原则上由省级政府根据偿债需要、市场情况自 行确定，中央政府不再硬性下达置换债务额度。2016 年和 2017 年分别 发了 4.88 万亿元和 2.77 万亿元的置换地方债 32。 2015 至 2018 年置换债券累计发行 12.2 万亿元，基本完成既定的存量 政府债务置换目标，累计降低政府融资成本 1.7 万亿元以上 33，剩余非 政府债券形式存量政府债务为 3151 亿元 34。截至 2024 年 1 月末，我 国非政府债券形式存量政府债务为 1662 亿元 35。 2020 年及之后，地方政府基本不再发行置换债，而是采取发行特殊再融 资债的方式继续开展债务置换工作。 置换债的名称并没有统一。所有非定向发行的置换债，都无法通过债券 名称判定是否为置换债；而在定向发行的置换债中，也只有部分债券名称中包含“置换”两字。经过梳理我们发现，名称中包含“置换”两字 的债券全部用于置换。但是债券名称中不含“置换”的同样有可能全部 用于置换。
再融资债券
财政部在财库〔2018〕61 号 36中，提出了发行地方债偿还 2018 年到期 地方债规模上限的确定原则，而再融资债券名称的首次官方表述出现于 2018 年 5 月 37，财政部明确再融资债券用于偿还部分到期地方政府债 券本金。 在最初的发行过程中，再融资债的名称没有得到统一。第一只名称中不 含“再融资”且募集资金部分用于再融资的债券在 2018 年 3 月发行， 第一只名称中包含“再融资”且募集资金全部用于再融资的债券在 2019 年 8 月份发行。从 2020 年开始，这种情况得到了改善，再融资债的名 称里统一明确有“再融资”三字。
再融资债限额披露情况较为有限。2019 年，北京 38、上海 39、重庆 40和四川 41披露了再融资债发行规模上限，分别为 294.45 亿元、350.5 亿元、 307 亿元和 773 亿元。2020 年，财政部明确全国范围内再融资债发行规 模上限 18358.80 亿元 42，但当年再融资债实际发行 18913.27 亿元，略 超限额，可能和当年开始发行用于偿还“存量债务”的再融资债有关。 2021 年，河南 43等 5 省份披露了再融资债发行规模上限，其中除上海 外其余省份实际发行均超出限额。2022-2023 年，同样仅有极个别省市 披露再融资债限额。我们认为地方政府披露再融资债限额时，可能并未 将偿还“存量债务”的再融资债纳入限额口径。
2020 年，部分地区开始发行以偿还存量债务为目的的再融资债，市场认 为可能涉及存量隐性债务置换，将这部分债券称为特殊再融资债。 与“三年置换”不同，发行再融资债偿还隐性债务会增加政府债务余额。 发行特殊再融资债不用经过全国人大的审批。在地方债发债流程中，需 要报由全国人大或其常委会批准的环节为地方债务总额的确认环节 44， 此后包括特殊再融资债在内的债务具体分配与地方政府举债将不再需要 全国人大二次审批。 梳理债券发行的信息披露材料，按募集资金用途的不同表述，再融资债 券有三种类型：①偿还到期地方政府债券；②偿还纳入政府预算管理的 存量债务；③偿还地方政府存量债务。我们将②③类定义为特殊再融资 债。其中第②类债券目前仅发行一只：20 江苏债 23（104968.IB），发 行规模 150 亿元，纳入政府性基金预算管理，用于偿还纳入政府债务管 理的存量债务本金。第③类债券用于偿还地方政府存量债务，则可能涉 及建制县区隐性债务风险化解 45、全域无隐性债务试点和隐性债务化解 试点。 在 2021 年 6 月及之前特殊再融资债多用于建制县区隐性债务风险化解， 而 2021 年 9 则开始在北京、上海和广东等地开展全域无隐性债务试点。 2023 年 10 月，新一轮隐性债务化解工作逐步开展，2023 年 10 月至 12 月，地方政府共发行近 1.4 万亿特殊再融资债券用于偿还存量债务。
特殊再融资债券最早发行于 2020 年 12 月。2020 年 12 月至 2021 年 9 月，市场共发行 90 只资金用途包含偿还“存量债务”的再融资债，其 中，仅 2020 年 12 月初发行的“20 江苏债 23”表述中包含“纳入政府债务管理”，剔除该债券后，其余 89 只债券合计规模为 6128 亿元。
广东省、北京市、上海市发行再融资债券，助力全域隐债清零工作。2021 年 10 月至 2022 年 6 月期间，广东（不含深圳）、北京、上海和深圳分 别发行了 1087、3252、655 和 48 亿元特殊再融资债，基本实现了四个 地区的全域隐债清零工作。
2023 年 10 月特殊再融资债券重启发行，截至 2023 年 12 月末，本批次 全域无隐性债务试点覆盖 29 个省与计划单列市，共计发行 13886 亿元 特殊再融资债；其覆盖区域范围与发行债务规模均超过前两轮特殊再融 资债的发行情况。2024 年，贵州省和天津市已分别披露于 2 月和 3 月 发行 325 亿元和 201 亿元特殊再融资债。
2023 年，隐性债务化解已成为政府相关部门重点关注的问题。在《国 务院关于 2022 年中央决算的报告》46中指出需要“建立健全防范化解地 方政府隐性债务风险长效机制”、“督促省级政府加大对市县工作力度， 立足自身努力，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存 量”。对地方政府而言，若债务余额低于限额，则可使用财政部下达的债 券结存限额发型特殊再融资债券。重庆 47等 6 地政府在 2023 年预算调 整报告中披露了财政部下达地方政府的债务结存限额情况，用于发行再 融资债券。
按发行方式分类
地方政府债券的发行方式可以分为定向发行和公开发行。采用定向承销 方式发行地方债，是指面向地方政府存量债务中特定债权人，采取簿记 建档方式发行地方债，用以置换本地区地方政府相应的存量债务 48。定 向发行主要用于置换政府存量债务中的银行贷款，以及向信托、证券、 保险等其他机构融资形成的债务，首批定向承销发行的置换债发行于 2015 年 6 月初 49。随着存量政府债务置换工作的基本完成，2018 年 8 月后少见定向发行。
公开发行的地方政府债券鼓励采用续发行方式，以适当增大单期债券规 模，同时避免单次兑付规模过大 50。债券续发行时，其发行时间晚于首 次发行时间，但债券编码、发行利率、发行期限、计息时间与首次发行 时完全一致。
地方债的预算管理
根据 154 号文 51和 155 号文 52的规定，一般债务和专项债务分别纳入一 般公共预算和政府性基金预算管理，因此我们可以通过预算收支报表对 预算管理进行分析。具体而言，省、自治区、直辖市、计划单列市政府 为一般或专项债券的发行主体，发行工作由省级财政部门负责，市县级 政府发行债券需由省级政府统一发行并转贷。下面我们以 A 省和 B 市为 例，分别说明省级、市县级一般和专项债务预算是如何纳入预算科目的。 对于一般债务，一般债务收入在一般公共预算收入合计线下反映，省级 列入“地方政府一般债务收入”下对应的预算科目，市县级列入“地方 政府一般债务转贷收入”下对应的预算科目。 一般债务还本支出在一般公共预算支出合计线下反映，省级和市县级均 列入“地方政府一般债务还本支出”下对应的预算科目。一般债务利息、 发行费用支出应当在一般公共预算支出合计线上反映，省级和市县级一 般债务利息支出均列入“债务付息支出”下对应的预算科目，发行费用支出均列入“债务发行费用支出”下对应的预算科目。
对于专项债务，专项债务收入在政府性基金预算收入合计线下反映，省 级列入“地方政府专项债务收入”下对应的政府性基金债务收入科目、 市县级列入“专项债务转贷收入” 下对应的政府性基金债务转贷收入科 目。 专项债务还本支出应当在政府性基金预算支出合计线下反映，省级和市 县级均列入“地方政府专项债务还本支出”下对应的政府性基金债务还 本支出科目。专项债务利息、发行费用支出应当在政府性基金预算支出 合计线上反映，省级和市县级专项债务利息支出均列入“债务付息支出” 下对应的政府性基金债务付息支出科目，发行费用支出均列入“债务发 行费用支出”下对应的政府性基金发行费用支出科目。
从预算管理到绩效管理
2011 年起，预算绩效管理工作开始推进。2011 年 4 月，财政部召开首次全国预算绩效管理工作会议 54，提出全面推进预算绩效管理的工作目 标。2014 年，43 号文 55、351 号文 56相继出台，将地方政府债务纳入 全口径预算管理。2016 年，财政部先后颁布了 154 号文 57和 155 号文 58，对地方政府债务预算管理提出具体要求。2017 年 3 月，财政部 35 号文 59指出地方政府新增限额分配采取正向激励原则，债务管理绩效影 响下一期新增限额分配，因此规范地方绩效管理至关重要。2017 年至 2018 年，财政部及相关部门出台有关土地储备 60、收费公路 61、棚户区 改造 62专项债券的指导政策，进一步明确细分对于专项债的管理要求。 2017 年 10 月开始，预算绩效管理进入全面落实阶段。2017 年 10 月， 党的第十九大报告 63提出“全面实施绩效管理”的改革目标。2018 年， 财政部发布 34 号文 64落实全面管理要求，建立健全“举债必问效、无 效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，推进实施地方政府债务项目 滚动管理和绩效管理，地方政府专项债券项目资金绩效管理得以加强， 绩效管理效果直接影响债务额度分配。9 月，中共中央、国务院发布意 见 65，指明预算和绩效管理一体化，为解决目前预算绩效管理存在的问 题、完善预算绩效管理体系提供理论指导。
2021 年以来，预算绩效管理工作进一步规范化。在 2014 年出台的 45 号文 66的基础上，国务院于 2021 年 3 月颁布了《国务院关于进一步深 化预算管理制度改革的意见》67，从多个角度明确提出预算管理的指导 意见，涉及到财政收支、预算编制、绩效管理、风险防控、财政透明度 等多个方面。2021 年 6 月，结合对此前一系列绩效管理政策的落实和完 善，财政部印发了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》68，对 事前、事中、事后管理提出全方位要求。整体而言，《办法》出台补齐了 预算绩效管理的制度“短板”，符合“举债必问效、无效必问责”的地 方政府债务风险监管导向，有助于提高专项债项目资金质量绩效，从根 本上降低专项债务风险。2023 年，预算绩效管理进一步全面化，将遏制 隐性债务增长、针对资金投向评估绩效等新重点纳入绩效考核范畴，助 力“一揽子化债”方案落地，使地方政府的预算绩效管理覆盖面更广泛。
