国企改革历程、考核指标体系及细分领域推进进度如何？

央国企改革初见成效，公益类企业分类深化改革开启。

1.国企改革历程回顾

国有企业作为中国特色社会主义经济发展的“顶梁柱”，不仅为中国经济稳定发展提供了必要 的支撑，同时在稳就业、保障经济增长和促进社会公平中发挥重要作用，也是维护中国经济独立 和国家安全的重要保障。改革开放以来，国有企业改革以其牵涉面广、错综复杂，成为经济体制 改革的中心环节和重点、难点。 回顾国企改革这四十五年的历程，我国国企改革采取了积极稳妥、循序渐进的方式，成功地 走出了一条具有中国特色、卓有成效的改革之路。我国国企改革的历程大致可以分为外部放权让 利、内部机制转换、产权制度创新、布局结构调整和全面深化改革等五个阶段，这五个阶段分别 对应了不同形势下的改革任务，各自侧重于解决不同层面的长期困扰国有企业乃至整个国民经济 发展的主要矛盾和问题。

2.从央企考核指标体系变化看央国企全面深化改革

党的十八大以来，党中央高度重视和全面统筹国有企业深化改革和创新发展，尤其是通过实 施国企改革三年行动，推动国企得到系统性重塑和整体性重构，国有企业市场竞争力显著提升， 在稳增长、调结构、促创新、稳就业、保民生中凸显其战略支撑作用，为我国有效应对复杂的国 际形势和艰巨的发展任务，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格 局发挥了重要作用。 随着全面深化改革的推进，央国企改革也进入深水区。2023年6月，中办国办联合印发《国 有企业改革深化提升行动方案（2023—2025 年）》，标志着继国企改革三年行动之后的新一轮 改革正式启动。2024 年 1 月，国务院出台《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，明 确完善国有资本收益上交机制，优化调整国有资本结构，管理好广义财政的“四本账”；国务院国 资委表示进一步研究将市值管理纳入中央企业负责人业绩考核；国资委召开中央企业、地方国资 委考核分配工作会议，明确提出：推动“一企一策”考核全面实施，全面推开上市公司市值管理考 核。

回顾 2020 ～ 2024 年间国务院国资委召开的中央企业负责人会议，中央企业考核指标体系 先后经历了三次变化。 2020 年，提出了“两利三率”的考核指标体系。其中，“两利”分别指净利润、利润总额， “三率”分别指资产负债率、营收利润率、研发经费投入强度。与 2019 年国务院国资委修订的 《中央企业负责人经营业绩考核办法》相比，将营收利润率、研发经费投入强度纳入考核指标， 一方面强调了经营效率，另一方面突出了科技创新对高质量发展的驱动与引领。 2021 年将指标体系扩充为“两利四率”，在“两利三率”的基础上增加了全员劳动生产率 指标，目的在于提高生产效率。 2023 年，针对部分央企存在的回报水平不优、盈利质量不高、市场竞争力不强、创新能力 不足等短板，国资委进一步将考核指标体系调整为“一利五率”，具体来看：一是用净资产收益 率替换净利润指标，反映了国资监管的重点逐渐从资本回报数量向资本回报质量转移；二是用营 业现金比率替换营收利润率指标，反映了对收益“含金量”的重视和收益实现中风险因素的考量。 2024 年，总体保持“一利五率”目标管理体系不变，有利于企业管理的持续性和稳定性。

具体目标上，2023 年“一利五率”考核的具体要求为“一增一稳四提升”，与 2022 年的“两增 一控三提高”变化不大，主要是： “一增”指确保利润总额增速高于全国 GDP 增速，力争取得更好业绩；“一稳”指资产负 债率总体保持稳定；“四提升”指净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业现 金比率四个指标进一步提升。 到了 2024 年，虽然总体保持“一利五率”目标管理体系不变，但具体要求的表述变为“一利稳 定增长，五率持续优化”： “一利稳定增长”指效益稳步提升，利润总额、净利润和归母净利润协同增长；“五率持续 优化”指净资产收益率、全员劳动生产率、营业现金比率同比改善，研发投入强度和科技产出效 率持续提高，整体资产负债率保持稳定。

3.分类推进国企改革，公益类企业注重公共服务效率

2015 年发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出根据国有资本的战略定位和发 展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。针对不同类型的国有企业，实行不同的国资监管机制、混合所有制改革方案、公司治 理机制以及国有经济战略性调整方向等，再有针对性地、差别化地推进。之后，《关于国有企业 功能界定与分类的指导意见》以及《中央企业功能界定与分类实施方案》陆续出台。到 2017 年 底，国资委监管的央企层面功能界定与分类工作完成，76 家中央企业完成全部子企业分类，各地 国资委也全面完成了所监管的一级企业分类。 根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，公益类国有企业以保障民生、服务社会、 提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制， 不断提高公共服务效率和能力。可以看出，供水、供电、供气、以及垃圾处理等领域的国有企业 均属于公益类国有企业。在这些领域，文件也明确了要进行分类施策。

电网：肩负能源转型使命，央国企重要性不言而喻

全社会用电需求持续上涨。2024 年 1 月，国家能源局发布 2023 年全社会用电量等数据。2023 年 全社会用电量 9.22 万亿千瓦时，同比增长 6.7%，2018-2022 年，全社会用电量持续增长，年均 复合增长率为 6.14%。工业、交通、建筑等领域碳达峰主要通过电气化来实现，全社会用电量将 持续保持较快增长。1 月 30 日，中国电力企业联合会发布《2023-2024 年度全国电力供需形势分 析预测报告》指出，预计 2024 年全年全社会用电量 9.8 万亿千瓦时，比 2023 年增长 6%左右。 预计 2024 年新投产发电装机规模将再超 3 亿千瓦，新能源发电累计装机规模将首次超过煤电装机 规模。 电力需求保持较快增长推动电网建设投资，“十四五”期间全国电网总投资额预计超 3 万亿。 “十四五”期间，国家电网计划投入 3500 亿美元（约合 2.23 万亿元），推进电网转型升级；南 网建设将规划投资约6700亿元，以加快数字电网和现代化电网建设进程，推动以新能源为主体的 新型电力系统构建。国家电网和南方电网“十四五”电网规划投资累计将超过 2.9 万亿元，以及 两大电网巨头之外的部分地区电网公司，“十四五”期间全国电网总投资预计近 3 万亿元。这明 显高于“十三五”期间全国电网总投资 2.57 万亿元、“十二五”期间的 2 万亿元。

两网投资力度不断加大，推动电网数字化和新能源转型

国家电网有限公司 2023 年加大电网投资，将超过 5200 亿元，再创历史新高。从 2019 年起，国 家电网已连续四年提高电网投资。年均复合增长率为 3.87%。2022 年国家电网投资额 5012 亿元， 同比增加 2.66%。电网投资是稳增长的重要方式，也是逆周期调节的重要环节，既能拉动上下游 产业链企业，满足日益增长的电力需求，又为跨区跨省电力交易提供保证。国家电网董事长辛保 安表示，目前供电总体平稳有序，价格稳定。随着国家经济的整体回升向好，用电量还会有一个 较大的增长。预计全网紧平衡、局部有缺口、互济能保供。 南方电网近些年电网投资较波动，整体呈现出上涨的趋势。2022 年，虽然南方电网的电网完成投 资额为 895 亿元，较前几年有所下降，但根据“十四五”的规划，在未来的四年，南方电网的电 网建设投资额很可能增加。“十四五”期间，南方电网电网建设将规划投资约 6700 亿元，所以 “十四五”计划年均电网投资额约为1340亿元，推动以新能源为主体的新型电力系统构建，助力 广东、广西、云南、贵州、海南等南方五省区和港澳地区碳达峰、碳中和。 近年来，我国电力系统加快向适应大规模高比例新能源方向转变。面对能源低碳转型过程中的挑 战，基础设施联网、补网、强链成为必然选择。未来，将进一步发展分布式智能电网，在关键技 术、商业模式等多方面发力，促进源网荷储更加协调发展。

水务：以国有经济为主的区域垄断性质未改变

城镇供水作为准公共产品，既是满足人民生产生活用水需求的公益产品，也是需要投入大量 资金、人力进行设施维护和水源净化的经济商品。

城镇供水商业模式及市场格局演变

在改革开放前，我国供水行业都处于政府集中管制中，按照社会公益事业属性加以管理，形 成了高度统一的政府垄断管理模式（公建公营）。在这一阶段，供水单位一般不以盈利为主要目 的。由于自来水作为产品，高度依赖管网进行转移，并不适合大量、远距离运输，因此城镇供水 行业具有较强的天然区域垄断性质，地方水司成为我国城镇供水最主要的载体。 第二阶段，随着城市化进程的不断加快，城市人口和用水需求日益攀升，加剧了城市供水系 统的负担，同时作为一个投资回报周期长的行业，城市供水在单一化的政府管制体制下逐渐面临 供水效率、管理效率低下等问题。为此，深入推进城市供水行业市场化改革的重要性日益凸显， 部分城市开始尝试对水司进行企业化改制。尤其是在2002年，原建设部印发《关于加快市政公用 行业市场化进程的意见》，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，鼓励社会资金、外国资本采 取独资、合资、合作等多种形式，参与供水设施的建设。

另外 1995 年，原对外贸易经济合作部发布《关于以 BOT 方式吸收外商投资有关问题的通 知》鼓励外商通过合作、合资或者独资的方式建立 BOT 项目公司，投资中国的基础设施领域，由 此外资企业开始直接投资我国水务行业。同时也正式开启了我国供水行业在特许经营模式上的探 索。经过近 10 年的探索，2004 年原建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，至此形成 了相对成熟的单体特许经营项目，应用领域主要是城建司所管辖的市政基础设施六项：污水、垃 圾、供水、燃气、供暖和公交。而后2005年发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经 济发展的若干意见》（国发〔2005〕3 号）、2010 年发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健 康发展的若干意见》（国发〔2010〕13 号）等进一步促进了社会资本通过各种形式参与到以水务 为代表的公用事业和基础设施的建设及运营环节中。 第三阶段，2014 年以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为契机，财政部下发 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP 的发展进入新阶段，由国家发 改委和财政部共同推动，涉及包含水务在内的地方政府公共服务和基础设施几乎所有领域。

政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投 资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。2023 年 11 月 8 日，国家发改委、财政部 印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知，标志着我国 PPP 发展将进 入新阶段。新机制强调遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平。 新机制提出聚焦使用者付费项目；全部采取特许经营模式；合理把握重点领域。随后 11 月 28 日，发改委发布关于向社会公开征求《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》 迅速跟进。

市场主体仍以国有地方企业为主

虽然在市场化过程中大部分水司转制为企业主体，也通过政策引入众多私有资本进入水务领 域，但以国有经济为主的区域垄断性质并未改变。水务行业在我国工业行业分类中属于水的生产 和供应业，根据国家统计局数据显示，2022 年，水的生产和供应业规上企业数量 3556 个，其中 国有控股的 2215 个，占比达到 62.3%。从资产角度来看，2022 年水的生产和供应业规上企业总 资产 2.8 万亿元，其中国有控股的达到 2.3 万亿元，占比达到 83.7%。

从上市公司角度来看，A 股及 H 股上市水务公司中仍是以国有控股的企业为主。其中大部分 是属地企业通过签订特许经营协议或类似的承包协议对属地（或附近区域）水务项目进行一定的 市场化转型，如重庆水务、兴蓉环境、瀚蓝环境等。这主要与早期水务项目的商业模式有关。另 外有少量是通过特许经营或 PPP 等经营方式在非特定范围内参与水务项目投资，最终成长成为全 国性的重资产环境集团，如粤海投资、首创环保、北控水务集团等。大部分民营企业以技术、装 备供应等形式参与水务相关项目的运作。

水务及水治理指数（申万）中共有 53 家上市公司，其中中央国有企业 4 家，以 2024 年 3 月 5 日计，市值 285 亿元（市值占比 12%）；地方国有企业 18 家，市值 1440 亿元（市值占比 59%）；私营企业 30 家，市值 712 亿元（市值占比 29%）。

水务国企分红意愿强、预期稳定

目前城镇供水已步入市场成熟期，城镇化带来的供水规模的新增速度放缓，优质项目获取难 度加大，再加上地方水务国有企业普遍以域内发展为主的总体战略，使得地方水务国有企业资本 开支强度下降。另外，供水行业以成本监审为基础，“准许成本加合理收益”的水价定价方式， 再加上水价调价周期相对较长，决定了地方水务国有企业的收入及盈利能力保持相对的稳定。相 对稳定的收入及盈利能力，相对较低的资本开支强度，使得地方水务国有企业具有较强的分红能 力，且预期相对稳定。

我们整理了水务行业部分上市国有企业近五年的股息率以及年度现金分红比例情况。其中， 重庆水务分红政策要求的最低分红比例达到 60%，洪城环境 50%，分红比例高，兴蓉环境、中山 公用、创业环保等近五年分红比例稳定。