接下来分别从国家层面和地方层面对近年来数据要素市场的主要 政策文件进行简要梳理和总结。
自 2014 年大数据首度被写入政府工作报告以来，数据与实体经济融合发展的程度 不断加深，数字经济逐渐成为经济增长新的发力点，数据技术、数据应用、数据产业等 方面都取得了长足发展，数据要素市场化改革的内涵不断丰富，数据作为新型生产要素 的地位进一步明确，已经从最初关注数据供给端的数据资源收集、加工到数据流通交易 环节的数据确权、定价，再到覆盖供给、流通、应用、跨境和治理等，全链条全领域的 制度建设不断完善。
在国家层面，自 2019 年 11 月 5 日《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义 制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大的决议》首次将数据与劳动、资本、 土地等一同被列为生产要素之后，关于数据资源收集整合、市场化配臵、开发应用、治 理安全等一系列数据要素顶层设计正式启动。2020 年 3 月 30 日，《中共中央 国务院关 于构建更加完善的要素市场化配臵体制机制的意见》正式明确提出要加快培育数据要素 市场，探索建立统一规范的数据管理制度。在这之后，多项与数据要素市场建设的重要 文件和法律陆续出台，尤其是在 2021 年和 2022 年，《建设高标准市场体系行动方案》、 《“十四五”大数据产业发展规划》、《国务院办公厅关于印发要素市场化配臵综合改革 试点总体方案的通知》、《“十四五”国家信息化规划》、《十四五”数字经济发展规划》、 《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》等重要文件相继发布，数据 要素市场化政策体系架构初步形成。
2021 年 12 月发布的《国务院办公厅关于印发要素市场化配臵综合改革试点总体方 案的通知》重点强调要从完善公共数据共享机制、建立健全数据流通交易规则、规范培 育数据交易市场主体、拓展规范化数据开发利用场景和加强数据安全保护等方面探索建 立数据要素流通规则。2022 年 10 月国务院办公厅关于印发《全国一体化政务大数据体 系建设指南》，鼓励依法依规开展政务数据授权运营，积极推进数据资源开发利用和加 快培育数据要素市场。 2022 年 12 月发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素 作用的意见》（以下被称为“数据二十条”）指出，数据基础制度建设试管国家发展和安 全大局，并以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点，系统搭建了数据基础 制度体系的“四梁八柱”。尤其值得重视的是，“数据二十条”开创性地提出了建立“数 据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”分臵的产权运行机制，标志中国特 色数据产权制度探索取得了新突破，能够为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础 性制度保障。与此同时，“数据二十条”明确提出要构建公平、高效、激励与规范相结 合的数据价值分配机制，要扩大数据要素市场化配臵范围和按价值贡献参与分配渠道。 在初次分配中推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，同时更好发 挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，探索建立公共数据资源开放收益合理分 享机制。此外，“数据二十条”还要求把安全贯穿数据治理全过程，构建政府、企业、 社会多方协同的治理模式，创新政府治理方式，明确各方主体责任和义务，完善行业自 律机制，规范市场发展秩序，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。
2023 年 2 月，中共中央和国务院印发《数字中国建设整体布局规划》进一步明确 数字中国建设将按照“2522”整体框架进行布局，数据资源体系与数字基础 实施成为数字中国建设的两大基础，“畅通数据大循环”是夯实数字中国建设基础的关 键所在，必须推动公共数据汇聚利用，释放商业数据价值潜能，加快建立数据产权制度， 建立数据要素按价值贡献参与分配机制。 2023 年 3 月，《党和国家机构改革方案》正式发布，组建国家数据局成为本次机构 改革的主要亮点之一。国家数据局将负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整 合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等工作。2024 年 1 月，国家数据局与交通运输部等 17 个部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划 （2024—2026 年）》，旨在通过推动数据在多场景应用，提高资源配臵效率，创造新产 业新模式，培育发展新动能，从而实现经济发展倍增效应。
在数据要素方面，健全数据基础制度，适度超前建设数字基础设施， 大力推动数据开发开放和流通使用，要以广泛深刻的数字变革，赋能经济发展、丰富人 民生活、提升社会治理现代化水平。 此外，在 2021 年 6 月和 2021 年 8 月，《中华人民共和国数据安全法》和《中华人 民共和国个人信息保护法》先后颁布，前者明确规定“国家建立健全数据交 易管理制度，规范数据交易行为，培育数据交易市场”，后者则进一步强调自然人的个 人信息受法律保护，任何组织、个人不得侵害自然人的个人信息权益，并要求不得过度 收集个人信息。
在国家层面的数据要素顶层制度架构以及相关法律体系尚未完善之前，部分地 方政府先行先试，已经在地方数据要素市场化和相关数据权属法制框架建设方面探 索出了具有地方鲜明特色的做法。例如，福建省政府在 2016 年 10 月公布了《福建 省政务数据管理办法》，从数据管理机构、数据共享和开放平台、数据采集工作、 数据共享服务等六个方面对政务数据汇聚共享和开放开发进行了规范。2021 年 7 月，《深圳经济特区数据条例》出台，成为国内数据领域首部基础性、综合性立法。 2021 年 11 月《上海市数据条例》发布，明确提出要支持浦东新区建设行业性数据 枢纽和设立数据交易所。2022 年 1 月，《浙江省公共数据条例》正式公布，成为全 国首部以公共数据为主题的地方性法规。 在“数据二十条”发布之后，国家层面数据基础制度体系的“四梁八柱”基本 确立，要素市场培育进展提速，畅通数据资源大循环的趋势更加明确。2023 年许 多地方省市也出台了地方版本的“数据二十条”。例如，北京市在 2023 年 6 月印发 了《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，旨在加快 建设全球数字经济标杆城市，力争在 2030 年基本完成国家数据基础制度先行先试 工作，本市数据要素市场规模达到 2000 亿元，形成数据服务产业聚集区。
与此同时，在完善数据要素生态方面各省市均强调要加快培育数据交易商和专 业化的数据交易服务机构，要进一步丰富数据产品供给和应用场景，加快拓展数据 服务相关市场，促进数据、技术、场景深度融合。在推动数据资源开发利用和数据 共享方面，地方各省均着力推动政务数据、公共数据开发利用及授权运营管理，部 分省市还进一步明确了优先开展数据交易市场培育的关键行业，比如江西省将率先 在有色金属、锂电、钢铁、化工、纺织和能源等行业展开数据交易探索，云南则表 示率先在金融、医疗、电力等重点工业开展政府公共数据开发利用试点工作。 自《党和国家机构改革方案》宣布组建国家数据局后，各省市也纷纷基于“政 务数据局”、“政务数据中心”、“大数据局”等相关的数据管理机构设立新的数据管 理局，专门负责统筹管理当地数据资源、推动数据基础制度建设等相关事宜。根据 数据要素社的统计显示，截止 2023 年底，全国 34 个省级行政区中有 22 个省、4 个自治区、4 个直辖市共计 30 个行政单位设立了大数据管理机构，各地数据局的工 作重心主要聚焦在数据资源开发、数据交易流通、数据产业发展等多个领域。此外， 广东、浙江、江苏和上海等地区还在积极探索首席数据官制度，旨在提高数据治理 和数据运营能力，创新数据共享开放和开发利用模式，激发数据要素潜力推动数据 产业发展。
