普惠金融的内涵随时代演变，着眼的金融产品从当初的储蓄账户，到后面的银行借 贷，再到如今的移动支付、数字金融服务、理财配臵，伴随着金融产业的发展，覆盖面 越来越广。
2005 年，联合国在宣传小额信贷时首次使用了“普惠金融”（Inclusive Finance） 这一词语，最初是针对金融排斥，即由于收入较低、地理位臵较远、银行程序复杂等 原因，大量贫困人口、低收入人群、中小微企业被排斥在正规金融服务体系之外，不 能通过正常途径获得金融产品和服务而提出的。联合国 2006 年在其出版的“建设普惠 金融体系”蓝皮书中，以发展中国家为研究目标，指出“每一个发展中国家都应该不 断健全法律、政策和监管框架，构建完善的普惠金融机构体系，共同为弱势群体提供 其需要的金融产品和服务”。 2015 年，国务院在《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》中，首次明确了 “普惠金融”在国家层面的定义：普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原 则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服 务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前 我国普惠金融重点服务对象。
我们认为，普惠金融应兼具四大特性： 一是对象的下沉性。“Inclusive”一词的原意即“包罗广泛”。普惠金融应将服务群 体下沉到小微企业、低收入群体等传统上金融服务较少的客户，为各类有金融服务需求 的社会各阶层和群体提供金融服务，最终达到全社会金融服务方面的“机会平等”。 二是费用的实惠性。普惠金融服务应以服务对象可负担的费用运行。避免“普而 不惠”。官方普惠金融定义中，也强调了“可负担的成本”。 三是结果的有效性。普惠金融应最终为所服务的群体整体带来正向价值。官方定 义中提到了“提供适当、有效的金融服务”，要求普惠金融服务适合客户实际情况，并 切实有效。 四是商业可持续性。“可负担的成本”并不仅仅指金融服务对象承担的成本可负 担，同样也需要金融系统的成本可负担。这也是我国定义的普惠金融中“商业可持续原 则”。
2.1 普惠金融国际组织不断涌现
国际社会非常重视普惠金融的发展，联合国将普惠金融列入 SDGs，世界银行借助 国际开发协会的平台加大了对最贫困国家的普惠金融的支持力度，国际上专门成立了 普惠金融全球合作伙伴（GPFI）和普惠金融联盟（AFI）等组织。 联合国将普惠金融列入 SDGs（可持续发展目标）中，通过建立联合国普惠金融特 使，以及联合国金融包容性和可持续发展高级别会议提供的对话平台，来提高全球金融 包容性。普惠金融全球合作伙伴（GPFI）利用《G20 普惠金融行动计划》制定了以解 决普惠金融“最后一公里”的为期三年的计划。普惠金融联盟（AFI）推动普惠金融的 代表性举措为以提升整个 AFI 网络的金融包容性。
1）2015 年，联合国将普惠金融列入 SDGs（可持续发展目标）中，目标为在2030 年前，让所有人无论贫穷与否，皆能平等地享有运用经济资源、科技与金融服务 的权利（如微型贷款、土地与其他形式财产的所有权、继承权、控制权等）。世界银行 借助国际开发协会的平台上加大了对最贫困国家的普惠金融的支持力度；通过成立投资 争端国际中心 ICSID 和多边投资担保机构 MIGA 聚集全球金融资源满足发展中国家的 需求；世界银行借助旗下的国际金融公司 IFC 以及扶贫协商小组 CGAP 等推进普惠金 融落地。 2）普惠金融全球合作伙伴（GPFI）。G20 于 2009 年成立了普惠金融专业性组 织：普惠金融全球合作伙伴 GPFI。GPFI 利用《G20 普惠金融行动计划》制定了以解 决普惠金融“最后一公里”的为期三年的计划。 3）普惠金融联盟（AFI）。AFI 成立于 2008 年，AFI 推动普惠金融的代表性举措为 以提升整个 AFI 网络的金融包容性，使普惠金融产品推广到更多国家和地区为目标的 “国内实施（ICI）”计划。此外，AFI 积极举办虚拟区域培训，为欠发达地区提供数字 普惠金融服务。
2.2 全球普惠金融的发展还很不平衡
世界银行从账户、数字支付、储蓄、借贷等多个系列变量衡量了 169 个国家和地 区的普惠金融发展情况。从这些方面分析，高收入国家普惠金融发展较好，但在储 蓄、借贷方面仍有不平衡；而低收入国家普惠金融还存在较大的发展空间。 具体来看：金融账户持有率、数字支付方面，高收入国家不仅整体普及程度更 高，这些金融服务的贫富人群差距、城乡差距也更小。而金融储蓄、金融借贷方面， 虽然高收入国家整体普及水平更高，但这些金融服务的贫富人群差距、城乡差距并不 小，说明高收入国家的普惠金融仍有改善空间。中国这些指标更接近高收入国家的水 准。
从金融账户持有率来看，高收入国家金融账户持有率近 100%。而低收入国家的金 融账户持有率仅有 38%，且贫富人群的金融账户持有率的差距、城乡人群的金融账户 持有率的差距较大。这意味着高收入国家的金融账户接近全覆盖，而低收入国家普惠金 融账户服务相对滞后，尤其表现在对贫困群体和乡村地区的覆盖率不足，更有空间将金 融服务普及和下沉到贫穷群体和乡村地区。
从数字支付普及率来看，欧洲高收入国家的数字支付普及率接近 100%。而低收入 国家的数字支付使用率较低，且贫富人群差距、城乡差距较大，数字支付方面的普惠金 融在低收入国家仍有较大发展空间。
从金融储蓄来看，高收入国家的金融机构储蓄人口占比高于收入更低的国家，其 中最高的挪威 80.93%的人口在金融机构有储蓄，但即使是高收入国家，贫富人群差 距、城乡差距仍然较大。
从金融借贷角度来看，正规金融机构是高收入国家的主要借贷渠道，但与富人群 体相比，贫困群体的正规金融机构借贷服务相对不足。即使是高收入国家，其金融借贷 方面的贫富人群差距、城乡差距仍然不小。这意味着金融机构通过增加对贫穷群体和乡 村群体的金融供给，可以有效缓解金融供给失衡问题，从而增加金融的普惠性。而低收 入国家正规金融机构的整体覆盖率还很不足，平均覆盖率仅有 11%。
2.3 国际普惠金融模式不断创新
如何将普惠金融下沉到低收入群体等弱势群体和乡村等偏远地区，以及如何降低交 易成本、减少普惠金融交易费用是普惠金融发展面临的关键问题。肯尼亚的 M-PESA 手机银行模式降低了高昂的宽带使用成本，解决了低收入家庭、偏远农村农户的金融服 务需求问题；Niche 利基银行可以服务特定人群，例如退休者或年轻人或者零工经济中 工作主体；巴西的代理银行模式解决贫困地区难以触及银行网点，无法获得金融服务的 弊端；孟加拉国的乡村银行 Green Bank 小组联保模式降低了信息搜寻成本，事后监督 成本、后期违约成本；墨西哥的政府主导模式是扩建银行分支机构、增加 POS 机和 ATM 数量，使得贫困地区人民能够更好地获得金融服务。肯尼亚、巴西、孟加拉、秘 鲁等发展中国家的普惠金融模式无疑将为我国的普惠金融的发展提供一些借鉴。
