卫生健康服务政策与发展现状如何？

立足疫情后的新发展阶段，我国医疗卫生服务体系建设虽然取得了显著成绩，但发展不平衡、不充 分的问题仍然比较突出，与人民群众的健康需要和高质量发展要求仍有一定差距。

一、聚焦医疗资源的不均衡，增强乡村卫生服务能力

2023 年 2 月 13 日，中共中央、国务院发布《关于做好 2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》， 作为进入 21 世纪以来第 20 个指导“三农”工作的中央一号文件，再次将农村医疗卫生事业作为乡村振 兴的重点内容，并做出了一系列部署 31，其核心要义在于从人才和体系两个维度统筹发力，解决基层医 生服务动力和服务能力不足的问题。 在吸引人才方面，《意见》提出要“统筹解决乡村医生薪酬分配和待遇保障问题，推进乡村医生队 伍专业化规范化”，并实施乡村振兴人才支持计划，组织引导卫生领域人才到基层一线服务。加强乡村 医生队伍的建设和发展，在过往的诸多政策中都会提及，不外乎以下两点：一是对服务能力提出要求， 二是对村医待遇提供保障；对村医待遇的保障本质上也是为了保证整体的服务能力能够得到提升。

根据最新数据，截至 2022 年末，全国有 136.7 万名医护人员在 58.8 万个村卫生室工作，其中执业（助理） 医师和持乡村医生证的人员 114.1 万人 32。这些医护人员为近 5 亿农村常住人口提供基本医疗服务和健 康保障，其重要性不言而喻。近年来，关于乡村医生和村卫生室数量减少的报道频繁出现 33-34，尽管可 能存在因概念理解不一致而导致的统计偏差35，但农村及基层医疗机构面临人才流失的问题是客观现实。 因此村医的待遇保障被一再提及，并作为乡村医生队伍建设的重要保障措施而加紧落实。 在体系建设方面，《意见》重点提到了推进医疗卫生资源县域统筹，加强乡村两级医疗卫生、医 疗保障服务能力建设。其中紧密型医疗卫生共同体是重要的县乡村公共资源，要进一步推动统筹建 设和管护。 2 月 23 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康 发展的意见》，明确提出健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的乡村医疗卫生 服务体系，推进县域内医疗卫生服务一体化。这份文件更加全面地对进一步深化改革促进乡村医疗卫生 体系健康发展进行系统部署，也将乡村卫生服务体系建设的重要性提升到了新的高度。

在中央一号文件的基础上，《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》 明确提 出了乡村医疗卫生体系发展到 2025 年的目标任务，即乡村医疗卫生机构功能布局更加均衡合理，基础 设施条件明显改善；乡村医疗卫生人才队伍发展壮大，人员素质和结构明显优化；乡村医疗卫生体系运 行机制进一步完善，乡村医疗卫生体系改革发展取得明显进展。 8 月 7 日，国家卫生健康委发布《基层卫生健康便民惠民服务举措》，提出基层医疗机构需围绕方 便居民就医、优化服务提供、简化就医流程、改善服务体验、做好慢病管理、提升签约感受等六个方面， 切实提升群众在基层医疗卫生机构获得基本医疗和卫生健康服务的便利度和服务质量。给基层医疗机构 的高质量发展路径进一步指明了方向。

二、以医疗联合体为抓手，促进分级诊疗制度落地

回顾最近几年的政策文件，发展医疗联合体，尤其是县域医共体和城市医联体，几乎是所有与卫生 服务相关的政策中必然会提及的重点工作之一。以中央一号文件为例，自 2019 年启动紧密型县域医共体建设试点工作以来，连续 4 年在中央一号文件中对此项工作提出要求；2023 年继续将发展紧密型医疗 卫生共同体作为推进县域城乡融合发展和推进医疗卫生资源县域统筹的重要举措。 事实上，从 2017 年医联体建设的顶层设计出炉，到 2019 年启动紧密型县域医共体建设试点，在经 历了 6 年的尝试探索之后，目前无论从功能定位，还是实际效果来看，医联体、医共体都已经成为我国 落实分级诊疗的重要载体，以及构建整合型卫生服务体系最主要的呈现形式。

2 月 9 日，国家卫健委、国家发改委、财政部等六部门联合印发了《紧密型城市医疗集团建设试点 工作方案》，要求在每个省份选择 2-3 个设区的市，在 2023 年上半年，完成紧密型城市医疗集团网格 化布局；到 2023 年底，基本形成系统集成的配套政策，推动紧密型城市医疗集团建设发展的体制机制 取得新突破。到 2025 年，试点城市紧密型城市医疗集团管理体制更加科学，运行机制更加完善，服务 模式更加优化，医疗资源供需更加匹配，就医格局更加合理，居民就医需求不断得到满足，试点工作形 成可复制可推广的有益经验 36。6 月份，国家卫健委办公厅联合国家发改委办公厅、财政部办公厅等进 一步明确了 81 个开展紧密型城市医疗集团建设的试点城市 37。

医联体建设的目标是通过整合区域内的医疗资源，促进优质医疗资源的下沉，提升基层医疗服务能 力，完善医疗服务体系，并推动建立合理有序的分级诊疗模式。 尽管医联体有不同的存在形式，其紧密 型医联体具有统一的内部行政管理，而松散型医联体则仅以医疗服务的共享共建为纽带。但这种整合形 式通常围绕特定地理区域进行，医联体通过协同合作，实现不同医疗机构间的资源共享，提供更加综合 和协调的卫生服务，以满足患者的需求。我国的卫生改革对于医联体的一个重要定位是实现分级诊疗的 载体，通过其推动双向转诊的科学实施，进而促进卫生服务体系的协调与改进。根据国家卫健委发布的 数据，截至 2023 年底，我国已经在公布的 81 个城市开展了医联体建设试点，同时全国范围内已经建成 各种形式的医联体共计 1.8 万余个，全国双向转诊人次数达到 3032.17 万，较 2022 年增长了 9.7%，其中 上转人次 1559.97 万，较 2022 年下降 4.4%，下转人次数 1472.2 万，较 2022 年增长了 29.9%38。

三、推进国家医学中心和区域医疗中心建设，引领行业发展

如果说提高乡村卫生服务能力和大力发展医联体、医共体更多地是为了实现医疗资源的均衡分布、 体现医疗服务公平性的话，推进国家医学中心和区域医疗中心（以下简称“双中心”）建设则更多地是 实现优质医疗资源的扩容，更好地引领医疗行业高水平发展。 2022 年 12 月 30 日， 国家卫健委公布了国家骨科医学中心的承接医院名单，依托北京积水潭医院 和上海市第六人民医院，形成南北协同、优势互补的模式，建立多中心协同工作机制，落实相应职责任务， 带动全国骨科领域的建设与高质量发展。进入 2023 年后，并未有新增的国家医学中心。至此，全国范 围内依托 25 家医院已设置 14 个专业类别的国家医学中心。

与此同时，国家卫健委印发了试行版的国家医学中心和国家区域医疗中心管理办法 39，从功能定位、 组织架构、设置流程、考核评价等方面对“双中心”的管理提出了具体的要求。 这也意味着自 2017 年出台顶层规划（《“十三五”国家医学中心及国家区域医疗中心设置规划》）、 到 2019 年启动实施（《国家医学中心和国家区域医疗中心设置实施方案》），再到 2022 年 4 月推广扩面（《关 于印发有序扩大国家区域医疗中心建设工作方案的通知》）之后，“双中心”的建设工作进入了统筹管 理的新阶段。 《国家区域医疗中心管理办法（试行）》中提到了国家区域医疗中心要与国家医学中心以及省级区 域医疗中心构建高水平医院网络，共同带动我国医疗服务能力整体提升。

3 月 5 日，国家发改委提请第十四届全国人民代表大会第一次会议审查《关于 2022 年国民经济和社 会发展计划执行情况与 2023 年国民经济和社会发展计划草案的报告》，明确提出 2023 年将“全面完成 国家区域医疗中心全国范围内的规划布局，有序推进省级区域医疗中心建设”，也再次表明“双中心” 建设工作进入了一个全新的时期。7 月，国家发展改革委、国家卫生健康委、国家中医药管理局联合公 布了第五批国家区域医疗中心项目名单，共 49 家医院获批。至此，全国范围内已批复 125 个国家区域 医疗中心，覆盖全国所有省份（除香港、澳门和台湾），基本实现全国范围内规划布局的既定目标。从 机构设立的角度来看，“双中心”建设工作同样也进入了新的阶段，从第一阶段布局国家医学中心，到 第二阶段主要布局国家区域医疗中心，再到目前的有序推进省级区域医疗中心阶段。

四、强化医疗质量管理和专科建设，增加优质服务供给

“十四五”时期，我国进入新的发展阶段，高质量发展成为国民经济与社会发展的主旋律，卫生领 域在寻求高质量发展的过程中，对于医疗质量的管理也上升到全新的高度，医疗卫生质量管理的政策体 系、内涵、发展目标等也有了系统性调整。

医疗质量安全直接关系到人民群众的获得感，持续改进医疗质量、保障医疗安全，也是推进健康中 国建设的基础性、核心性工作。5 月 29 日，国家卫健委发布《全面提升医疗质量行动计划（2023-2025 年）》， 在全国二级以上医疗机构开展为期三年的全面提升医疗质量行动，并从基础质量安全管理、关键环节和 行为管理、质量安全管理体系建设等维度提出了 28 项具体措施和 5 个专项行动 40。 在《全面提升医疗质量行动计划（2023-2025 年）》中设立的 5 个专项提升行动，覆盖了手术质量 安全管理、诊疗模式建立、病历内涵质量、患者安全管理、质控组织体系建设等内容，手术质量安全提 升行动、“破壁”行动、病历内涵质量提升行动、患者安全专项行动、“织网”行动 5 个专项行动，就 手术质量安全管理、建立“以疾病为链条”的诊疗模式、病历内涵质量、患者安全管理、质控组织体系 建设等 5 个方面的工作提出了具体要求和目标，也是本次行动的核心任务。之后，国家卫健委分别于 8 月和 10 月印发了《手术质量安全提升行动方案（2023-2025 年）》41 和《患者安全专项行动方案（2023-2025 年）》42。

医疗卫生的高质量发展，除了表现为医疗质量的提升之外，也表现为对医疗质量控制的科学化、专 业化和精细化程度有了更高的要求。2 月 27 日，国家卫健委印发《医疗质量控制中心管理规定》43，对 医疗质控中心的规划设置、职能、运行监管等工作要求进行了明确规定，并公布了首批规划设置的质控 中心，包括临床、医技、管理 3 大类 6 个领域 60 个具体方向，不但囊括了既往国家质控中心已经设置 的 41 个专业，而且还在管理类上设置了更多的方向，包括病案管理、日间医疗管理、医院感染管理、 医学装备、医学信息等，这也意味着我国的医疗质量控制体系更加全面、将推动相关领域的管理水平进 一步提升。

五、稳步提升医疗信息化水平，为卫生服务提供全面支持

4 月，国家卫健委统计信息中心发布了《全国卫生健康信息化发展指数（2023）》，结果显示，全 国卫生健康信息化组织保障体系逐步完善，信息化建设基础进一步夯实，医疗机构间协同合作不断加强， 互联互通成熟度稳步提升。同时，医疗健康数据治理水平得到提高，新一代信息技术与行业应用深度融合， 信息惠民服务切实增强了群众获得感 44。 到 2022 年，全国三级公立医院电子病历系统应用水平分级参评率达到了 99.0%，其平均级别达到 4 级。而中国医学科学院阜外医院更是成为全国首家电子病历系统功能应用水平达到 8 级的 医疗机构 45。

对全国 88.40% 的二级公立医院电子病历系统应用水平分级评价中，平均级别达到 2.60 级。其中， 60.36% 的二级公立医院的电子病历系统应用水平分级达到 3 级及以上，基本满足部门间数据交换的要求； 而电子病历系统应用水平最高达到 5 级的医疗机构占比约为 0.30%，主要分布在山东、上海等省份 46。 此外，根据国家卫健委公布的对县级医院的评估数据显示，参评的 2116 家县医院中，已开展电子 病历应用功能水平分级评价的县医院占比为 93.24%，87.28% 的医院达到电子病历三级及以上水平，平 均水平为 3.21 级，呈现逐年提升的趋势。

纵观 2023 年卫生领域的政策发布情况，资源下沉、均衡布局、医疗质量、患者安全等新政策的出台， 往往都伴随着对信息化工具在其中发挥支撑作用的一再强调。随着国家 2023 版三级医院评审细则的出台， 各地相继修订了评审实施细则，将电子病历达到 4 级以上作为四川、福建、贵州、吉林、山东、安徽、 湖南等地的前置要求。此外，一些地区的标准中还要求电子病历系统具备病案质量控制功能，能够统计 与分析医疗质量指标数据，甚至要求电子病历能够自动生成医疗质量管理与控制工作的报表。

在其他方面，例如，国家血液病医学中心和国家血液病区域医疗中心的设置标准要求电子病历系统 应用水平分级评价达到五级，信息平台建设达到医院信息互联互通标准化成熟度测评四级甲等。同时，《医 疗监督执法工作规范（试行）》提出应当利用信息化技术、大数据等手段创新监督执法模式，提高监督 执法效率和质量。《乡镇卫生院服务能力评价指南（2023 版）》和《社区卫生服务中心服务能力评价指 南（2023 版）》中也纳入了信息化相关的评价指标，强调了数字化管理、信息化技术支持等。同时，《质 量强国建设纲要》和《医疗质量控制中心管理规定》也对信息化工作提出了相应的要求。 7 月，国家卫健委发布了我国临床决策支持系统（CDSS）的首部管理规范——《医疗机构临床决策 支持系统应用管理规范（试行）》，旨在促进智慧医院建设发展，满足医院信息化工作的需要 48。