中美两国的气候政策在落实与实施方面都面临着挑战。
美国是全球第二大温室气体排放国，其二氧化碳排放于 2007 年达到峰值，之后总体呈下降趋 势，2020 年的排放量相对于峰值水平已下降 19.9%，但是 2021 年和 2022 年美国增加化石能源燃烧 二氧化碳排放 3.7 亿吨。根据美国环境保护署（EPA）的数据，2022 年美国的温室气体排放量为 63.4 亿吨 CO2e（不含 LULUCF），交通、电力和工业部门为主要排放源，排放量各占 28%、25%和 23%， 此外建筑（商业与居民住宅）和农业部门的排放量各占 13%和 10%75。
美国目前国家自主贡献承诺到 2030 年相比于 2005 年减排 50%，并且到 2050 年实现净零排放。 此外，还提出了 2030 年甲烷排放量减少约 30%（相比于 2020 年）和 2035 年实现电力系统脱碳等 目标。《长期净零排放战略》中只强调了实现 2030 年自主减排贡献目标，关于远期转型路径则考虑了技术成本、经济增长和其它驱动力的不确定性。
拜登政府在气候相关法案上取得了重大突破，成功于 2021 年和 2022 年推出《基础设施投资和 就业法案》和《通货膨胀削减法案》，这两项法案均面向未来十年。《基础设施投资和就业法案》旨 在对美国基础设施进行大规模投资和改造，计划在十年内投资 1.2 万亿美元76近年来联邦政府对基础 设施项目的最大投资。《通胀削减法案》最初估计耗资 3700 亿美元，但由于其激励措施的反应强于 预期，现在预计规模将更大，该法案致力于清洁能源的制造和采用、技术研发以及促进社会公平和 可持续发展。此外还通过了《芯片和科学法案》，除了支持半导体的激励措施之外，法案另授权拨 款约 2000 亿美元，用于促进美国未来 10 年在人工智能、量子计算等各领域的科研创新。此外，美 国国会在 2022 年批准了《基加利修正案》，标志着美国国内将根据修正案的履约要求逐步淘汰氢氟 碳化物（HFCs）的生产和消费。对于公正转型，拜登政府提出在“正义 40 倡议”下，利用联邦清 洁能源和气候投资 40%的收益为弱势社区和群体提供补偿。根据哥伦比亚大学“气候再监管追踪数 据库”，截至 2023 年 2 月，美国已经正式发布 80 条联邦政府层面的气候政策77。
史无前例的投资规模将使美国有机会引领全球脱碳进程。然而，挑战依然存在，特别是在政策 一致性方面。由于当前的政策严重依赖于税收抵免，政策的连续性仍然面临挑战，税收抵免政策都 有时间期限，历史上也曾经造成可再生能源发展的大起大落78。在过去两年中通过的这些法案的实 施期限都是未来十年，长期的政策措施和方案仍然缺失。此外，迫切需要加强政策执行，而不是过 分依赖补贴79。
2021 年中国提交的更新国家自主贡献中，提出了二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努 力争取 2060 年前实现碳中和的目标（以下简称“双碳目标“）。此外，还包括到 2030 年单位国内 生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 65% 以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到 25%左右， 森林蓄积量将比 2005 年增加 60 亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到 12 亿千瓦以上等 目标。同期提交的《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》中，进一步提出了 2060 年非 化石能源消费比重达到 80%以上等目标80。
中央政府层面通过“1+N”政策体系对落实双碳目标做出的系统部署。2021 年 10 月国务院陆续 发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》81（下称《意见》）与《2030 年前碳达峰行动方案》82（下称《方案》），共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。《意 见》作为“1+N”中引领政策，覆盖碳达峰、碳中和两个阶段，明确了 2025 年、2030 年、2060 年 在构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳 排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面的阶段性目标，并提出经济社会发展全面绿色转型、 深度调整产业结构、加快构建清洁低碳安全高效能源体系等 10 个方面 31 项重点任务的部署。《方 案》作为碳达峰阶段的引领性文件，聚焦于 2030 年前的目标和行动，明确了“十四五”和“十五 五”两阶段的主要目标，提出能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动等 10 项行动 44 项重点任务。
中国的“1+N”政策体系具有全面系统的特点，顶层设计的各项目标通过部门、重点行业和区 域进行分解。在部门层面上，涉及 15 个领域和具体行业，对循环经济、能源、工业、城乡建设、 交通运输、生态碳汇等重点领域进行部署和减排增汇目标分解。在地区和省级层面上，各地方政府 也在逐步出台完善本地区内的双碳政策体系，对双碳目标进行落实。行业企业层面，2022 年 11 月 国务院国有资产监督管理委员会印发《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和的指导意 见》，组织 98 家国资委直属的大型中央企业制定实施碳达峰行动方案。此外，各行业协会、重点企 业也在积极推进自下而上的政策与行动，推动双碳目标的落实。
中美两国的气候政策在落实与实施方面都面临着挑战83。中国制定了“1+N”气候政策体系，但 是在实施过程中，遇到了疫情、地缘冲突、气候创新与合作、能源价格上涨、经济下行等多重因素 的影响。目前“1+N“政策仍然依托于”自上而下“的政策落实和执行，缺乏”自下而上“的推动 和全社会参与。从时间范围来看，政策集中于 2030 年前碳达峰，远期实现 2060 碳中和的政策措施 较少，长期的气候措施不够坚实84。
美国的政策严重依赖激励措施（如大规模投资、税收优惠和补贴），导致政策的连续性存在高 度的不确定性。另一方面，中国的“1+N”一揽子政策依赖于“自上而下”的实施，需要全社会更 有力的“自下而上”参与。在时间范围方面，两国的气候政策都致力于在 2030 年之前进行大规模 投资，而长期的气候措施则要求发展创新清洁技术，并加强政策以确保其大规模部署应用。未来， 两国必须加强其气候政策体系，加强积极措施，并改进实施，以同时实现多个目标——不仅是温室 气体减排，还包括公正和公平、健康、就业和公众参与。
