从两个角度看待财政收支的关系，一方面赤字反映财政收支平衡关系，另一方 面央地关系反映的是收支的纵向分配。
1.1 财政赤字口径的 70 年历史变迁
改革开放以来，我国财政赤字率的口径经过 4 次历史调整。赤字率=赤字规模/ 名义 GDP，其分母是固定不变的，但分子端赤字规模的界定，在我国发生过多 次变化，核心问题在于哪些财政收入和支出纳入赤字范畴。 1954-1993 年，赤字的收入和支出里，财政收入包括了政府发债收入，支出包 括债务还本付息支出。1994 年《预算法》出台后，将发债收入和债务利息支出 剔除在赤字之外。2000 年开始，再次将债务付息支出纳入赤字。2006 年开始设 立预算稳定调节基金，该基金的调入和调出均纳入赤字范围。2014 年修订《预 算法》，开始建立起财政四本账的预算制度，除第一本账的收支、预算稳定调节 基金的调入调出外，结转结余资金和四本账之间的资金调入调出也纳入赤字 18。 此后基本形成了现行的赤字口径，如 2022 年财政部发布的财政决算中指出： 全国一般公共预算支出大于收入的差额＝支出总量（全国一般公共预算支出＋ 补充预算稳定调节基金＋向政府性基金预算调出资金）－收入总量（全国一般 公共预算收入＋全国财政调入资金及使用结转结余）
总结来看，过去二十多年，我国赤字口径变迁中折射出财政扩张思路的三点变 化： ①我国财政赤字不只是当年收支缺口，而且是跨年度赤字，依靠预算稳定调节 基金与结转结余资金实现跨年度的预算平衡。早在 2013 年《中共中央关于全 面深化改革若干重大问题的决定》就提出“建立跨年度预算平衡机制20”，此后 2014 年修订《预算法》明确指出“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。 预算稳定调节基金与结转结余资金先后纳入赤字口径，加强了对超收收入和结 转结余支出的规范管理。这也意味着我国的财政赤字不仅反映当年收支缺口， 更加入了中期跨年度平衡的考虑，在收支压力大时增加的赤字，可在其他年份 弥补。近几年来跨期调节较为典型。2020 年，全国财政使用结转结余和调入资 金共 2.63 万亿，从而将当年赤字压降至 3.76 万亿；由于大量使用跨期资金调 节赤字，2020 年末中央预算稳定调节基金余额从 5272.5 亿元减少至 1131.3 亿 元，减少近 80%，2021 年财政蓄力，年末中央预算稳定调节基金余额回升至 3854 亿元。
②中央赤字与地方赤字：2014 年新《预算法》“开正门、堵侧门”，此后地方财 政才可以列赤字，但实际上 2009 年已经开始以“地方收支差额”的形式编制 赤字。1994 年《预算法》规定21“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原 则编制，不列赤字”，2014 年修订的《预算法》规定“经国务院批准的省、自 治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额 内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措22”。至此，限制了二十年的地 方预算赤字的闸门才终于打开，在 2015 年 3 月的预算报告中首次提到了“地方 财政赤字”的说法23，而在上年同期的预算报告中用词是“地方收支差额24”。 尽管地方预算赤字正式亮相是在 2014 年修订《预算法》后，但自从 2009 年开 始地方预算已经有实际上的赤字，但不称之为赤字，而是如前文称为“地方收 支差额”。2009 年政府工作报告指出“拟安排中央财政赤字 7500 亿元，比上年 增加 5700 亿元，同时国务院同意地方发行 2000 亿元债券，由财政部代理发 行，列入省级预算管理。全国财政赤字合计 9500 亿元”，2000 亿财政部代发的 地方债券计入了全国赤字但未称地方赤字。
③我国财政赤字不只是一般公共预算赤字：财政四本账中只有第一本账（一般 公共预算）列赤字，但其他三本账都通过调入调出资金参与赤字预算。我国财 政有四本账，依次是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社 会保险基金预算。四本账中，只有第一本账一般公共预算列赤字，但后三本账 通过资金调入调出与一般公共预算衔接，其实也在某种程度上参与到赤字预算 中。以 2022 年财政决算为例（图 37），中央财政第二三本账共调入 9900 亿到 第一本账，另外中央财政第一本账调出 150 亿到第二本账（政府性基金），全国财政第一本账对第四本账中基本养老保险基金的补助为 5479 亿元25，可见财政 四本账都参与到了赤字预算之中。
1.2 现行的 4 个主要赤字口径
赤字口径：由于财政赤字包含跨年度资金和其他三本账的资金，在实践中，形 成了所谓的“预算赤字”和“实际赤字”等不同的赤字口径。一般而言，“预 算赤字”是每年财政部门公布的、考虑了各种调入调出资金后的赤字，具有跨 年度、跨账本的特点，因而无法反映当年一般预算收支缺口。为了反映当年收 支赤字的情况，又演化出多个不同的赤字口径，较有代表性的是以下 3 个：
（1）实际赤字率（不含专项债）：2015 以来持续超过 3%，最高达 6.2%。不含 专项债的“实际赤字”则仅考虑当年一般预算收支缺口，不包含预算稳定调节 基金、结转结余资金等跨年度、跨账本的资金（第一本账调入至第四本账除 外）。相比预算赤字，二者的差别从 2006 年建立起预算稳定调节基金后开始出 现，2014 年修订《预算法》前差距较小，之后进一步纳入了结转结余和其他账 本调入资金，二者差距加大（图 38）。2015 年 3 月，时任财政部长楼继伟在答 记者问时也指出“按照预算收支的口径，全国赤字率是 2.3%。但按当年实际收 支差额的口径看，赤字率要大一些……实际上差不多是 2.7%26”。以 2022 年为 例，预算赤字是 3.37 万亿，但当年一般公共预算收入和支出分别为 20.36 万 亿、26.05 万亿，二者差额即实际赤字大约为 5.69 万亿，对应预算赤字率和实 际赤字率分别为 2.8%、4.7%。在今年之前，尽管预算赤字率只有 2020 和 2021 年突破 3%，但自从 2015 年以来，仅看当年财政收支的实际赤字率却是每年都 在 3%以上，2020 年最高时达到 6.2%。
需要注意的是，我国目前四类主要的政府债务中，只有两类计入赤字，据此可 以引申出更多的赤字口径，如包含专项债的实际赤字率。我国当前有四类主要 的政府债务，国债、特别国债、地方政府一般债、地方政府专项债，其中国债 和一般债计入赤字，特别国债和专项债均不计入赤字。如 2022 年预算赤字 33700 亿元，其中包含中央国债为 26500 亿元、地方政府一般债 7200 亿元。
（2）实际赤字率（含专项债）：2020 年最高达 9.9%。2015 年开始发行的地方 政府债务中，一般债纳入赤字管理，但专项债不计赤字。原因是二者还款资金 来源不同，一般债用一般公共预算资金还本付息，专项债用于有一定收益的公 益项目，因而以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资 金来源。但在实践中，专项债往往需要用到财政资金偿还。2022 年专项债项目 收入只有 1406 亿 27，但当年付息达到 6344.6 亿元，缺口近 5000 亿，仍然依赖 于财政资金。从还款来源看，有必要将每年发行的专项债纳入赤字管理。实际 赤字率（含专项债）在 2020 年达到 9.9%的高点，2022 年为 7.7%，远高于 2.8% 的预算赤字率。
（3）IMF 口径赤字率：四本账收支中剔除土地出让收支，2020 年赤字率达 9.7%。IMF 将社保基金、国有资本经营等预算也纳入赤字，但剔除了土地出让 收支，以便进行跨国比较。最终得到的 IMF 口径赤字率与含专项债的实际赤字 率较为接近，2020 年最高达到 9.7%，2022 年为 7.5%。但是，由于我国的所有 制较为特殊，土地可以视作国家所有的资产之一，土地出让收入是国家作为资 产所有人获得的收入，IMF 将其从赤字中排除，可能并不合理。
1.3 赤字率的变化：3%是红线吗？
2023 年赤字率达到 3.8%，2024 又回到 3%。在平衡财政框架之下，90 年代之前 我国财政赤字规模较小，占 GDP 比例长期在 1%以下，只有 1959-1960、1979 年 两次超 3%。当然，由于 1993 年及之前，政府发债收入是计入财政收入的，因 此如果剔除这部分收入后，部分年份的实际赤字率要更大一些。1968-1980 年 我国长期处于“既无内债、又无外债”的阶段28。1993 年《马斯特里赫特条 约》提出 3%的财政赤字警戒线，作为欧盟成员国的财政约束条件之一，此后我 国沿用国际惯例，也长期将 3%作为赤字率的警戒线。因此，2023 年赤字率突破 3%是历史第四次、40 年来第二次，并且赤字率超过了 2020 年的 3.6%，达到 3.8%。2024 年，尽管 3 月两会确定额外发行万亿国债，但与 2023 年不同的 是，这 1 万亿作为特别国债不计入赤字，因而赤字率又回到 3%。 90 年代以来，在 2020 年赤字率首次突破 3%之前，曾有三次触及或接近 3%的红 线。
第一次：2002 年预算赤字率目标为 3%。1998 年亚洲金融危机后，我国采取了 一轮大规模积极财政扩张，当年 8 月增发国债 1000 亿用于固定资产投资。 1998-2002 年共发行 6600 亿建设国债（五年 GDP 的 1.3%），带动银行贷款和其 他社会资金形成 3.28 万亿元的投资规模，占到五年 GDP 的 6.4%29。这期间财政 赤字率也逐步扩大，1997 年赤字率仅为 0.7%，到 2002 年两会期间预算赤字率目标一度达到 3%30。但由于最终经济增速 9.1%超过 7%的增长目标，分母端的增 长拉低最终赤字率，年度决算时赤字率仅为 2.6%。 第二次：2009 年赤字率从上年 0.1%大幅提高到 2.7%，接近 3%。2008 年全球金 融危机后，我国推出了著名的四万亿投资，其中 1.18 万亿来自于中央财政31， 为了完成筹资，当年中央财政赤字从 1800 亿增至 7500 亿，增长 317%。在 2008 年赤字率只有 0.1%的情况下，2009 年将赤字率目标大幅提高至 2.8%，最终决 算时为 2.7%。 第三次：2016 年赤字率目标定为 3%，实际赤字率（不含专项债，仅为当年一 般公共预算收支缺口）自 2015 年开始首次突破 3%。2015 年开启的这一轮稳增 长的历史背景是房地产和出口双双下行带动经济走弱。房地产投资累计增速在 15 年初为 10.4%，年末降至 1%，全年出口下降 2.9%，GDP 增速从 2014 年的 7.4%快速下降至 2015 年的 7%。因此财政力度明显加强，2015 年下半年到 2017 年共推出 7 批超 2 万亿专项建设基金32，此外 2016 年赤字率目标定为 3%，超过 了 2009 年的赤字率目标，为 2002 年以来首次触及 3%。仅看当年一般公共预算 收支，自 2015 年这一轮财政扩张开始，实际赤字率（不含专项债）开始持续位 于 3%之上。
2.1 收入划分：分税制
政府收支的划分主要是第一本账的划分，后三本账大多专款专用，较少涉及在 不同层级政府间划分收支的问题。我国一共有五级政府预算，《预算法33》规定 “国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、 自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”但省 以下财税体制较为复杂，本篇我们主要就央地收支划分展开。
现行收入划分：94 分税制奠定基础。1992 年党的十四大提出建立社会主义市 场经济体制目标，1993 年十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义 市场经济体制若干问题的决定》，提出了推进财税体制改革的三项重点工作：一 是把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建 立中央税收和地方税收体系；二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理 分权的原则，改革和完善税收制度；三是改进和规范复式预算制度。十四届三 中全会拉开了分税制改革的序幕，1993 年 12 月 15 日发布了《国务院关于实行 分税制财政管理体制的决定》，正式决定于 1994 年 1 月 1 日启动分税制改革， 从而奠定了至今三十年央地收入划分的基础。 分税制的收入划分框架：分税制改革将关税、进口环节增值税和消费税、国内 消费税等维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将国内增值 税、企业所得税等同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，其 中企业所得税按企业隶属关系划分；将营业税、契税等适合地方征管的税种划 为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。
现行分税制情况：18 个税种，其中有 4 个中央税、6 个共享税、8 个地方税； 按收入比例来看，中央占税收收入的 54%、地方占 46%。 4 个中央税和 8 个地方税合计约 4.26 万亿，占 2022 年税收收入的 25.6%左 右。4 个中央税包括国内消费税（2022 年决算收入 1.7 万亿，后同）、关税 （2860 亿）、车辆购置税（2398 亿）、船舶吨税（53 亿），一共 2.2 万亿，占当 年税收收入的 13.2%。8 个地方税包括土地增值税（6349 亿）、契税（5794 亿）、房产税（3590 亿）、城镇土地使用税（2226 亿）、耕地占用税（1257 亿）、车船税（1072 亿）、环境保护税（211 亿）、烟叶税（133 亿），一共 2.06 万亿，占税收收入的 12.4%。 6 个共享税一共 12 万亿，占 2022 年税收收入的 72.1%。其中，收入规模最大 的是国内增值税，2022 年因大规模留抵退税减少至 4.9 万亿，2023 年为 6.9 万 亿。国内增值税央地五五分成。其次是企业所得税和个人所得税，2022 年分别 为 4.4 和 1.5 万亿，央地“六四分成”。剩下三个共享税里，印花税分为两部分，“证券交易印花税”收入归中央，2022 年为 2759 亿元，其他印花税收入归 地方 2022 年为 1631 亿元。城市维护建设税和资源税都是地方主体税种。城市 维护建设税中由铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中 央，其余归地方，2022 年地方收入 4816 亿，中央收入 259 亿；资源税中由海 洋石油企业缴纳部分归中央，其余归地方，2022 年地方收入 3280 亿，中央收 入 108 亿。 上述 18 个税种收入加总只有 2022 年整体税收收入的 97.7%，剩下部分是增值 税和消费税的进出口环节差额。进口环节的增值税和消费税都归中央所有，与 关税一样，对应的也由中央承担出口退税。2022 年，进口货物增值税和消费税 一共约 2 万亿，出口货物退增值税和消费税一共 1.6 万亿，二者有近 4000 亿的 差额。 由于共享税占到我国税收收入的七成多，分税制正在逐步从“分税种”为主变 成“分税收”为主。
2.2 支出划分：央地事权和财权再平衡改革进行中
分税制后，央地事权和财权不平衡。1994 年分税制改革后，增强了中央收入比 重，中央财政收入占比从 1993 年的 22%快速提高到 1994 年的 55.7%，近些年来 央地收入比大致稳定在 46：54。但地方政府却以 54%的收入比重承担了 86%左 右的支出责任，央地事权和财权不平衡。 2016 年开始出台了一系列事权和支出责任领域的改革政策。2016 年印发《关 于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见34》，提出了重新划 分央地事权的 5 条原则，包括①受益范围原则，②兼顾政府职能和行政效率， ③实现权、责、利相统一，④激励地方政府主动作为，⑤做到支出责任与财政事权相适应。具体划分方面，指出一方面，“要逐步将国防、外交、国家安全、 出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通 道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财 政事权”；另一方面，“要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事 务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共 服务确定为地方的财政事权”。2018 年进一步印发《基本公共服务领域中央与 地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。 央地支出责任的现状：根据 2022 年第一本账决算表，除了债务相关支出外， 剩下的 21 个大类支出中，中央财政在外交、国防、粮油物资储备等三类支出方 面承担主要责任，其他 18 类支出都是地方财政承担主要责任。
2.3 财力平衡机制：转移支付
地方财政之所以能以全国 54%的收入承担全国 86%的支出，主要依赖于转移支 付机制。1994 年分税制改革后，为了解决地区财政不平衡问题，我国建立了转 移支付制度。《预算法35》规定，转移支付“以推进地区间基本公共服务均等化 为主要目标”。 转移支付的构成：一般性转移支付+共同财政事权转移支付+专项转移支付。目 前我国形成了以财政事权和支出责任划分为依据，以一般性转移支付为主体， 共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配合、结构合理的转移 支付体系。其中，一般性转移支付以均衡地区间基本财力为目的，由下级政府 统筹安排使用；专项转移支付按照法律、行政法规和国务院的规定设立，用于 办理特定事项。2019 年，中央财政整合设立共同财政事权转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任，为与预算 法规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。 从总量来看，地方财政越来越依赖于央地间转移支付。从资金规模上看，2023 年，中央对地方转移支付规模达到 10.06 万亿元。从支出结构上看，为增强地 方财政统筹能力，不断增加一般性转移支付规模，提高一般性转移支付占比， 2021 年时一般性转移支付最多时占比达到 91%。 从区域分布来看，中央转移支付侧重于财力偏弱的中西部地区。2022 年中西部 占到中央对地方转移支付的 67.5%左右，经济发达、财力充足的东部 10 省占 21.7%。31 省市中，占比最大的是四川（6.7%）、河南（5.8%）、新疆（5.2%）。 如果从获得中央转移支付的相对规模来看，西藏 2022 年获得的转移支付规模是 第一本账本级收入的 13.8 倍，其次是青海（4.86 倍）、甘肃（3.5 倍）、吉林 （3.4 倍）。
