国家级经济技术开发区（简称国家级经开区）、边境经济合作区、跨境经济合作 区（简称边（跨）合区）作为中国对外开放的重要平台，始终将开放发展作为重要使命， 持续推动体制机制创新，不断优化营商环境，增强产业聚合力，已经成为吸引外资的 重要平台、区域经济增长的重要支撑、国民经济发展的主力军。
国家级经开区作为中国改革开放重要成果，是中国对外开放和产业集聚发展的重 要载体和平台。1984 年，中国政府在沿海 12 个城市设立首批 14 个国家级经开区。经 过近 40 年发展，国家级经开区区位布局持续完善，覆盖范围逐步扩大，规模数量稳 步增长，产业实力不断壮大，带动各类开发区和产业园区迅速发展，形成全方位、多 层级、宽领域的对外开放格局。截至 2022 年底，中国共设立 230 个国家级经开区， 遍布 31 个省（自治区、直辖市）。
（一）发展现状。 近年来，国家级经开区主动作为，聚焦实体经济发展，积极推进产业数字化、绿 色化转型升级，不断提高对外合作水平，利用外资取得明显成效，开放型经济发展迈 上新台阶。 对外开放力度持续加大。国家级经开区凭借优良的软硬环境，成为中国吸引外 资、承接产业转移和开展对外贸易的重要载体，外资项目持续集聚、引资规模不断扩 大，在推动外贸促稳提质、更好吸引和利用外资中发挥重要作用。2022 年，230 家国家级经开区实际使用外资 423 亿美元，同比增长 9.2%，占全国实际使用外资的比重为 22.4%，实现进出口总额 10 万亿元人民币，同比增长 11.1%，占全国进出口总额的比 重为 23.9%。国家级经开区集聚了超过 400 万家企业，包括 3 万多家外商投资企业， 300 多家世界 500 强企业总部和研发中心，已经成为中国经济融入全球产业体系的重 要平台。
新旧动能转换加快推进。国家级经开区加快实施科技创新驱动战略，着力推进制 造业转型升级和集群化发展，产业体系不断完善，配套能力持续增强，已经成为中国 参与全球产业分工的主力军，推动中国在全球价值链的地位不断攀升。例如，广州经 开区在推动形成汽车、能源两大千亿级特色优势产业集群基础上，瞄准高端化工、电 气机械等高技术行业，加快建设三个百亿级战略性新兴产业集群。天津经开区积极打 造良好环境，加快形成汽车及高端装备、化工新材料、新一代信息技术三个千亿级产 业集群和一个 500 亿级医药健康产业集群。苏州工业园区战略性新兴产业不断壮大， 集成电路产业产值规模突破 800 亿元，生物医药产业产值近 1400 亿元，纳米技术应 用产业产值突破 1450 亿元。
数字化改造加速升级。国家级经开区承载了数字经济时代优质的要素资源，具备 发展数字经济的丰富场景，是构建智慧园区的重要平台。国家级经开区围绕提升创新 能力、加快新型基础设施建设、推进数字政务建设等方面，积极探索应用创新、服务 创新和模式创新，在推进产业高端化、数字化、智能化方面走在前列。苏州工业园区 打造“5G+ 工业互联网融合应用先导区”，汇聚工业互联网产业链上下游企业，形成 了“5G+ 工业视觉”“5G+ 工业数据采集”“5G+ 边缘计算”等一系列成熟应用场景， 博世汽车、友达光电等外资龙头企业建成了一批“5G+ 工业互联网”行业解决方案标杆， “智改数转”制造业转型升级成效凸显。2022 年，苏州工业园人工智能产值超 800 亿 元，园区引育人工智能企业超 1300 家。北京经开区依托智慧城市建设，在数字基建、 自动驾驶等领域加强探索，建成服务于高级别自动驾驶的平台，引进自动驾驶相关领 域头部企业 40 余家，特别是成功引入关键芯片和基础软件等领域重点企业，开展全 球首个智能网联路测操作系统研发测试。截至 2021 年末，国家级经开区拥有国家级 孵化器和众创空间 573 家，省级及以上研发机构 1.04 万家，高新技术企业 5.03 万家， 为数字化转型升级提供了重要支撑。
绿色低碳发展成效显著。国家级经开区持续推进新型工业化，稳步推进减污降碳 协同增效，能源资源利用效率持续提升，节能减排取得积极成效，生态环境质量不断 改善，绿色发展水平不断提高。2021 年，国家级经开区规模以上工业企业单位工业增 加值能耗、水耗和 COD 排放同比显著下降，工业固体废物综合利用率比上年提升 3.8 个百分点。截至 2021 年底，国家级经开区有 53 家获批国家生态工业示范园区、59 家 国家循环化改造试点示范园区、95 家国家绿色园区、17 家国家低碳工业园区，分别 占全国各类试点总数的 56%、46%、35%、31%。
协调发展扎实推进。2022 年，东部地区 112 家国家级经开区、中部地区 68 家国 家级经开区、西部地区 50 家国家级经开区，分别实现地区生产总值 9.3 万亿元、3.4 万亿元和 2.3 万亿元，增幅分别为 7.8%、7.8%、13.9%，均超过全国平均增速。园区 合作成效凸显，截至 2021 年末，东部地区国家级经开区与中西部地区国家级经开区 合作共建、国家级经开区对口援疆援藏援助边（跨）境合作区数量共计 382 个。产城 融合迈上新台阶，国家级经开区坚持规划先行，以国土空间规划引领发展布局，推进 土地节约集约高效利用，推动产城有机融合、互为促进，提升人文环境、生态环境和 居住环境建设质量，完善多层次住房保障体系和公共服务设施体系，园区内设施更完 备、配套更齐全、环境更优美，聚力打造宜居宜业园区。 国家级经开区总体发展持续向好，经济增长稳中提质，成为中国先进制造业集聚 区和区域经济增长极。2022 年，全国 230 家国家级经开区创造了 15 万亿元的地区生 产总值，同比增长 8.7%，以千分之三的国土面积，贡献了全国 1/10 的国内生产总值 和 1/5 的工业增加值；230 家国家级经开区财政收入 2.5 万亿元，其中税收收入 2.3 万 亿元，分别占全国财政收入、税收收入的 12.9% 和 13.7%。
（二）政策沿革。 国家级经开区是中国改革开放的窗口、创新发展的“领头羊”、吸收外资的“排 头兵”。党的十八大以来，国家级经开区不断探索开放创新途径，积极融入国家重大 战略，从“先试先行”到“引领示范”，为持续拓展外资增量空间提供了重要支撑。 2012—2016 年：政策体系逐步完善，转型升级提档加速。为适应对外开放的新形 势和新要求，2012 年 11 月，商务部印发《国家级经开区和边境经济合作区“十二五” 发展规划》，指出东部沿海地区的国家级经开区要率先转变经济发展方式，坚持高端 发展战略取向，进一步提高对外开放水平。西部地区的国家级经开区要大力发展外向型经济，在实施西部大开发和沿边开发开放战略中发挥示范引领作用。从分类指导、 依法治区、建立区域合作、推进配套改革、完善评价体系、提升人才竞争优势等方面， 不断完善政策支撑体系，加快构建东西双向共济、陆海内外联动的国家经开区开放布 局。2014 年 10 月，国务院印发《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展 的若干意见》，提出进一步发挥经济技术开发区改革试验田和开放排头兵作用，从体 制机制创新、产业转型升级、绿色集约发展、优化营商环境等方面进一步完善政策供 给。2015 年 9 月，国务院批复同意《苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案》， 围绕建设中国开发区升级版、建设世界一流高科技产业园区、提升国际化开放合作水 平，从产城融合、产业高端化发展、外向型经济发展与自主创新、行政体制机制改革、 城市综合治理示范等方面，开展先行先试，为国家级经开区转型升级开辟新路径、探 索新经验。2016 年，国务院办公厅印发《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促 进创新驱动发展的指导意见》，从夯实产业基础、激发创新活力、强化绿色集约发展、 推进体制机制创新、发挥区域带动作用等方面完善考核评价体系，通过完善考核，加 强分类指导、综合施策，促进国家级经开区创新驱动发展。
2017 年至今：改革开放逐步深入，创新提升迈入新阶段。2017 年 1 月，国务院 办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，提出将各类开发区建设 成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、开放型经济和提质创新的 先行区，推动开发区创新驱动发展。2019 年 5 月，国务院印发《关于推进国家级经济 技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，着力推进科技和制度创新，赋予 国家级经开区更大改革自主权，进一步优化营商环境，加强要素保障和资源集约利用， 推动打造现代产业体系，提高开放型经济质量，形成国际竞争新优势。2021 年 9 月， 经国务院批准，商务部修订印发《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法 （2021 年版）》，设置对外开放、科技创新、绿色发展、统筹协调和发展质量等 5 个 一级指标，充分发挥考核指挥棒作用，促进国家级经开区创新提质。2021 年 11 月， 商务部印发《关于进一步推进国家级经开区创新提升更好发挥开放平台作用的通知》， 从深化体制机制改革、维护产业链供应链稳定、加大财政金融支持等方面提出有关要 求，推动国家级经开区在先行先试基础上，进一步强化引领带动作用。2022 年 12 月， 商务部等 10 部门印发《关于支持国家级经济技术开发区创新提升更好发挥示范作用 若干措施的通知》，从加大招商引资支持、强化制造业项目要素保障、着力推动制造 业提质增效、维护产业链供应链稳定等方面完善政策保障，支持国家级经开区创新提 升，更好发挥示范作用。
（三）未来展望。 党的二十大报告指出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业 化；推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。国家级 经开区作为制造业集聚地和对外开放高地，继续着力推进“三个创新”“两个提升”， 将在更好利用国内国外两个市场、两种资源，更好吸引和利用外资方面走在前列。一 方面，进一步以制造业为重点引进外资。东中西部地区国家级经开区，可结合本地实际， 宣传好、实施好鼓励外商投资产业目录及其配套政策。进一步优化投资环境，强化土 地等要素保障，满足制造业外资项目合理需求。便利国际商务人员往来，用好用足中 外人员往来各类快捷通道。强化货运物流畅通，保障外资企业生产物资和产品运输通 畅，为外资制造项目在国家级经开区落地提供支撑。另一方面，进一步推动高水平对 外开放政策有效落地和充分实施。深入实施外资准入负面清单，高标准落实外资准入 后国民待遇，保障外资企业依法依规享受支持政策，鼓励外资企业在国家级经开区设 立研发中心，引导外资企业到中西部和东北地区国家级经开区发展。
自 1992 年中国开放部分边境城市以来，国务院已先后批准设立了 20 家边（跨） 合区，分布在内蒙古、广西、云南、新疆、黑龙江、吉林、辽宁、西藏等 8 个沿边省（区）。
（一）发展现状。 边（跨）合区是中国深化与周边国家和地区合作、高质量推进共建“一带一路” 的重要平台，也是沿边地区经济社会发展的重要支撑。近年来，边（跨）合区立足沿 边地区实际，积极培育特色优势产业，承接产业转移，推动产业链供应链国际合作， 取得积极成效。 集聚特色产业优势，打造高水平沿边开放平台。边（跨）合区立足当地区位优势 和资源禀赋，“量体裁衣”精准招商，着力将产业做“特”，将特色做“优”。满洲 里和绥芬河边境经济合作区发掘“沿边”特色，构建木业、粮食、水产、中药材、清 洁能源五大生产加工型，以及物流、电商、金融、旅游（医养）、会展五大服务贸易 型的“5+5”产业体系。二连浩特边境经济合作区发挥对接蒙古国资源优势，延伸园区铁矿石、粮食、羊绒等进口加工产业链条。东兴和凭祥边境经济合作区利用边境贸 易进口的水果、坚果、绿豆等农产品进行落地深加工，推动特色农产品向高附加值精 深加工延伸。
发挥重要节点作用，拓展对外交流合作。各个边（跨）合区面对不同国别地区， 打造与周边产业合作的重要前沿载体。广西边合区深度参与面向东盟的开放合作，云 南边合区是面向南亚东南亚辐射中心的重要开放平台，黑龙江、辽宁、吉林、内蒙古 等边合区建设有利于进一步发挥在东北开放前沿中的作用。 创新思维开拓思路，打造招商引资新路径新模式。边（跨）合区不断创新招商引 资思路、优化引资机制、探索引资模式、激发引资新活力。如中国老挝磨憨—磨丁经 济合作区积极策划一批商贸服务、文旅康养重点招商项目，组织参加云南省商洽会、 南博会、厦洽会、进博会等重要展会，并大力开展跨区域合作，与江苏如皋经开区、 昆明经开区、浙江丽水经开区签订友好合作区框架协议，实现省内外招商引资签约项 目 20 余项。丹东边合区以商引商，发挥区内现有外资企业的宣传推介作用，以存量 引增量，加大引资力度。
（二）政策环境。 一是决策部署。党的十八大以来，党中央、国务院发布《关于全面深化改革若干 重大问题的决定》《关于构建开放型经济新体制的若干意见》《关于新时代推进西部 大开发形成新格局的指导意见》等重要文件，对边（跨）合区建设作出一系列重要决 策部署，进一步明确边（跨）合区的发展定位和政策导向，提出完善布局、实施特殊 政策和创新举措、拓展开放合作新空间等具体要求。 二是规划引领。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》，边境地区发展、兴边富民、对外贸易发展等方面多份国家专项规划， 商务发展、外资发展“十四五”规划等部门规划均对边（跨）合区相关工作提出具体部署， 为边（跨）合区完善功能布局、规范有序开展建设、持续提升发展水平提供指导和保障。
三是政策支持。国务院印发《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意 见》，将边（跨）合区列入沿边重点地区名录，统筹给予兴边富民、体制机制改革、 产业发展等 8 方面 31 项支持政策。国务院有关促进边境贸易创新发展的政策文件，对边（跨）合区发展提出涉及财政、用地、政策性金融等富有“含金量”的支持政策。 国务院有关国家级经开区创新提升、促进外资增长、积极有效利用外资等多项政策文 件，也都在财政、信贷、土地、融资等方面出台了支持边（跨）合区的政策措施。
（三）未来展望。 边（跨）合区作为中国沿边开放的重要平台和载体，对密切与周边国家经贸往来、 创新双边合作模式、繁荣民族地区经济、推进高质量共建“一带一路”具有重要意义。 当前，中国与周边国家经贸合作往来日益密切，双边合作基础良好，随着“一带一路” 深入推进，边（跨）合区将迎来新的发展机遇。未来，边（跨）合区将围绕出口贸易 加工、特色产业培育方面完善功能、创新模式、加快发展，特别是在新能源、装备制造、 电子信息、汽车零配件等行业和领域，结合毗邻国家和地区需求，加快产业聚集。在 有条件的地区，加强临港、临空经济培育，积极发展物流运输、仓储配送等产业功能。 借鉴沿边自贸试验区的创新发展经验，在边境贸易综合服务、跨境贸易结算、跨境金 融方面加强合作，形成区域优势。
