我们试图从短期和长期两个视角，探讨财税体制改革可能的政策路径及主要工具。
新旧动能切换阶段，地产-城投-财政的正反馈循环受到制约，财政资金尤其是地方财政存在 较大缺口，短期的关键在于弥补缺口，以防止财政偏紧对经济产生负面影响，促进经济转 型平稳过渡。 当前的财政资金缺口有多大？缺口主要在土地出让收入和城投债务两方面。 （1）土地出让收入由 2021 年高点 7.6 万亿大幅减少至 2023 年的 4.6 万亿。若以预算数与 实际数差额测算地方政府性基金缺口，2022 年收入净缺口达到 2.04 万亿，且为 2016 年以 来首次出现缺口，根据全国 2023 年财政预算执行情况，2023 年的缺口为 0.86 万亿，土地 大幅减收对政府性基金收入影响显著，2024 年 1-4 月全国政府性基金收入累计同比-7.7%， 全年缺口或在 5000 亿元以上。若与 2019 年比较，今年缺口或在 2 万亿元以上。 （2）城投方面，今年以来城投债净融资显著转负，考虑到可能存在银行存款的替代，假设 不新增债务状态，相较于 2019 年，缺口或在 1 万亿元左右。
综合计算，相较于 2019 年水平来看，地方政府性基金收入和城投债务的资金缺口可能在 3 万亿元左右，相较于 2020-2021 年可能更多。短期的重点任务在于弥补这部分资金缺口， 我们认为可能的几个来源： 第一，中央政府加杠杆最为直接，当下的关键在于资金落地速度和实物工作量跟进。 我国中央政府加杠杆仍有空间： 1）分部门比较视角来看，根据国家资产负债表研究中心数据，截至 2024 年 Q1，我国实体 经济部门杠杆率水平为 294.8%，其中企业部门最高，达到 174.1%，居民部门杠杆率为 64%， 政府部门杠杆率为 56.7%，其中中央政府杠杆率为 23.9%，地方政府杠杆率为 32.8%。政 府部门显性杠杆率在疫情后有明显抬升，但目前仍低于居民部门和企业部门。 2）从国际比较视角来看，根据国际清算银行的数据，2023 年底，我国政府部门杠杆率为 83.0%（该口径包含部分隐债），低于全世界平均水平 92.7%，明显低于美国（113.4%）、 日本（219.4%）、新加坡（170.9%）等发达经济体，但高于新兴市场平均水平 69.5%。 因此，我国的显性杠杆率、尤其是中央政府的显性杠杆率仍有一定提高空间，通过中央加 杠杆来填补地方财政的资金缺口最为直接有效，能够保证财税体制变革的平稳过渡。
当前中央加杠杆的趋势已经明确，幅度注重可持续性。一是2023年底增发1万亿特别国债， 根据国家发改委，截至 5 月末，去年增发的 1 万亿国债项目开工率已超 80%；二是 2024 年政府工作报告中，今年新增 1800 亿预算赤字全部由中央承担，中央赤字占比 82.3%，达 近几年最高水平；三是今年将在赤字外新增 1 万亿特别国债并将延续数年，5 月 13 日今年 特别国债发行计划已落地。 短期的主要关注点在于落地速度。今年至今的财政支出规模低于 2022 年和 2023 年，实际 赤字规模低于 2020 和 2022 年，财政存款在季节性偏高位置，叠加城投债净融资收缩，整 体财政力度仍有待强化，下一步的重点是继续加快资金落地和实物工作量跟进。
第二，消费税是有力突破口，可以从征收范围、征税力度、征收环节与收益分配四个角度 考虑。 自 2016 年的全面营改增改革后，营业税作为地方第一大税种退出历史舞台，叠加近年来减 税降费各项举措和政策的持续推进，地方财政的压力日益凸显，央地财税矛盾逐渐突出， 而在居民消费的不断发展下，消费税已成为仅次于增值税和所得税的第三大税种，2022 年 占税收总额的 10%左右，可以作为改革财税体系的有力突破口。 目前我国税基相对较窄，现行税目为 15 个，主要包括四类商品：1）过度消费对居民健康、 社会环境有不良影响的商品：烟、酒、鞭炮烟火等；2）高档的非生活必需品：高档化妆品、 贵重珠宝首饰、高档手表等；3）资源性消费品：成品油；4）其他消费品：小汽车、摩托 车。
消费税改革可以从征收范围、征税力度、征收环节与收益分配四个角度考虑。从已出台文 件看，从十八届三中全会以来，各种文件逐步明确了消费税改革的方向，2013 年十八届三 中全会提出“调整消费税征收范围”，而 2019 年国务院提出要“后移消费税征收环节”、“稳 步下划地方，拓展地方收入”，开始提出要侧重于征收环节和收益分配。但整体来看目前消 费税改革推进相对较慢，或存在许多改进空间。
在征收范围方面，我国现行消费税税目相对较少，且税源分配相对不平均，调整税目可以 有助于调整居民消费、扩大财力来源。我国消费税现行税目十五个，但税源分配不均匀， 其中油、烟、酒、车四类消费品占比高达 98%以上，而高端消费品、高污染消费品税目众 多但占比较小。因此，从短期来看，改革可能需要从成品油、烟、酒、车四类重点产品出 发，或可以对地方财力形成有效补充。而长期来看，消费税改革需要进一步发挥其“富人 税”与“环保税”的作用。一方面，随着居民消费结构调整，奢侈品消费在居民消费中的 占比正在不断扩大，未来可以进一步增添消费税税目，将更多奢侈商品和服务纳入消费税 征收名单。另一方面，可考虑将更多高耗能、高污染的“两高产品”纳入消费税征收范围， 例如废水、固体废弃物等，从而促进经济发展向节能性与环保性转型。 在征收力度方面，现行消费税不同消费品的税率差异较大，且税率偏低，存在上调空间。 目前消费税征收方式以从价为主、从量为辅，兼有量价结合：多数商品采用从价计征，成 品油及部分酒类采用从量征收，白酒、卷烟等重点商品兼用量价方式征收。整体来看，除 部分商品之外，我国消费税征收力度整体相对偏低，例如，韩国对奢侈品征收消费税税率 高达 60%以上，而我国对贵重首饰、高档化妆品仅征税 5%-15%。因此，我国消费税征收 力度仍有上升空间，上调部分税目税率及转为量价结合的征收方式都有利于增加消费税规 模。
在征收环节方面，消费税纳税主要集中在生产端，消费税改革可以将征收环节后移，从而 通过实现税收归属与税负归属的统一，更好与税收下划地方配合以平衡地区间财力分布。 目前在征消费税主要集中于生产环节，只有少部分项目在零售、批发和进口环节有加征。 过去，由于应税消费品的生产企业多为大型企业，集中分布在烟草、成品油等消费品的生 产大省，出于征收效率的考虑，消费税集中在生产端征收，这种“生产地原则”直接带来 了税收归属与税负归属不对称的问题。而目前随着科技进步与税收管理体系的完善，许多 消费品具有了消费税后移征收的基础，例如，目前的加油站安装的加油机基本能实现税控， 汽车需要遵循机动车登记管理制度下，利用移动支付、物联网等技术也可能逐步实现对奢 侈品、烟火鞭炮等消费品的征收。
在收益分配方面，当前消费税的分配原则是 100%归中央，因此有较大的进一步划分比例 调整空间。目前国家已明确对消费税实行“定基数、调增量”的央地分享模式。当前对共 享模式的猜想主要有三种，一是以上一年各地消费税收入为分享基数；二是以上一年各地 消费税收入乘以固定比例为分享基数；三是采用综合因素原则设计分享基数。但方案一可 能引发地方政府的“保基数”行为，方案二和方案三基于方案一的调整能够更好地扩大地 方财力的增长规模，纾解地方财力困境。在蛋糕不变的情况下，适度调整分配比例和转移 支付规模，是缓和事权和财权矛盾的有益手段。
消费税改革会有何影响？短期来看，央地分成制度改革预计会以增量下放为起点，征税环 节后移、征收效率提升等会对地方财政形成有效补充。一方面，征税环节后移导致计税标 准提升可以有效带动税收增量，但同时会挤出部分消费需求，以生产端到零售端加价 15% 进行估算，预计会产生 2000 亿左右的税收规模；另一方面，烟油车酒四类税目当前占消费 税比重高达 98%以上，而白酒和成品油的税收征收过程尚不完善，不少企业通过设置关联 企业、多层销售与转移定价等方式偷税漏税。待消费税增量及相关职权下放之后，地方政 府征收效率会有所提升，也会对税收总量有所提振。 长期来看，央地分成制度或能为地方财政带来万亿级别的补充，且征税环节后移和税目调 整等政策有利于改善地方现存激励机制、促进经济转型。2023 年消费税额为 1.6 万亿，以 发达国家央地分成比例为参照，若分成比例达到 1：1，可为地方带来 8000 亿的财力补充， 再考虑到前文的增量影响，消费税改革规模对地方财力的影响长期可达万亿级别。此外， 消费税改革政策的落地也有利于长期经济发展。一方面，税源归属转向消费地，可以改善 “重生产、轻消费”现状，对于释放扩大内需潜力具有重大意义。另一方面，消费税兼顾 富人税、环保税等特性，将奢侈商品与服务、高污染等产品调入消费税税目有利于社会财 富再分配与经济发展模式的转型。 根据历史经验，我们预计消费税改革会从如下路径进行：首先是从部分具备条件的税目试 点运行，如从手表、首饰等监管成熟且占比小品目开始试点；之后再逐步推广至烟、油、 汽车等主要税种。在央地分成比例方面也或先将增量部分下划至地方，之后逐步提高央地 分成比例。在此基础上，未来根据对发展和消费引导的需要，再逐步扩大征税范围，提升 消费税收入和调节分配的能力。
第三，国有企业利润上缴是相对可行的有效补充。 国有企业资产及利润总额规模庞大，可以为国有资本财政作用奠定较好的基础。从资产来 看，近十年国有企业资产规模经历了较快的发展，从 2012 年的 89.5 万亿增长至 2022 年的 339 万亿，资产总规模与 GDP 之比从 2012 年的 1.5 倍上升至 2022 年的 2.8 倍；从利润来 看，近年来国有企业利润总额保持在 4 万亿以上、净利润接近 3 万亿，其中 2022 年总利润 为 4.3 万亿，估计净利润为 2.8 万亿，分别约占 2022 年 GDP 的 3.6%、2.3%；从资产负 债率来看，供给侧结构性改革降低了国有企业的负债压力，资产负债率从 2015 年的 66.3% 下行至 2022 年的 64.4%。 目前国有资本经营收入规模较小，国有企业利润上缴财政的比例有一定的提升空间。 2012-2022 年，国有资本经营收入从 1496 亿增长至 5695 亿，年收入不及国有企业(非金融) 资产总额的 0.2%；其次，在不考虑特定金融机构和专营企业上缴利润的情况下，计入一般 公共预算国有资本经营收入规模为 2512 亿。如果将上述财政收入作为狭义“股权财政”收 入，2022 年狭义“股权财政”总收入为 8208 亿元，不及国有企业(非金融)资产总额 0.25%。 此外，在政府性基金规模下降的背景下，狭义股权财政占全口径财政收入的比重有所上升， 但 10%的比重目前仍旧偏低。
因此，提高国有企业资产收益率与利润上缴比例，可能是相对可行的有效补充。国有企业(非 金融)营收利润率为 5.5%、总资产报酬率约为 2.5%左右，相比规上工业企业 6%以上的营 收利润率和 4%左右的总资产报酬率还有一定提升空间。未来十年间，假设国有企业(非金 融)总资产规模稳步增长，但增速略有下滑，总资产回报率每年提高 0.1 个百分点，上缴收 益占净利润比例五年内从 20%左右达到 30%，十年内提高到 40%。那么狭义股权财政将在 五年内突破 2 万亿，十年内突破 4 万亿，或能对土地财政缺口形成有效补充。
第四，基础设施 REITS 盘活存量资产。 基础设施公募 REIT 是指通过证券化方式将具有持续、稳定收益的不动产资产或权益转化为 流动性较强的上市证券的标准化金融产品，拥有大量基础设施资产的地方国企可利用 REITs 提高基础设施资产和资本金的周转率，拓宽基础设施项目投融资来源，大大减轻基础设施 建设投融资压力，间接减轻地方财政的支出压力。 目前来看，我国基础设施 REITs 仍处于起步阶段，利用 REITs 盘活存量基础设施资产的空 间和潜力较大。美国等较为成熟的资产证券化市场中 REITs 市值规模较大，2023 年约达 1.35 万亿美元，其中约 19%的底层资产为基础设施。我国的基础设施 REITs 截至 2024 年 6 月初共上市 36 支 REITs，募集资金共 1138 亿，主要集中在交通设施与产业园区领域。 我国基础设施领域具备大量优质资产，存量已达 130 万亿，其中适合作为 REITs 投资标的 的资产规模超过 30 万亿，基建资产的盘活空间较大，应加快提高证券资产的证券化水平。 一方面，需要引导存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作 为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段，鼓励 国有企业依托国有资本投资、运营公司整合非主业资产，有序推进市场化运营，提升项目 资产收益水平。另一方面，应尽快解决当前 REITs 发行过程中所遇到的国有资产转让限制、 会计出表约束、资产估值困难、税务负担较高以及资产收益较低等突出问题。
第五，持续优化支出结构，保障财政收支平衡 除了在收入端通过中央加杠杆、消费税改革等方法填补地方财政缺口外，支出端上的费用 缩减和预算优化同样可以促进地方政府收支平衡。 近年来，财政支出端的缩减和预算结构的优化已成为政府机关的工作重点之一。2019 年中 央经济工作会议提出大力压减一般性支出，严格制定公务支出标准和经费预算；2022 年财 政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》，进一步提出对预算执行实 施刚性约束；2023 年印发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》对地方政府 的融资与支出进行了限制；2024 年 3 月国新办发布会再次强调紧缩非必要支出，合理利用 公共资源。 总体而言，当前财政支出优化政策的核心在于提高资金使用效率，一方面坚持保障科教文 卫支出和基础设施投资，另一方面对非必要性支出进行缩减，实现公共资源的有效利用。 地方政府也要完成投资型向服务型的转型。在多轮政策引导下，财政支出端的缩减已取得 一定成效，例如，行政管理支出占一般预算支出比重已从 2008 年的 15.25%降至 2023 年 8%左右。
向前看，地方政府在财政支出上仍有一定的优化空间。具体而言，地方政府可在如下几个 方向进一步发力：一是提高支出预算的精准性，对于单位人员工资、水电费进行定额管理， 确保其处于合理区间；二是强化预算约束，反对浪费，精简会议费用，减少差旅费用，审 慎管理项目费用；三是坚持财政绩效目标公开，加强社会监督，提高财政资金使用的绩效。 在此基础上，地方政府应将支出预算管理作为一个长期坚持的基本原则，而非短期财政过 渡手段。
在构建长期财税体制改革的蓝图中，关键在于发展新的循环机制和财政体系。首要重点是 在土地财政退坡后、如何在长期寻找财政新循环，我们认为可以从股权财政、数据财政等 角度入手。通过推动股权财政，我们可以优化国有资本布局，提升其盈利能力，从而为公 共财政注入新的活力。同时，数据作为新型生产要素在财政领域的应用潜力未来有望加大， 为财政收入开辟了新的增长点。同样重要的是厘清中央与地方的事权与支出责任，实现两 者的有效统一，这对于提高财政资金使用效率、促进区域均衡发展具有重要意义。这些措 施共同构成了财税体制改革的长期视角，旨在实现财政体系的可持续发展和国家治理能力 的现代化。
探索新的循环体制可从股权财政、数字财政等角度出发
第一，“股权财政”或可以成为接替土地财政的一种方式。 股权财政是指通过政府对企业的股权投资来获取财政收入的一种模式，旨在通过优化国有 资本的配置，提高资本效率，从而提高政府可支配财力。具体来看，“股权财政”具有狭义 与广义两方面定义。狭义股权财政是指国有企业每年按比例上缴利润补充财政的方式，一 部分是由财政部履行出资人义务的央企等上缴利润至一般公共预算收入，另一部分是由国 资委等履行出资人义务的央国企上缴利润至国有资本经营预算收入，可以在短期补足财政 缺口。 广义股权财政还包括各类政府性基金及城投企业进行股权投资的投资收益，如通过成立政 府性引导基金撬动社会资本投资于地方产业，随后利用股权增值退出的方式，在完成对地 方产业扶持的基础上提高城投企业的投资收益。2018 年起，全国已有超 20 个区域陆续进 行政府引导基金整合的尝试与探索，截至 2023 年，我国累计设立政府引导基金 2086 只， 目标规模约 12.19 万亿元人民币，已认缴规模约 7.13 万亿元人民币，但其对财政产生的收 益目前暂无具体统计。从方向来看，各地政府引导基金聚焦高端装备制造、新一代信息技 术、新材料、新能源、医疗健康等战略性新兴产业领域。 从类型分布来看，政府引导基金分为产业引导基金、创投引导基金、政府主导的 PPP 基金 三大类。产业引导基金主要聚焦于高端制造、新材料、信息技术、生物医药等战略新兴领 域，推进地方产业升级；创投引导基金主要用于初创期企业成长壮大，并大力支持创新型、 高成长性科技企业发展与科技成果转化；政府引导 PPP 基金是由政府出资设立专门服务于 PPP 项目的基金，与社会资本合作后投向如城市基础设施等公益性事业投资和运营的项目。 2022 年我国新设立的政府引导基金以产业类引导基金居多，共设立 91 支，占比 75.8%， 已认缴规模 2,112.27 亿元人民币，占比 75.1%。
从级别分布来看，政府引导基金的设立开始逐步向区县级拓展。政府引导基金按层级可以 分为国家级、省级、地市级和区县级四个级别，区县级政府引导基金的设立通常采取直投 方式投资与地方优势产业，规模一般较小，有助于拓宽基层政府的收入渠道，解决“五级 财政”层级架构下基层财政困难的问题，同时促进地方产业的发展。2023 年内，全国新设 立的国家级政府引导基金仅有 1 只，省级和地市级政府引导基金合计新设立 44 只，设立节 奏相对平缓，而新设区县级政府引导基金达 62 只，同比增加 5.1%，已认缴规模同比增加 22.8%。
不过，政府引导基金在实际运作中也需要扬长避短。首先，创投行业进入调整期后，呈现 “募资阻滞、投资放缓”的特点，政府引导基金也不例外，2023 年上半年新设立的政府引 导基金有 34 只，同比下降 43.3%，已认缴规模为 529.30 亿元人民币，同比下降 59.2%。 其次，政府引导基金还面临多元化诉求与市场化机构诉求较难匹配、短期和长期诉求存在 矛盾、创投发展的环境营造不充分等问题，以及重引入轻效益、过度干预市场等潜在问题。
第二，数据财政在未来具有较大的增长潜力。 数据作为一种新的生产要素，与土地具有诸多相似性，有潜力成为新的财政源泉。具体来 看，数据与土地有如下几方面相似点。第一，相比于其他生产要素，土地和数据均具备资 产化潜力；第二，土地和数据的产权都可以做到所有权和使用权的分离，因此可以在不影 响所有权的情况下得到授权收入；第三，土地与数据要素都能创造“利”、“税”、“债”三 种形式的收入，政府在一级市场出让时可以得到“利”、要素在二级市场中流动时可以创造 “税”、与政府相关企业如城投等利用要素抵押融资可以创造“债”形式的收入。 我国数据经济体量巨大且发展迅速，数据财政有很大的潜力成为财政收入的新增长点。2022 年我国数据存储行业的市场规模增长至 50.2 万亿元，总量稳居世界第二，同比增长了 10.3%， 占 GDP 的比重为 41.5%。未来，伴随着市场数据量、数据类型、分析算法技术的快速发展， 数据存储行业规模将持续扩大，中商产业研究院预测，2023 年市场规模将达 56.7 万亿元， 占 GDP 比重将达 43.5%。国家发改委于 2023 年 8 月指出，中国未来数据资产市场潜在规 模将超过 60 万亿元，具备替代土地财政的潜力。 具体实现方法来看，数据财政与土地财政一样，也需要借助两类市场发挥作用。一级市场 负责让要素流向市场，围绕数据持有权和开放使用权展开，涉及到个人隐私、企业商业秘 密等信息，需要接受强监管，确保数据来源、质量可靠；二级市场是把数据变成产品、服 务、软件模型、系统、指数、报告等形式，解决流通高效化问题，应鼓励多方积极参与。 但目前来看，数据财政最大的问题是短期内难以落地，要待数字经济和数据要素的基础设 施和基础制度形成之后，才有可能在此基础上构建数据财政。因此，数据财政注定是长期 课题，难以解决土地出让收入减少的短期问题。
厘清央地责任关系，促进事权与支出责任的统一、平衡
财税领域事权与支出责任权的划分分为中央与地方的划分以及省以下政府间的划分，而 1994 年的分税制改革主要解决了中央与地方之间的事权与支出责任全划分问题，但省级以 下地方政府之间的支出责任划分仍较为复杂，仍存在财政事权与支出责任界定不合理、不 清晰、事权与支出责任界定与治理能力不匹配等问题。不合理主要体现为财政事权界定的 随意性，在缺少明确的事权划分依据下，上级政府对下级政府的干预和影响较大，政策的 落实直接由上级政府层层向下安排，导致基层政府的事权接受较为被动，进一步转化为了 支出责任的压力；不清晰主要体现为事权界定不明确下的支出责任划定不清晰，存在“共 同事权较多”、“支出责任交叉重叠”等问题；而与治理能力不匹配主要是由于不同地区之 间的发展实力、资源调配能力和政策落实能力都不尽相同，导致跨区域事权的处理效率低 下，对地区间的平衡发展带来挑战。
因此事权与支出责任划分改革主要集中于省以下政府之间，改革方向应围绕明确事权划分 依据、适当上移部分事权、完善共同事权协调机制和因地制宜制定执行标准四个方面展开， 以减轻基层政府的财政压力。在明确事权划分依据上，要坚持分级管理和属地管理原则划 分不同事权，以与支出责任匹配并最大化利用地方政府的信息优势。在适当上移部分事权 上，需将与推进区域内经济社会稳定、经济协调发展和基本公共服务均等化等方面的职责 上移，以增强区域统筹的全局性和一致性。在完善共同事权协调机制上，需在事前明确支 出主体与共担模式、事中完善动态调整和争议处理机制、事后建立执行结果评价和成果共 享体系，避免支出责任交叉重叠下的互相推诿和资源的重复浪费。在因地制宜指定执行标 准上，各地因根据地方实际保障水平确定省级以下政府的事权划分模式，地方发展水平较 高、独立性较强的省份可将事权适当下放，而地方发展较为被动的省份需将事权适当上移。 目前多个省份已出台相关政策文件推动省以下财政体制改革工作的开展，新一轮地方财税 体制变革已逐渐步入轨道。自党的十八届三中全会提出通过的《中共中央关于全面深化改 革若干重大问题的决定》提出了适度加强中央事权和支出责任的改革重点以来，各省级政 府已逐渐出台文件积极响应落实，改革主要围绕合理划分事权、清晰界定支出责任、强化 部分省级事权支出责任和完善转移支付制度等方面展开，新一轮地方财税体制变革已逐渐 步入轨道。
2024 年全面深化改革依然是经济发展的核心任务，今年又恰为分税制改革三十周年，开年 以来中央多次提及“新一轮财税体制改革”，两会政府工作报告把“谋划新一轮财税体制改 革”列入 2024 年政府工作任务之一，国务院在 2024 年预算报告中明确了今年财税体制改 革的工作重点，从完善税收制度、深化税收征管改革、推进财政资源统筹、完善财政转移 支付体系、落实中央与地方财政事权和支出责任划分五个方面展开。 当然，财税改革关乎激励机制，对微观主体活力、经济增长等均会产生重要影响，绝非一 日之功。在我们看来，财税改革短期或以微调为主，重点在于弥补缺口，以防止财政偏紧 对经济产生负面影响，促进经济转型平稳过渡；而长期则需更重改革，建立起新的循环机 制及财政体系，我们期待在二十届三中全会中窥见更多财税体制改革的信息。
