2023 年欧盟和英国相继推出 CBAM 后，美、加、日等国也在研究推出碳关税机制；可以预期未来还将有更多经济体跟进效仿。
随着 2005 年欧盟启动碳排放权交易（EU ETS），欧洲本土企业对碳减排政策影响其国际竞争力的担忧就与日俱增。为响应企业的相关诉求，欧洲自 2005 年前后开始关注碳关税的研究，并在EU ETS 的几个关键改革节点陆续推动多轮碳关税的立法动议。直至2022 年相关立法正式通过欧盟立法流程，并于 2023 年 10 月起正式施行，成为全球首个落地的碳关税机制。
碳关税经过十年推进，受到了越来越多发达经济体的关注，成为全球气候博弈和对抗的集中体现。碳关税引发全球性的关注并正式开始推动立法，始于 2012 年。在《京都议定书》行将到期的背景下，全球各国围绕减排责任的分配和减排目标的制定等问题互相推诿指责。一方面，以欧盟为代表的部分发达经济体提出较激进的气候目标，并要求其他发达经济体及发展中经济体履行对等义务，从而实现各国间对应的减排力度。另一方面，联合国气候变化大会框架下的全球多边机制受制于进展缓慢，不同利益集团间差异巨大的诉求难以协调，导致国际气候谈判无法取得普遍性、强制力的实质性进展。在全球气候治理的博弈和对抗加剧的背景下，碳关税等类似的气候壁垒受到了发达国家的青睐。2006 年，法国向欧盟委员会提出征收“边境调节税”的提案，成为全球首个正式的碳关税提案；美国和加拿大等国也分别在2009年和2012年前后发起过征收碳关税的动议。2022 年欧盟 CBAM 正式推出后，也有多国重启了碳关税立法进程。
2022 年 6 月，美国国会提出《清洁竞争法案（Clean Competition Act，CCA）》，即美国版的碳关税；2023 年 12 月英国也发布了英版的CBAM机制，计划于 2027 年起施行；加拿大政府有关人员也在不同场合表达了对碳关税的支持与肯定，并加紧酝酿自身的碳关税方案；日本和韩国则计划对化石燃料进口征收碳税，并已启动了对部分进口商品提供碳足迹数据的要求，为进一步征收更大范围碳关税最好数据准备。
碳关税的关注度和立法动议主要受高碳价驱动。碳关税旨在调节境内外碳成本的差异，因此与碳价水平密切相关。当境内碳价高企时，受高碳价冲击影响的市场主体就更加急迫地需要寻找转嫁成本、对冲风险的渠道，对启动和强化碳关税相关机制的呼声也就更加强烈。回顾碳边境调节机制的在 2005 年的研究和讨论热潮，以及 2008、2010、2019、2023 年欧盟碳关税的立法动议和航空、航运碳关税及 CBAM 的提出时点，都是EUETS 碳价的阶段性高点。当前全球碳关税机制的演化路径存在较大不确 18 定性，与全球碳价密切相关：高碳价情境下碳关税机制的覆盖范围、实施强度都将随之提升。
碳关税在行业维度上的渗透也在不断延申，潜在影响不容忽视。一方面碳关税机制潜在覆盖的行业受产业结构特征和碳排放核算数据基础的影响，在不同国家间存在差异，并且随时间不断变化。比如EUCBAM覆盖水泥、电力、化肥、钢铁、铝，以及有机化学品、氢、氨、塑料等9类商品，其中有机化学品、氢、氨、塑料等产品为2022 年6 月修正案中新增的，行业覆盖范围不断扩大。后续还将进一步扩大至所有EU-ETS覆盖产业。美国 CCA 则计划覆盖石油、天然气、煤炭、化工，并涉及上下游产品。除了这类综合性的 CBAM 机制外，行业层面的机制也在陆续出现。2008 年 11 月，欧议会和欧委会通过法案决定自2012 年起对所有进出欧盟的航空公司强制执行减排配额。该法案规定，在欧盟境内机场起降的国际航班都要为碳排放缴纳费用。后经多国反对和国际机构的干预，被迫搁置。但随后在 2019 年，欧盟宣布将航运业纳入EUETS，进而意味着对途径欧洲的船只需要相应支付碳成本。2023 年11 月，欧盟理事会和欧议会正式批准了相关法案，明确自 2024 年起对航经欧洲的船只核算碳排放并缴纳碳配额。该法案援引了国际航运组织（IMO）整体航运业的减碳措施，最终落地落实的可能性较大。不论是航空还是航运碳费用，对于欧洲以外的航空和航运企业而言，都具有碳关税的特征。
在排放核算上，逐步从范围 1 向范围 2 延申，但范围3 仍限于少数情况下的个别行业。回顾欧盟 EU CBAM 历次修正案的变化，碳排放核算逐步从直接排放（范围 1）向间接排放（范围2）延申。但在信息披露要求上，不论是欧盟和英国的 CBAM 还是日本与韩国提出的碳足迹披露要求，都进一步将碳排放核算范围扩大到了价值链排放（范围3）。一方面，随着现代工业制造业产业链细分、拉长，对单一产业的规制很容易被产业链的调整所规避，在无法做到全行业/全产品覆盖的背景下，气候壁 20 垒的排放核算方法逐步从直接排放向更宽泛的范围2、范围3 扩大将是必然选择。但另一方面，由于全球供应链高度复杂，对范围3 排放的核算难度大，绝大多数情况下需要根据复杂的假设进行推断算，同时需要全球各国配合开展数据披露。因此综合成本和可行性分析，范围3 的排放核算难以大范围施行，而更可能聚焦于个别关键行业、重点产品。这也与美欧当前正在针对动力电池等电动车组件、可再生能源装备等产品施行的产业保护政策相一致。
在减排行为认定上，更倾向于接受直接减排而非“抵消”行为。对于通过购买碳配额的方式抵消碳排放的行为，CBAM不认可其抵消了排放量，而仅认可其成本的支出。此外，对于用可再生电力替代传统电力的举措，CBAM 也仅接受绿电采购证明（即直接使用率点），而不接受绿证（绿色电力可交易证书）。这与欧洲市场打击“漂绿”倾向一致。2024年1 月，欧洲议会发布《增强消费者绿色转型指令（ECGT）》，明确通过购买碳抵消的产品不可在宣传中使用“碳中和”“零碳”等字样。对减排行动的要求日趋严格，是全球产业链绿色化趋势中的一个内在特征。
碳关税的目的在于调节内外企业碳成本的差异，其推出需要两个要件：一是本国采取了碳定价等机制，形成显性的碳成本核算标准；二是本国高碳产品受到严重的进口替代压力，包括碳成本的差异，以及对外依存度。碳排放交易（ETS）是施行碳边境调节机制的关键前提。已推出CBAM 或已启动立法流程（正式的立法讨论）的经济体中，欧盟、英国、美国、加拿大均已启动了碳交易机制（见图１）。其中，欧盟的CBAM立法进程与 EU ETS 第四阶段改革同步；美国和加拿大的CBAM讨论则同样在多地集中启动区域性 ETS 之后；而英国则于国内碳交易机制启动两年后，跟随欧盟启动了 CBAM。一方面显性碳价是采取CBAM的必要条件，但另一方面由于碳交易机制下碳价的波动性和不确定性引发受控企业的持续关切，边境调节呼声较高。加上各国碳交易机制的设计仍在过程中，政策讨论持续进行，给 CBAM 机制的引入提供了契机。与之相比，碳税税率较为稳定，主要的政策讨论在政策推出前已完成，因此关于CBAM的动议较少。但需注意的是，碳税能够作为显性碳价甚至比ETS 碳价更便捷地用于核算碳成本，因而已启动征收碳税的经济体加入气候俱乐部机制的动力将更大、谈判进程也将更加迅速。这将在很大程度上扩大CBAM的影响范围。
根据世界银行“碳定价看板（Carbon Pricing Dashboard）”数据，哈萨克斯坦、韩国、墨西哥、新西兰、瑞士、越南等国家和地区已经推出 22 ETS，澳大利亚、巴西、智利、哥伦比亚、日本、马来西亚、巴基斯坦、泰国、土耳其、乌克兰等国家和地区也在考虑启动ETS。其中日本、瑞士、印尼、巴西、澳大利亚、新西兰等国是主要的碳排放净流入国（见图 3），具有采取 CBAM 机制的较强动机。此外，部分东南亚及南美发展中经济体在气候俱乐部中表现积极，有极大可能呼应美欧碳关税机制，参与合作并寻求豁免。
气候俱乐部渐成气候，小多边主义将进一步放大碳关税的破坏性。在 2023 年联合国气候大会（COP28）上，欧美发起设立了全球首个真正意义上的“气候俱乐部”，以推动协同减排为名，实施差异化气候壁垒。气候俱乐部吸收了日、韩等发达经济体和部分东南亚及太平洋岛国、南美和东非发展中和不发达经济体，首批共 36 个成员方。由发达经济体和发展中经济体构成的气候俱乐部内部实现利益协调的空间远大于几个发达经济体形成的利益集团，有可能形成更大的独立性和封闭性，对外的气候壁垒将会导致更大的产业转移程度，形成更大的破坏力。
在逆全球化浪潮下，碳关税机制的背后反映出产业链绿色化的长期趋势。受此推动，碳关税在行业维度上的发展正在快速延申。一方面，以CBAM 目前覆盖的部分高碳行业和产品为原点，向产业链下游延申，能够约束我国通过出口产品的产业链延申，比如以出口政策替代出口金属制品，规避 CBAM 管控的可能。另一方面，将碳边境调节的行业覆盖对象从基础工业品向更多高端制成品延申，有助于在更技术含量、更接近产业链核心的产业环节钳制我国的产业发展，强化竞争优势。
利用我国 2020 年 153 部门投入-产出延长表，我们对CBAM直接管控的重点行业的下游产业进行了分析，按照“完全消耗系数较大”和“出口占比较高”两个维度标准进行评判，结果显示ICT 设备、能源电力设备、电池、电子元器件、专用设备和汽车零部件是钢铁、有色、石化等CBAM 直接规制产品的主要下游参与国际市场竞争的产品，面临较为严峻的潜在产业链竞争。从发达经济体现有的高端产业和科技竞争政策看，上述重点产业的部分高端行业和生产环节，如ICT 设备中的芯片、5G通信，新能源汽车及动力电池，以及能源电力设备中的可再生能源装备等，恰是产业链竞争的关键领域。而高碳产品即碳足迹较高，为发达经济体以气候保护名义推行产业保护举措，提供了借口。基于上述分析，我们可以预计在发达经济体逐步扩大 CBAM 等机制行业范围的过程中，或将通过对上述产业核查碳足迹、征收碳关税的方式，削弱我国相关产业国际竞争力。
