二十届三中全会再次提出深化财税体制改革。
2013 年十八届三中全会提出1“财政是国家 治理的基础和重要支柱”，要求“深化财税体制改革”。2023 年中央经济工作会议提出，“要 谋划新一轮财税体制改革”。今年召开的二十届三中全会决定进一步全面深化改革、推进 中国式现代化2，再次提出“深化财税体制改革”，改革内容更加全面，改革的目标是全面 解决财政体制面临的各方面问题。 改革开放以来，我国主要实施了两轮财税体制改革。第一轮财税体制改革是 1994 年实施 的分税制改革，第二轮财税体制改革是 2013 年十八届三中全会以来的财税体制改革。
1994 年分税制改革内容主要包括： 1）明确中央与地方事权和支出的划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机 关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以 及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出 以及本地区经济、事业发展所需支出。 2）根据事权与财权相结合的原则，按税种对中央与地方收入进行划分。将维护国家权益、 实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央 与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税 收入。 3）为了保持地方既得利益格局，建立中央财政对地方税收返还制度。为了保持现有地方 既得利益格局，逐步达到改革的目标，1993 年中央净上划收入全额返还地方，保证现 有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994 年以后，税收返还 额在 1993 年基数上逐年递增，全国增值税和消费税平均每增长 1%，中央财政对地方 的税收返还增长 0.3%。
十八届三中全会以来的财税体制改革内容主要包括： 1）改进预算管理制度。2014 年修订《预算法》，2015 年开始实施。新的预算法明确规定 “政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“预算包括一般公共预算、政府性基金预 算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。允许地方政府“经国务院批准的省、自 治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通 过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。 2）完善税收制度。全面推进营改增改革，简化并下调增值税税率，实施增值税留抵退税。 个人所得税方面，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，增加个人所得税专项 附加扣除项目等。 3）建立事权和支出责任相适应的制度。2013 年以来，中央本级财政支出占全国一般公共 预算支出比例有所下降。但是中央加大对地方政府转移支付力度，并增加一般性转移 支付规模，提高一般性转移支付占比。2019 年，中央财政整合设立共同财政事权转移 支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任， 编制预算时暂列入一般性转移支付。
新一轮财税体制改革可能从哪些方面影响我国财政体系和宏观经济？本文从宏观税负、税 制改革、中央和地方财政关系等角度，结合过去两轮财税体制改革，对新一轮财税体制改 革进行分析和展望。
1．宏观税负。宏观税负一般用政府收入占 GDP 比重衡量。我国政府收入有不同口径，常用的政府收入 口径的有狭义政府收入和广义政府收入。
狭义政府收入：一般称之为“财政收入”，特指一般公共预算收入，是口径相对较窄 的政府收入，包括税收收入和非税收入。2023 年，全国一般公共预算收入约 21.7 万 亿元，占 GDP 比例 17.2%。
广义政府收入：2010 年以前，政府收入除了一般公共预算收入（也叫预算内收入）， 还有预算外收入。2011 年开始，预算外收入全部纳入预算管理，预算外收入成为历 史。2014 年全国人大通过修订后的《预算法》3，进一步加强政府预算的管理和监督。 新的《预算法》规定，“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预 算、社会保险基金预算”。2023 年，一般公共预算、政府性基金、国有资本经营、社 会保险基金四本账收入合计 40.6 万亿元，占 GDP 比例 32.2%。由于四本账之间存 在资金调用，将四本账收入全部加总会夸大政府收入。其中，最大的一块资金调用是 一般公共预算对社会保险基金的补贴，2023 年补贴规模为 2.5 万亿元。 我们用政府四本账收入之和扣除一般公共预算对社会保险基金补贴，再除以 GDP 的比例 衡量当前宏观税负。2023 年广义政府收入扣除一般公共预算财政对社会保险基金补贴约 为 38.1 万亿元，占 GDP 比例 30.2%。早年数据在预算内收入基数上加上预算外资金收入， 再除以 GDP 比例衡量宏观税负。
1）我国宏观税负经历了三个阶段变化。改革开放以来，我国宏观税负变化以两次财税体制改革为界限主要经历了三个阶段。i. 1994 年分税制改革前：宏观税负下降。改革开放开始，直到 1994 年前后，政府收入占 GDP 比例总体上呈下降趋势。1983 年开 始，实行两步“利改税”。1983 年将国营企业向国家上缴利润改为征收企业所得税。1984 年对工商税制进行全面改革，将工商税分为产品税、增值税、营业税。利改税降低了企业
上缴收入，增加了税收。税收收入占 GDP比例从 1984 年的 13%上升至 1985年的 22.4%。 但是“利改税”并没有增加总的财政收入，一般公共预算收入占 GDP 比例仍然延续下降 态势。1978 年至 1994 年，一般公共预算收入占 GDP 比例从 30.8%降至 10.7%。
ii. 1994 年分税制改革至十八届三中全会前后：宏观税负上升。1994 年分税制改革明确了中央和地方政府事权和收入支出范围，调动了各方积极性，财 政收入占 GDP 比例开始上升。1995 年，一般公共预算收入占 GDP 比例降至 10.2%历史 低点，之后逐步回升。2015 年，一般公共预算收入占 GDP 比例达到 22.1%的历史峰值。 包括一般公共预算、政府性基金、国有资本经营、社会保险基金四本账收入在内且扣除一 般公共预算对社会保险基金补贴的广义政府收入占 GDP 比例 2013 年达到 35.7%的历史 峰值。
iii. 十八届三中全会以来：宏观税负回落。十八届三中全会以来，减税政策力度加大。2008 年中央经济工作会议提出“实行结构性 减税”，此后中央经济工作会议多次提出“减税”。十八届三中全会以来实行了 包括“营改增”和个人所得税改革在内的多项税收制度改革，并且多次下调增值税税率， 上调了个人所得税起征点。
营改增改革： 2012 年 1 月开始在上海的交通运输业和部分现代服务业实行营改增 试点。2012 年 8 月起，营改增试点扩大到 10 个省市。2013 年 8 月，营改增试点进 一步扩大到全国范围。2014 年 1 月，交通运输业全部纳入营改增试点范围。2014 年 6 月将电信业纳入营改增试点范围。2016 年 5 月将建筑业、房地产业、金融业、生 活性服务业四大行业纳入试点范围，营改增全面推开。
下调增值税税率：2017 年 7 月取消了 13%档增值税税率，并入 11%档税率。2018 年 5 月进一步下调增值税税率，将 17%档税率降至 16%、11%档税率降至 10%。2019 年 4 月，将制造业等行业增值税税率从 16%降至 13%，将交通运输业、建筑业等行 业增值税税率从 10%降至 9%。
增值税留抵退税： 2019 年 4 月开始试行增值税期末留抵税额退税制度。2019 年 6 月放宽了部分先进制造业纳税人的期末留抵退税条件。2021 年 4 月将适用范围扩大 到医药、化学纤维、铁路等先进制造业领域。2022 年对符合条件的小微企业和制造 业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输、软件和信息技术服务等六个 重点行业，一次性退还存量留抵税额。
个人所得税改革：2018 年 8 月全国人大通过《个人所得税法》修订案。2018 年 10 月起将工资薪金所得基本减除费用标准提高至 5000 元/月，并按照新的个人所得税税 率表计算应纳税额。2019 年 1 月起将工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等 四项所得合并计算纳税，并对子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住 房租金、赡养老人 6 项支出实行专项附加扣除。2022 年起将 3 岁以下婴幼儿照护纳 入个人所得税专项附加扣除。2023 年起提高 3 岁以下婴幼儿照护、子女教育、赡养 老人专项附加扣除标准。
十八届三中全会以来的财税体制改革总体上起到减税效果，宏观税负有所回落。营改增改 革后，增值税完全取代了原来的营业税。将增值税和营业税合并计算，增值税+营业税占 GDP 比例从 2007 年 8.2%的历史高点下降至 2023 年的 5.5%。2022 年实行大规模增值 税留抵退税，当年增值税占 GDP 比例一次性降低了 1.5 个百分点。2018 年个 人所得税改革后，个人所得税税负出现下降，个人所得税占 GDP 比例从 2018 年的 1.5% 下降至 2023 年的 1.2%。
2）预计新一轮财税改革保持宏观税负基本稳定。和 OECD 国家相比，目前我国宏观税负并不算高。根据 OECD 统计，中国税收占 GDP 比例明显低于 OECD 国家平均水平。根据 IMF 发布的《2014 年政府财政统计手册》4，“一些交易是资产和/或负债的交换，不应记 录为收入。通过出售或易货贸易处置除存货以外的非金融资产并不影响资产净值，因 此，这样的交易不是收入”。按照该定义，我国政府获得的土地使用权出让收入不应 计入政府收入。OECD 统计税收占 GDP 比例包含了社会保险缴费。按照 OECD 公 布的可比口径数据，2022 年中国税收占 GDP 比例为 20.1%，明显低于 OECD 国家 平均水平 34%。
用广义政府收入衡量，中国宏观税负仍低于 OECD 国家平均水平。如果用广义政府 收入占 GDP 比例衡量中国宏观税负，该比例 2015 年曾经达到 35.7%，超过 OECD 国家税收占 GDP 比例均值。但是近年来中国宏观税负有所下降，2022 年中国广义政 府收入占 GDP 比例降至 30.4%，已经低于 OECD 国家税收占 GDP 比例平均水平。
今年以来，中央和地方政府收入下行压力增加，宏观税负可能进一步下降。今年 1-7 月， 一般公共预算收入同比下降 2.6%，政府性基金收入同比下降 18.5%5，两本账收入合计同 比下降 5.3%，明显低于上半年名义 GDP 同比增速 4.1%。二十届三中全会召开以来，宏 观政策力度加大，我们预计下半年经济增长动能改善、通涨温和回升6，政府收入增速可 能相应改善，但回升幅度可能有限，今年我国宏观税负或进一步回落。 近年来出台的多项税收优惠政策将在未来几年延续。去年底中央经济工作会议7提出，“落 实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”。去年 8 月开始，财政部联 合多部门发布公告，明确延续优化多项税收优惠政策，大部分税收优惠政策将延续到 2027年底。
新一轮财税体制改革可能保持宏观税负基本稳定。今年 3 月，财政部长蓝佛安在《求是》 杂志发表文章《坚定信心真抓实干扎实实施积极的财政政策》8，表示“在保持宏观税负 和基本税制稳定前提下，研究优化税制结构，健全地方税体系，完善绿色税收制度，推进 非税收入改革”。今年 6 月，国家审计署发布《国务院关于 2023 年度中央预算执行和其他 财政收支的审计工作报告》9，建议“财政收入方面要加大税费征管力度，完善部门数据 共享，堵塞制度漏洞，做到应收尽收、颗粒归仓，巩固好财政收入恢复性增长态势”。预计新一轮财税改革期间，宏观税负不再延续十八届三中全会以来的下行趋势，广义政府收 入占 GDP 比例可能趋于平稳。
2．税制改革。税收收入仍是最重要的财政收入来源。2023 年，一般公共预算收入占政府四本账全部收 入比例超过一半，一般公共预算收入中税收收入占比 84%。税收收 入仍然是最重要的财政收入来源，税制改革也是历次财税体制改革的重点。
新一轮税制改革将涉及多个税种。二十届三中全会《决定》提到了个人所得税、消费税、 增值税、城市建设维护税、房地产税收、水资源税等方面改革事项。用 2023 年税收收入计算，相关税收收入占全部税收比例超过一半。
1）增值税。增值税改革将进一步完善留抵退税相关政策。增值税是我国第一大税种，2023 年占全部 税收收入 38%。十八届三中全会以来，营改增改革用增值税取代了营业税，简化和下调增 值税税率，开始实行增值税留抵退税。二十届三中全会《决定》对于增值税改革提到一点， “完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”，基本延续此前增值税改 革方向，主要为了缓解部分地区留抵退税压力。2019 年 9 月，国务院印发《实施更大规 模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》10，提出“调整完善增值税留抵退 税分担机制。建立增值税留抵退税长效机制，结合财政收入形势确定退税规模，并保持中 央与地方“五五”分担比例不变。为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分 担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担 15%，其余 35%暂由企 业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分 由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。合理确定省以下退税分担机制，切实减轻基 层财政压力。具体办法由财政部研究制定。”
2）个人所得税。二十届三中全会《决定》多处提及个人所得税改革。二十届三中全会《决定》中，两处明 确提到个人所得税。一处是深化财税体制改革部分提出“健全直接税体系，完善综合和分 类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”。另一处是健全人口发展支持和服务部分提出“有效降低生育、养育、教 育成本，完善生育休假制度，建立生育补贴制度，提高基本生育和儿童医疗公共服务水平， 加大个人所得税抵扣力度”。此外，完善收入分配制度部分提出“完善税收、社会保障、 转移支付等再分配调节机制”，也和个人所得税有关。 我国个人所得税占政府收入比例和海外相比仍然偏低。按照 OECD 统计，2022 年我国个 人所得税占包括社会保险缴费在内的税收比例约为 6%，明显低于 OECD 国家平均水平 24%，也大幅低于亚太国家和非洲国家水平。我国社会保险缴费占税收比例则高于 OECD 国家平均水平。2022 年，我国社会保险缴费占税收比例约为 31%，高于 OECD 国家平均 水平 26%。个税改革将进一步发挥个人所得税调节收入分配的作用。二十届三中全会《决定》提出， “健全直接税体系”，和十八届三中全会“逐步提高直接税比重”的表述略有变化。我们 预计新一轮个人所得税改革可能不会在总量上进行大幅调整。二十届三中全会《决定》提 出“完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收 政策，实行劳动性所得统一征税”的同时，也提出“加大个人所得税抵扣力度”。预计新 一轮改革将更好地发挥个人所得税调节收入分配的作用。
3）消费税。我国消费税收入主要来自烟、成品油、汽车、酒四类商品。根据 2019 年 12 月公布的《中 华人民共和国消费税法（征求意见稿）》11，消费税税目包括烟、酒、高档化妆品、贵重首 饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、成品油、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、 木制一次性筷子、实木地板、电池和涂料。根据 2022 年消费税数据，消费税贡献最大的 四个行业是烟草、石油煤炭及其他燃料加工业、汽车制造业、酒饮料和精制茶制造业，合 计贡献当年国内外消费税总额 85.8%，批发和零售业消费税主要也是由烟、成品油、汽车、 酒等商品贡献。
三中全会对于消费税改革主要提出两方面内容：征收环节后移，稳步下划地方。二十届三 中全会《决定》提出，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。预计本轮消费税改革 不会大幅扩充征收范围。消费税改革聚焦两方面内容。一方面，将部分在生产（进口）环 节征收消费税品目后移至批发或零售环节征收。另一方面，目前消费税收入 100%归中央 所有，未来将逐步下划给地方，以拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。
4）房地产税收。房地产税收制度将进一步完善。房地产税收方面，二十届三中全会《决定》提出“完善房 地产税收制度”。和十八届三中全会“加快房地产税立法并适时推进改革”表述相比，保 留了更大的灵活度。房地产相关税收包括房产税、契税、土地增值税、印花税、城镇土地 使用税等。房地产企业还需要缴纳增值税、企业所得税等税收，个人出售或出租房屋还需 要缴纳个人所得税。 目前征收的房产税是上海市和重庆市开展的房产税试点。2009 年政府工作报告12提出“研 究推进房地产税制改革”。2010 年 5 月，国务院批转发展改革委《关于 2010 年深化经济 体制改革重点工作意见》13，其中提出“逐步推进房产税改革”。2011 年 1 月 27 日，根 据国务院常务会议14精神，上海市、重庆市人民政府分别发布《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》15和《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产 税改革试点的暂行办法》16，次日起实施。
和 OECD 国家水平相比，我国财产税占 GDP 比例偏低。2023 年我国房产税占 GDP 比例 为 0.3%，低于大部分 OECD 国家水平。但是中国政府获得的最大一块房地产相关收入来 自国有土地使用权出让收入，2023 年土地出让收入占 GDP 比例 4.6%，高于 OECD 各国 房产税占 GDP 比例。 房地产税立法几经波折，尚未提请全国人大审议。2011 年 3 月发布的十二五规划纲要17提 出“研究推进房地产税改革”。2013 年 11 月十八届三中全会《决定》18提出“加快房地产 税立法并适时推进改革”。2015 年 8 月，十二届全国人大常委会调整立法规划19，将房地 产税法纳入立法规划。2016 年 3 月发布的十三五规划纲要20提出“推进房地产税立法”。 2018 年 9 月，十三届全国人大常委会立法规划21将房地产税法纳入第一类项目，属于条件 比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。但是十三届人大常委会任期内，房地产税法未 提请审议。2021 年 3 月发布的十四五规划和 2035 年远景目标纲要再次提出“推进房地产 税立法”。2021 年 10 月，第十三届全国人大常委会第三十一次会议决定授权国务院在部 分地区开展房地产税改革试点工作22。2023 年发布的《十四届全国人大常委会立法规划》 23未提及房地产税。 房地产税落地可能需要一个合适的时机。由于房地产税的缺失，地方政府缺少了重要的税 收来源，并且过度依赖卖地收入，放大了财政和金融的顺周期性。完善房地产税收制度可 能离不开房地产税。但是当前房地产市场仍然面临较大的下行压力，开征房地产税可能需 要等待更好的时机。
