地方层面，地方政府财力普遍依赖土地出让收入，23 年较 21 年地方政府性基金收入整 体下滑近三成。
1.1 分税制改革后，地方政府财权和事权不匹配
分税制改革重塑了地方和中央的财权分配制度，地方政府的收支矛盾出现。为了增强中 央政府的宏观调控能力，1994 年，我国拉开了分税制改革的帷幕，这次改革对中央和地 方的税收分配进行了调整，使得地方财政收入占比陡降，而地方仍然承担较重的事权， 地方政府财权事权不匹配的问题出现，从 1993 年到 1994 年，地方一般公共预算收入占 比从 77.98%下降至 44.30%，而地方一般公共预算支出维持在近 70%的水平，2022 年 地方财政收入和支出占比分别上升至 53.42%和 86.35%。与 G20 国家相比，我国地方 政府支出占 GDP 比重也处于较高水平。 转移支付成为地方弥补收支缺口的重要资金来源，2008 年以后转移支付不再能够覆盖 地方赤字。2008 年，我国实行 4 万亿经济刺激政策，中央政府提供 1.2 万亿启动资金， 地方政府需要配套 2.8 万亿，地方财政收支缺口加大，此后转移支付不足以弥补地方财 政赤字，地方更加依赖融资性收入。2014 年，新预算法执行，地方政府债发行全面放开， 中央转移支付和地方赤字差距进一步加大。
1.2 地产行业深度调整，“土地财政”收入锐减
分税制改革后，地方政府收入与支出责任不匹配的矛盾加剧，地方逐渐将土地出让相关 收入作为新的增长点，“土地财政”兴起。“土地财政”的模式是，政府通过低价出让工 业用地加税收优惠来招商引资，由城投平台以土地作为融资工具，进行区域开发，实现 经济增长和人口聚集，从而提高地方的房地产价格和土地价格，通过高价出让商住用地 获取土地出让收入及相关税费。 2021 地方广义财政收入中，与房地产相关的收入占比超过 50%，近年来房地产市场 的深度调整对地方财力影响较大。地方政府财政收入中“土地财政收入”主要来自两部 分，一方面是政府性基金收入中的国有土地出让收入，另一方面是土地和地产相关的税 收税收，其中包含房地产专项税（契税、耕地占用税、房产税、城镇使用税、土地增值 税），也包括增值税、企业所得税等。2021 年下半年，房地产政策持续收紧，部分房企 债务风险暴露，市场预期逐渐转向，楼市明显降温，房企拿地意愿下降。2023 年，以上 两类“土地财政”相关收入合计 7.7 万亿，2021 年峰值为 10.8 万亿，占地方广义财政收 入（一般公共预算收入+政府性基金收入）的比重从 52%下降至 42%。
1.3 经济增速放缓，减税降费持续，宏观税负降低
近年来，伴随宏观经济增速换挡期的到来，为了减轻企业和居民负担，我国持续推出大 规模的减税降费政策，这导致宏观税负率走低。2018-2023 年，我国减少降费规模超 12 万亿，这带来了经济增速和财政收入增速的分化，一般公共预算收入/GDP 从 2015 年以 来持续走低，2015-2023 年，名义 GDP 年均复合增速为 7.8%，而同期一般公共预算收 入增速仅为 4.5%。
“土地财政”下滑对各地的冲击
地方层面，地方政府财力普遍依赖土地出让收入，23 年较 21 年地方政府性基金收入整 体下滑近三成。定义政府性基金收入/（一般公共预算收入+政府性基金收入）为土地财 政依赖度，2021 年，地方土地财政依赖度整体达到 46%，其中浙江、江苏、贵州、湖 北、湖南、山东、江西、四川、重庆、安徽等地的土地财政依赖度在 50%以上。2023 年 相较 2021 年，全国地方政府性基金收入整体下滑了 29%，广东、河南、辽宁、云南、 广西、天津、黑龙江、青海等地的降幅超过 40%。
为应对地方财政收支压力，近两年中央加大了对地方的转移支付力度，由于土地出让收 入缺口绝对规模较大，主要经济大省综合财力大幅下滑。从绝对数来看，广东、江苏、 山东、浙江四省第二本账 2023 年较 2021 年下滑超过 3000 亿元，占到同期全国缺口的 近 50%，经济大省财力大跌，也将影响对欠发达地区的转移支付能力。以政府性基金收 入、一般公共预算收入和中央补助收入作为地方的综合财力，2023 年较 2021 年，共 19 省、直辖市和自治区的综合财力实现正增长，而广东、江苏、山东、浙江综合财力明显 下滑，此外福建、河南、江西、天津减少也较多。
更为直接的压力——付息支出
土地出让收入是城投和专项债融资还本付息的重要基础，随着“土地财政”的式微，地 方政府的还本付息压力也会提升。而城投有息债务和地方债的接续比较高，因此更直接 压力来自付息。化债以来，城投债募集资金用于偿还利息面临约束，因此城投付息压力 凸显。同时地方债利息必须依靠财政资金偿还，随着专项债规模的累计，地方债付息支 出压力也相应增加。另一方面，广谱利率下行和地方化债持续推进，城投债务及地方债 融资成本处于下行通道。两种因素影响下，各地付息压力如何变化？ 化债背景下，重点和非重点省市自治区城投债务增速分化，天津、黑龙江、青海 2023 年城投债务规模已低于 2021 年。地方层面，土地出让收入滑坡和化债背景下，近年来 城投债务斜率换挡，并且重点省市自治区增速明显更低，2021-2023 年除内蒙古外，城 投有息债务年均复合增速在 10%以上的均为非重点省市自治区，其中河南、浙江、福建、 四川的增速在 15%以上，重点省（自治区、直辖市）中广西、重庆的增速靠前，超过 9%， 天津、黑龙江、青海、辽宁同期城投债务为负增长。
从城投的付息压力来看，2023 年较 2021 年重点省市自治区的城投债务利息多缩减。 2023 年末城投有息债务中，债券占比约 27%，银行贷款 59%，非标占比约 14%，债券 成本以 2023 年初和年末地区城投债加权平均利率的均值估算，假设银行贷款成本为债 券成本-30bp，假设非标成本为债券成本+90bp，各部分加总估计各省 2023 年的城投债 利息支出，和各地 2023 年的综合财力进行比较。假设 2023 年各地城投有息债务综合融 资成本比 2021 年下降 80bp，以此计算出 2021 年各地的城投利息。2023 较 2021 年， 重点省市自治区城投利息支出多有所减少，其中贵州、天津利息下降超 100 亿元。
结合城投债务和地方债，从变化来看，多数地区 2023 年相较 2021 年付息支出增加，其 中浙江、四川、山东、河南、广东的利息支出增量在 300 亿以上。从时点数看，由于存 量规模和融资成本的差距，各地的城投债利息支出普遍远低于地方债利息支出。加总城 投债务和地方债付息支出，与地方政府综合财力（一般公共预算收入+政府性基金收入+ 中央补助收入）比较，2023 年，天津付息支出比例接近 30%，广西、重庆、四川、浙 江、江苏、云南、山东在 20%上下。
各地广义财政缺口有多大？
考虑土地出让收入、中央补助收入、城投债务和地方债可支配净融资后，测算出各地 2023 年和 2021 年广义政府可支配收入的变化，其中江苏、山东、江西、广东、云南 下降较多，原因可以归结为两类： 1）土地财政下滑+城投净融资缩量+中央补助增量有限的经济大省：江苏、山东和广东 2021-2023 年，土地出让收入下降规模较大，而中央补助收入的增长较为有限，对地方 广义政府收入的影响较大，而同为经济大省、城投大省的浙江，城投债务增速较高，部 分弥补了土地财政的缺口，因此广义可支配财力维持正增长。 2）江西、云南：城投净融资明显缩量。2021 年江西、云南城投净融资额为 2891 亿元、 1523 亿元，而 2023 年两地城投净融资分别降至 1242 亿元、-78 亿元，是造成两地广义 财政收入缺口的主要原因，再叠加土地出让收入下滑、利息支出增加等因素，两地 2023 年相较 2021 年广义可支配财力分别下降约 2000 亿元、900 亿元。
考虑各地的经济体量，以广义财政可支配收入/GDP 衡量广义地方政府的相对可支配收 入，2021-2023 年，宁夏、天津、内蒙古明显提升，宁夏或受益于中央补助收入增量较 大，内蒙古、天津则主要来自城投净融资边际改善、以及 2023 年特殊再融资债额度较 大。同期，云南、甘肃、江西占比下降较多，主导因素均是城投债务融资缩量。
