散煤治理政策措施要求清洁 化与低碳化协同。
基于燃煤锅炉节能降耗和污染物减排综合整治相关政策调研， 自《大气污染防治 行动计划》（简称“大气十条”）实施以来，中国燃煤锅炉综合整治历程可分为 2013- 2018、2018-2020 和 2020- 至今三个阶段，综合整治方式主要包括煤炭清洁利用、能 源结构调整和污控技术升级方面的 5 项治理措施。
煤炭清洁利用。煤炭清洁利用在中国的提出较早，该措施主要是指通过加大煤炭洗 选比，提高煤炭的清洁利用水平。《北方地区冬季清洁取暖规划》中明确要求，“提高 供热燃煤质量，优先燃用低硫份、低灰分的优质煤”。随着原煤入洗率的不断提高，近 年来在国家层面的减污降碳协同相关政策中提及较少。 锅炉禁建限建。该措施具体是指分区域对新建锅炉容量提出要求。“大气十条”提 出，“除必要保留的以外，地级及以上城市建成区禁止新建每小时 20 蒸吨以下的燃煤锅 炉；其他地区原则上不再新建每小时 10 蒸吨以下的燃煤锅炉”；“蓝天保卫战三年行动 计划”（简称“三年行动计划”）提出，“县级及以上城市建成区原则上不再新建每小 时 35 蒸吨以下的燃煤锅炉，其他地区原则上不再新建每小时 10 蒸吨以下的燃煤锅炉”，这与 2018 年 11 月由市场监管总局、国家发改委和生态环境部联合发布的《关于加强锅 炉节能环保工作的通知》要求基本一致，但其对于 35 蒸吨以下燃煤锅炉禁建要求明确为 重点区域（京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原）全域和其他地区县级及以上城 市建成区。从“大气十条”实施以来，国家层面相关政策对于燃煤锅炉禁建限建要求不 断加严， “三年行动计划”之后的国家层面相关政策文件中未对禁建和限建锅炉容量新 增明确要求。
小锅炉直接淘汰。该措施主要是针对落后和分散锅炉提出淘汰要求，小锅炉直接淘 汰方式包括拆除取缔、烟道或烟囱物理切断以及“以大代小”。“大气十条”提出的淘 汰对象为地级及以上城市建成区每小时 10 蒸吨及以下的燃煤锅炉；“三年行动计划”进 一步将每小时 10 蒸吨及以下燃煤锅炉淘汰由地级及以上城市建成区加严为县级及以上城 市建成区，将每小时 35 蒸吨以下燃煤锅炉淘汰由重点城市城区加严为重点区域全域；随 后，国家层面陆续发布了针对京津冀及周边地区的秋冬专项攻坚行动方案，进一步细化 了京津冀及周边地区小锅炉淘汰方案；《产业结构调整指导目录（2019 年本）》中将每 小时 10 蒸吨及以下燃煤锅炉确定为淘汰类产品；2020 年以后相关政策转变为对供热管 网覆盖范围内的小锅炉淘汰，这主要是因为一方面其他小锅炉淘汰进程已基本完成，另 一方面区域供热管网基础建设逐步提升；《重污染天气消除攻坚行动方案》中将燃煤锅 炉淘汰对象由“每小时 35 蒸吨以下”扩大为“每小时 35 蒸吨及以下”燃煤锅炉，实施 区域也扩大为“京津冀及周边地区、汾渭平原、东北地区和天山北坡城市群”。《空气 质量持续改善行动计划》依据 PM2.5 达标情况针对其他区域提出基本淘汰 10 蒸吨 / 小时 及以下燃煤锅炉。国家层面相关政策对于燃煤小锅炉淘汰力度不断加强变严，体现在锅 炉容量和淘汰实施区域两个方面。
清洁能源替代。该措施主要是指因地制宜开展“煤改气”、“煤改电”、“煤改生 物质”等清洁能源替代。“大气十条”对京津冀区域城市建成区、长三角城市群、珠三 角区域的“煤改气”提出明确要求，在供热供气管网不能覆盖的地区，改用电、新能源 或洁净煤；《北方地区冬季清洁取暖规划》，进一步提出加快发展生物质锅炉供暖、有 条件城市城区和县城优先发展天然气供暖和积极推进各种类型电供暖；考虑到清洁能源 的区域差异性，“三年行动计划”中提出了清洁能源替代的的基本原则“坚持从实际出 发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”；在国家“双碳”目标实施推动下， 《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》、《“十四五”节能减排综合工作方案》、《减 污降碳协同增效实施方案》和《重污染天气消除攻坚行动方案》中均提出要加快煤炭减 量步伐，着重强调了清洁能源替代的重要性。总的来说，国家层面相关政策对于燃煤锅 炉清洁能源替代的实施力度不断加强，一方面是因为随着小锅炉淘汰力度的不断加大和 落实，小锅炉直接淘汰带来的减污降碳效益逐步下降；另一方面，中国“双碳”目标实 施压力下，煤炭减量化是推动能源结构调整的首要手段。
污控技术升级。该措施主要是通过加强除尘、脱硫、脱硝，提高燃煤锅炉烟气污染 物排放控制水平。“大气十条”中明确要求“每小时 20 蒸吨及以上的燃煤锅炉要实施脱 硫”，“燃煤锅炉现有除尘设施要实施升级改造”；随后，“三年行动计划”从国家层 面提出重点区域每小时 65 蒸吨及以上燃煤锅炉超低排放改造要求；《关于深入打好污染 防治攻坚战的意见》、《“十四五”节能减排综合工作方案》和《减污降碳协同增效实 施方案》等政策，进一步提出“重点区域燃煤锅炉全面实现超低排放”，《减污降碳协 同增效实施方案》提出“探索开展大气污染物与温室气体排放协同控制改造提升工程试点”；此外，随着生物质锅炉的快速发展，生物质锅炉大气污染物末端治理提上日程， 《重污染天气消除攻坚行动方案》提出生物质锅炉采用专用锅炉，配套布袋等高效除尘 设施，氮氧化物排放难以达标的应配套脱硝设施。总的来说，在大气污染防治技术不断 发展和环境空气质量不断改善的推动下，国家层面相关政策从常规污染物升级改造转变 为超低排放改造，且生物质锅炉大气污染末端治理提上日程。 综上所述，随着我国环境管理要求不断加严以及“双碳”目标的推动，中国燃煤锅 炉综合整治已由“煤炭清洁利用”、“禁建和限建”、“小锅炉淘汰”、“清洁能源替 代”、“污控技术升级”节能环保综合提升措施多管齐下，转变为“清洁能源替代”和 “超低排放改造”的减污降碳协同，措施的区域差异化显著，治理力度不断加强变严。
相对于电站锅炉和工业锅炉，工业炉窑的污染治理略显滞后。结构调整中的淘汰落 后以及大气污染防治末端治理中的全面达标排放是工业小窑炉综合整治的关键性措施。 其中，《产业结构调整指导目录（2019 年本）》对相关产业的工业小窑炉关停淘汰 提出了明确要求。同时，2019 年，生态环境部、国家发展和改革委员会、工业和信息化 部、财政部联合印发的《工业炉窑大气污染综合治理方案》提出，完善工业炉窑大气污 染综合治理管理体系，推进工业炉窑全面达标排放，京津冀及周边地区、长三角地区、 汾渭平原等大气污染防治重点区域工业炉窑装备和污染治理水平明显提高。2023 年国务 院印发的《空气质量持续改善行动计划》进一步提出，实施工业炉窑的清洁能源替代。 有序推进以电代煤，积极稳妥推进以气代煤。 总体来看，当前工业小窑炉的治理措施，主要包括淘汰关停、清洁能源替代、污控 升级和能效提升。工业窑炉治理正在从传统燃煤窑炉向天然气、电能驱动的高效窑炉转 变，从高能耗、高污染向低能耗、低排放转变。工业窑炉正在朝着大型化、低能耗、低 排放的方向发展。
近年来，国家和地方出台了一系列秋冬季大气污染防治、北方地区清洁取暖、美丽 乡村建设等相关政策文件。在清洁化和低碳化的战略指引下，北方地区清洁取暖从最初 的气、电代煤，到理性的清洁化技术路线，再到多能互补的现代农村能源体系，清洁取 暖政策正在向更加深远的清洁低碳能源系统建设融合。 自“大气十条”发布后，京津冀率先开始探索秋冬季民用散煤清洁化。2016 年 12 月 21 日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上首次提出推进北方地区冬季 清洁取暖。2017 年，《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）》正式实施，北方 地区清洁取暖改造工程在大气污染防治的重点区域大规模推进，“煤改气”和“煤改电” 成为了早期最主要的技术路线。2018 年，“三年行动计划”强调，安全取暖过冬，在技 术路径上在“四宜原则”（宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热）的基础上，扩增“宜煤则煤、宜热则热”。自此，农村清洁取暖改造工程的技术选择开始回归理性， 各地基本形成以县域为中心辐射农村的发展格局。
2021 年，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和 工作的意见》《2030 年前碳达峰行动方案》等政策文件发布，围绕碳达峰、碳中和的 “1+N”政策体系加快形成，推进农村清洁取暖走向清洁化和低碳化的新局面。
2022 年发布的《减污降碳协同增效实施方案》提出，实施可再生能源替代行动， 将清洁取暖财政政策支持范围由京津冀及周边地区扩大到整个北方地区，推动能源绿色 低碳转型，将清洁取暖纳入“双碳”目标统筹推进。2023 发布的《农村能源革命试点县 建设方案》提出，探索建设多能互补的分布式低碳综合能源网络，加快推进可再生能源 非电开发，因地制宜推动地热能、太阳能、生物质能清洁供暖，探索建设乡村能源站。 同年，国务院发布了《空气质量持续改善行动计划》，将大气污染防治重点区域从原京 津冀及周边地区“2+26”城市调整为“2+36”城市，明确提出了推进北方清洁取暖的 工作重心由大规模提高清洁取暖比重转向巩固存量和有序新增，并强调了农村种植业、 养殖业，还有农产品加工业等散煤替代。从各省市陆续出台的配套方案（参见表 1-3）来 看，重点地区除北京提出能源低碳化发展、河北提出巩固拓展清洁取暖成果之外，其他 地区基本仍以持续推进清洁取暖改造为主，只是改造的重点逐步由平原转向山区；而非 重点地区散煤治理开始充分结合地方资源禀赋、经济水平等，试点探索可再生能源取暖， 如陕西积极开展地热资源利用，甘肃大力推广“太阳能 +”清洁取暖模式，吉林全省推 广秸秆打捆直燃集中供暖等适合农村的清洁取暖技术等。此外，山西、河北、山东和内 蒙古在实施方案中明确提出了将在农业生产领域推进散煤替代。国家能源局印发的《2023 年能源工作指导意见》和《2024 年能源工作指导意见》连续两年提出实施“千乡万村驭 风行动”和“千家万户沐光行动”。
从民用散煤治理和北方清洁取暖政策发展来看，我国民用散煤治理已经从清洁化转 向减污降碳协同，从电、气为主的散煤替代转向多能互补的能源利用模式，从单一的清 洁热源改造转向以可再生能源发展为主体的农村绿色低碳能源体系的建立，这些政策的 有效落实将推动农村能源转型和双碳目标的实现，并成为美丽乡村建设的重要内容。
