全球气候投融资需求与缺口巨大。
1.1 各国在其国际气候承诺中提及气候投融资的情况
【本指标主要发现】 截止 2024 年 5 月，194 个已提交《巴黎协定》NDC 的缔约方中，21 个国家 NDC 未提及气候融资，36 个国家和地区 NDC 进行了更新；提交了 LT-LEDS 的 71 个缔约方全部提及气候融资，仅有 1 个国家未提及气候融资，有 13 个国家新 提交了 LT-LEDS。不发达国家和小岛屿国家更加注重气候融资的需求和国际资 金的获取，而许多发达国家则主要关注国内资金的筹措。同时，关于资金的确切 数额、来源与使用方向以及相关工具和机制，各国的阐述往往不够明确。
【简介】 《巴黎协定》引入了国家自主贡献（NDC）机制，规定各成员国需要自行设 定关于气候变化缓解和适应的目标及行动计划，并促进向低碳经济转型。此外， 这些承诺需要每五年更新一次，以增强实施力度。协定还鼓励各国制定与公布各 自的长期低排放发展策略（LT-LEDS），适应不同的国家情况。NDC 和 LT-LEDS 构成了国际气候承诺的关键组成部分。在此框架下，资金是实现气候目标的关键 支持手段。对发展中国家而言，由于本国资源限制，履行这些承诺需要额外的资 金、技术支持和能力建设。相对地，经济更发达的国家不仅拥有更强的经济金融能力，还承担着在气候行动中走在前列的责任，并为发展中国家提供必要的国际 气候资金。因此，在 NDC 和 LT-LEDS 的文件中对资金问题的详细表述，反映了 各国对气候资金投入的关注程度。。 本指标基于《巴黎协定》缔约方提交的最新 NDC 和 LT-LEDS 文件，对提及 气候投融资的文本信息进行梳理，从涵盖范围、融资机制、融资规模、融资去向 等方面分析各国对气候投融资的整体重视程度。
【进展评估】 总体而言，大多数国家在 NDC 和 LT-LEDS 中认可气候融资在支持气候行动 中的重要性。如图 3-2 所示，截止 2024 年 5 月，共 194 个缔约方已经提交了本 国 NDC 文件，36 个国家在过去一年的时间里更新了 NDC 文件，以增强气候雄 心和行动力度。其中，与 2023 年没有变化的是，包括印度、日本、巴西、阿根 廷、沙特阿拉伯在内的 21 个国家未明确在 NDC 中提及气候融资。截至 2024 年 5 月，有 71 个缔约方提交了 LT-LEDS，相较于 2023 年 13 个国家第一次提交了 他们的 LT-LEDS。
从气候融资范围看，69%的国家，主要是欠发达国家和小岛屿国家，指明需 要国际资金支持作为气候融资的一部分。相比之下，22%的国家，包括多数发达 国家和一些发展中国家，将气候融资的需求限定在国内资金范围内。此外，只有 7%的国家表明他们的融资策略包括对其他国家实施 NDC 的资金支持。并且，许 多发达国家还没有承诺对国际气候资金支持的具体措施。考虑到发展中国家在实 现碳中和目标过程中所面临的巨大融资需求，发达国家的积极参与和支持国际气 候融资显得尤为重要。这不仅是为了支持全球气候行动的有效性，也是为了确保 全球碳排放减少目标的实现。
从气候融资需求看，提交 NDC 的国家中，46%的缔约方提供了资金支持需 求的量化估计，这些估计往往表示为国家数据中心时间范围内的总额。其中，27% 的国家在其新的或更新的国家发展报告中首次提供了最新的财政支助需求数量 估计数。大多数缔约方将依赖国际支助的有条件行动的数量估计数与可能由国内 来源供资的无条件行动的数量估计数区分开来。提交 LT-LEDS 的国家中，有 85% 提到了实施长期低排放发展战略的资金需求，26%的国家提供了核算出的资金需 求，26%的国家定性描述了其资金需求，另外 33%的国家仅提供了关于需求的一 般性说明。有的国家在 LT-LEDS 中明确提出了气候融资的资金需求，如亚美尼 亚提出，将创建一个有利于气候行动的投资环境，并利用各种资金来源和工具吸 引 53.75 亿~72.25 亿美元；阿曼实现净零排放路径额外增加约 1900 亿美元的资 本投资，主要用于电力和氢能基础设施建设，例如电网升级和扩展、氢气管道和 储存、电动汽车充电基础设施以及大规模部署长时储能。
从气候融资机制来看，提交 NDC 的国家中，有 38%的缔约方提供了关于缓 解和适应专题或部门资金支持需求的信息，如指定公共支出用途、建立气候基金 或支持性金融体系等。提交 LT-LEDS 的国家中，有 57%的国家提供了资料，说 明各自政府为通过经济政策措施、融资机制或金融工具增加资金流动所作的努力， 这其中，约一半国家制定了财政政策。一些国家在 NDC 和 LT-LEDS 中明确了支 持气候融资的具体机制。例如，德国计划通过燃料排放交易法、高效建筑联邦资 金 (BEG) 计划、电动汽车推广多种政策和措施，间接地引导资金流向气候行动 领域，并鼓励私人部门参与气候投融资；欧盟提出 InvestEU 计划，该计划将在 利用私人投资进行转型方面发挥重要作用。
从气候融资用途看，各国在 NDC 和 LT-LEDS 中均列举了一些融资需求较大 的领域。可再生能源、能源效率、运输和林业都需要缓解资金，而与水、农业、 沿海保护和复原力有关的活动需要适应资金。有一些国家明确提出了气候资金的 用途和支持的领域，如阿曼提及获取的资金将会用于能源领域、工业领域、交通 领域、建筑领域、技术研发和地区发展等方面。
【政策启示】
尽管在多数国家的 NDC 和 LT-LEDS 中提及了气候融资相关信息，但通过仔 细分析这些文本内容可以发现，国家间在对气候融资的关注程度上存在显著差异。 特别是，一些国家的 NDC 文件中虽然提到了气候融资，但对于融资的需求规模、 资金来源、资金使用途径以及具体的融资机制等关键细节尚未作出充分明确的说 明。例如德国的 NDC 中侧重于气候行动目标、政策和措施，气候投融资的具体 机制和规模并未提及。此外，关于气候融资是否应包括国际资金的问题，各国尚未形成一致意见。发展中国家特别强调了国际融资的需求与重要性，然而一些发 达国家并未考虑将国际融资支持纳入其气候融资范畴。鉴于“自主贡献”的原则， 建议对发展中国家在其 NDC 和 LT-LEDS 文件中进行辅导，帮助它们明确提出气 候资金的定量或定性需求及其使用目的。这样做将促进发达国家与国际金融机构 更有效地根据这些需求提供融资支持，从而加强全球气候行动的协调和效果。
1.2 各国气候相关金融风险评估与披露进展
【本指标主要发现】 2023 年，全球各国继续推动气候金融风险评估进程，发展中国家对气候金 融风险的重视程度明显提升。目前已有超过 190 个国家开展了气候金融风险评 估，与 2022 年相比，有 35 个国家开始开展气候相关金融风险评估，其中包括了 34 个发展中国家。但气候金融风险披露的进展十分有限，2023 年仅有 11 个国家 开始强制披露气候相关金融风险。
【简介】 气候相关金融风险,主要指气候变化可能带来的底层金融资产价值贬损的风 险。根据不同的风险传导路径和减损方式，气候相关金融风险主要分为物理风险 和转型风险。物理风险是指由极端天气和气候事件、海平面上升、生态系统服务 损失(如荒漠化、缺水、土壤质量或海洋生态退化)的影响对企业、家庭和金融机 构的资产造成冲击而产生的经济金融风险。转型风险是指低碳转型过程中，由于 公共政策、技术、投资者或公众情绪的转变以及破坏性商业模式创新导致资产价 格变动而引发的金融风险。相比于直接促进气候投融资的激励政策，气候相关金 融风险的管理旨在推动市场主体披露经营活动的气候风险,为银行和金融监管机 构监管金融风险以及为市场根据气候风险重新对资产进行估值提供信息,加速投 融资活动远离气候风险敞口较高的行业。 本指标对全球各国银行和金融监管机构是否要求相关市场主体披露气候相 关金融风险的政策进行评估，以表征各国管理气候风险、促进气候投融资的政策 进展。政策数据来源为各国政府、银行网站公开的政策信息以及银行与监管机构 绿色金融网络(NGFS)、气候相关财务信息披露工作组(TCFD)等。
【进展评估】 气候变化相关金融风险逐渐引起更多国家和地区的重视，越来越多的相关机 构和部门将气候金融风险评估纳入行动框架。如表 3-3 所示，与 2022 年相比， 有 35 个国家开始开展气候相关金融风险评估，包括 7 个北美洲国家、5 个大洋洲国家、8 个非洲国家、2 个南美洲国家、2 个欧洲国家和 11 个亚洲国家。令人 欣慰的是，这 35 个国家中包括了 34 个发展中国家。由此可见，各国正推动气候 金融风险评估的进程，其中发展中国家对气候金融风险的重视程度明显增加。
比如斯里兰卡气候风险评估发现沿海社区容易受到极端气温上升和沿海洪 水的影响，从而可能产生与气候变化相关的重大金融和政治风险；尼日利亚对商 业银行的贷款组合进行了基于情景的分析，并根据既定分类法评估其投资组合对 低碳和高碳资产的风险敞口百分比。 虽然更多国家的机构开始逐步开展气候金融风险的评估工作，但气候金融风 险的信息披露进展十分有限。2023 年仅有 11 个国家增加气候金融风险的强制性 披露要求。比如，印度尼西亚的银行被要求审查其贷款组合中碳密集型行业的风 险敞口。2023 年底，印度尼西亚金融服务管理局（OJK）宣布，到 2026 年，所有 银行都需要将气候风险纳入其贷款决策中。此前，只有属于 OJK 气候工作组的银 行才必须参与气候压力测试。但各国的信息披露的标准还需要进一步统一。多数 国家要求遵循气候相关财务信息披露工作组（TCFD）公布的标准，也有部分国家 自行制定了相关标准，比如澳大利亚审计与鉴证委员会(AUASB)就根据国际审计 与鉴证准则委员会(IAASB)的最终标准制定了相关的信息披露准则。
虽然新增强制披露要求的国家较少，但也有部分国家已经开始为气候金融风 险披露做准备，如孟加拉国银行将从 2024 年开始分 2 或 3 个阶段为银行和金融 机构发布关于气候和可持续发展相关风险报告和披露的指南；斐济气候变化司与 太平洋地区国家自主贡献中心和无国界银行家组织合作，开展了斐济气候风险披 露指南草案研讨会。
【政策启示】 气候金融风险披露政策的制定和执行至关重要，以确保金融机构和投资者充 分了解和评估气候变化对其资产和投资组合的潜在影响。各国政府及相关国际组 织需要进一步制定和完善气候风险披露的指南和框架，以帮助金融机构和企业更 好地理解和披露与气候变化相关的信息。各国政府也可以开展培训和教育计划， 帮助金融从业者和企业领导者了解气候风险管理的重要性，以及如何进行有效的 气候风险披露。
2.1 国家财政预算用于气候行动的规模
【本指标主要发现】 目前，大部分国家尚未在国家预算中对气候行动相关支出进行专门、全面的 披露。新西兰与南非在信息披露方面最为领先。在已披露相关信息的国家中，小 岛屿发展中国家在资金规模上明显落后于发展中国家，但在占比上表现最好。多 米尼加的气候相关预算占比最高，达 21%。部分发达国家，如法国与德国积极投 资气候行动（占比分别为 8%与 10%），但统计中大部分发达国家财政预算用于气 候行动的比例低于 1%。值得注意的是，部分国家的预算并没有落实到行动。例 如，有报道指出，德国 2023 年 KTF 基金仅花费了一半。①巴基斯坦 2022—2023 财年的相关预算也仅支出了一半。
【简介】 国家财政预算作为政府编制、立法机关审批的政府未来财年内收支状况的计 划，其具体支出科目和预算规模体现了各国政府活动的重点和优先事项。面对气 候变化这一严峻挑战，需要将绿色低碳可持续发展的理念融入国家财政预算编制 过程中，利用国家公共资金支持清洁能源开发、能源效率提升、低碳基础设施投 资、环境治理与生态保护等行动。因此将气候行动融入财政预算编制，对促进气 候投融资具有重要意义。一是政府对气候友好型项目的财政支出可以降低一些气 候友好型项目的早期投资风险，为私人投资进入创造机会。二是弥补某些私人资 本难以进入领域的资金缺口，例如一些适应活动和自然保护项目。三是为一些低 碳产品创造市场需求，推动低碳技术的规模扩增。 基于各国政府发布的预算文件、统计报告、部门新闻与第三方报道等数据来 源，对各国 2024 年可获取的最新财年总预算与用于气候相关行动①的预算计划进 行分析，以评估政府财政预算支持气候行动、促进气候投融资的进展。
【进展评估】 本次统计了 30 个国家的国家财政预算用于气候行动的规模。从预算占比看，大多数国家 （17 个）的气候相关项目预算占总预算比例低于 1%，剩余 13 个国家的气候行 动相关预算分布在 0.03%到 21.1%之间。所有披露气候相关预算信息的国家中， 占比最高的国家是多米尼加，其气候行动的主管部门预算占国家预算的 21.1%。 在发达国家中，德国的气候预算支出占比最高，为 10.3%。美国气候行动相关项 目的预算绝对规模最高，达 700 亿美元，但由于美国的财政总预算也最高，因此 占比小于 1%。
尽管小岛屿发展中国家在资金规模上明显落后于发展中国家，小岛屿发展中国家在占比上表现最好。除德国（10.3%）、法国（8.1%） 与芬兰（1.8%）外，其余 10 个发达国家的气候行动预算占比均低于 1%。
值得注意的是，在信息披露质量上，从图 3-7 可以看出，目前只有少数国家 进行了明确的气候行动相关支出的核算。信息披露程度最佳的国家是新西兰，其 《环境相关支出的估计》（Estimate of environmental expenditure）在方法学与数据 上都全面而清晰。南非的《南非气候金融现状》（The South African Climate Finance Landscape）则对国内的各项资金来源与用途进行了全面统计。澳大利亚在预算中 对气候支出的方法学进行了清晰、完善的定义，但尚未覆盖已有项目。不丹则针 对 4 个部门引用了气候预算标签，将支出分类为减缓、适应、能力建设与无关三 类。
此外，我们发现，部分国家的预算并未落实到行动。例如，有报道指出，德 国 2023 年 KTF 基金仅花费了一半。根据巴基斯坦 2023—2024 财年预算报告，其 上一财年的气候行动相关预算仅支出了一半。
【政策启示】 财政预算作为政府直接支配和使用的公共资金，其规模有限且不同用途之间 存在竞争，其分配体现了政府的工作重点。专门、全面、透明的信息披露有利于 气候行动的进展跟踪与评估，对实现不同目标间的权衡也有重要作用。各国应当 将气候行动与其他可持续目标纳入财政预算的规划中，加强信息披露，以提高公 共支出的可持续发展社会效益。各国应进一步提高气候相关行动的预算占比，并 将预算落实到行动，以保障气候行动目标与规划的实现。
2.2 各国碳定价机制进展
【本指标主要发现】 截至 2023 年，全球共有 37 个 ETS 机制，37 个碳税机制，覆盖 49 个国家与 全球 23.11%的温室气体排放。相比 2022 年，全球碳定价机制日渐完善，有两个 国家新增了 ETS 机制，但距离全球普及仍有相当距离。碳价从 2022 年的 13.5 美 元/tCO2e 上升至 14.2 美元/tCO2e，但仍然远低于实现《巴黎协定》温升目标所需 水平。
【简介】 碳定价机制对促进全社会气候投融资创造显性市场激励。碳定价机制通过对 人为排放的二氧化碳等温室气体进行收费，使温室气体排放产生的负外部性影响 内部化，以价格信号激励排放者做出减排或付费的决策，因此碳定价机制能够抑 制对化石燃料生产和消费的投资。由于低碳技术的经济竞争力提升，碳定价机制 还能够激励社会资金支持气候投融资活动。同时，碳定价机制还可以为政府带来 更多财政收入，缓解财政压力，并且增加对气候行动和可持续发展的公共资金支 持。 由于碳定价机制对于引导气候投融资具有独特作用，追踪各个国家与地区的 碳定价机制的进展成为评估全球气候投融资进展的重要一环。本指标基于世界银 行集团数据，对截至 2023 年的全球各国碳定价机制的建立及进展开展评估，并 就其趋势、地域特征等展开分析。
【进展评估】 截至 2023 年，全球共有 51 个国家设立了碳定价机制。49 个国家有碳交易 或碳税机制，二者覆盖了 11.66GtCO2e，占全球排放量的 23.11%，相比 2022 年 的 23.17%略有下降，但基本相同。在已实施碳定价机制的国家中，仅有碳税的 国家是 4 个，仅有碳交易机制的国家是 17 个，仅有碳信用机制的国家是 2 个。 同时设置碳信用与碳交易机制的国家，以及同时设置碳信用与碳税机制的国家均 有 4 个，同时设置碳税与碳交易机制的国家共 16 个，有 3 个国家三种机制同时 存在。2023 年新增两个碳交易机制，即印度尼西亚 ETS（Indonesia ETS）与澳大 利亚减碳保障机制（Australia Safeguard Mechanism）。
从碳价水平来看，2023 年全球加权平均碳价略微上升。2023 年，全球加权 平均碳价为 14.2 美元/tCO2e。不考虑通胀的情况下，全球加权平均碳价相比 2022 年上升 0.7 美元/tCO2e。具体到机制上，相比于 2022 年，2023 年共有 35 个机制 的碳价上升，9 个机制的碳价下降。深圳、东京与马萨诸塞州的 ETS 碳价上涨最 为显著，是前一年的十倍以上。而日本琦玉、新西兰、加拿大魁北克与韩国的 ETS 碳价下跌超过 20%。 图 3-8 展示了全球各国碳定价机制的碳价水平。可见，大部分国家的碳价尚 不足以实现具有雄心的气候目标。根据国际货币基金组织(IMF)的研究，为了实 现将全球变暖限制在 1.5—2℃以内以避免气候灾难，全球平均碳价需要在 2030 年达到 75 美元/tCO2e。①当前，碳价高于这一目标的机制仅有 9 个，除乌拉圭外 均为欧洲国家。同时，乌拉圭也是全球碳价最高的国家（155.86 美元/tCO2e）。大部分国家的碳价距离 75 美元/tCO2e 仍有相当大的距离。
【政策启示】 目前全球碳定价机制覆盖的国家与排放量仍然不足，定价水平较低，且普及 速度与价格上升速度都有待提升。当前，碳定价机制在激励企业与投融资机构减 少碳排放方面的作用仍然不足。在能源危机与高通胀的背景下，许多国家通过降 低能源税、增加化石能源补贴、实施价格管制等方式降低了能源价格，使碳定价 的政治与经济背景变得更加复杂。①为实现气候目标，各个国家应当加速碳定价 机制的推广，并提高碳价。各国需要针对自身的情况，选用合适的机制、覆盖面 与价格，以实现气候行动与其他目标的协同。
