在当前税优政策下，符合条件的中低收入人群对养老金需求强烈，但实际无法享受税优政策、吸引力有限。
我国个人养老金发展的难点并不在于销售渠道不足，主要在于参与人群相对有限。根据上文分析，我国个人金融产品销售渠 道畅通，从线下渠道来看，商业银行网点广、保险公司代理人数量多、证券公司营业部客户优质；从线上渠道来看，银行、 险企和券商 APP 用户众多，独立第三方基金销售机构牢牢把握流量入口。 1）扣除已领取养老金的人群，实际共 75179 万人符合个人养老金参保条件。根据《个人养老金实施办法》，在中国境内参 加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者可以参与个人养老金。根据《2023 年度人力资源和社会保障 事业发展统计公报》，截至 2023 年末，我国参加基本养老保险人数 106643 万人，其中城镇职工基本养老保险数 52121 万 人、参保离退休人员 14196 万人，城乡居民基本养老保险 54522 万人、实际领取待遇数 17268 万人。
2）税优政策基于个人所得税，覆盖人群有限；税优上限 12000元/年，额度不高。根据《个人养老金实施办法》，参加人每 年缴纳个人养老金的上限为 12000 元，人社部、财政部根据经济社会发展水平和多层次、多支柱养老保险体系发展情况等 因素适时调整缴费上限。根据《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》，个人养老金按照“EET模式”实施递延纳税 优惠政策——也即在缴费环节，个人向个人养老金资金账户的缴费，按照 12000 元/年的限额标准，在综合所得或经营所得 中据实扣除；在投资环节，计入个人养老金资金账户的投资收益暂不征收个人所得税；在领取环节，个人领取的个人养老金， 不并入综合所得，单独按照 3%的税率计算缴纳个人所得税，其缴纳的税款计入“工资、薪金所得”项目。 由于个人养老金税优政策基于个人所得税，纳税人群是符合参保条件人群最易开户并缴费购买个人养老金产品的群体。根据 人民日报，国家税务总局最新发布的 2023 年度个税汇算清缴数据显示，我国取得综合所得的人员中，无需缴纳个税的人员 占比超过七成，实际缴税人员不到三成。2018 年我国实施综合与分类相结合的个人所得税新税制，2023 年全国约 6700 万 人享受到了政策红利，也即 2023 年我国个税缴纳人数约 6700 万人，在当前实际符合个人养老金参保条件的人数中占比仅 约 8.9%。
在当前税优政策下，符合条件的中低收入人群对养老金需求强烈，但实际无法享受税优政策、吸引力有限。对于符合条件 的中高收入人群而言，税优限额 12000 元/年，但我国并无资本利得税，个人养老金在“EET”模式下，领取时需补交 3% 个税，若投资收益积累较多会增加额外税负。我国当前个税起征点为年收入 6万元，年收入 6-9.6 万元的人群原本就适用于 3%的个税税率（无论是否参与个人养老金）；年收入 6 万元以下的人群原本免征个人所得税。无需缴纳个税人群如参与个人 养老金并缴费后，在退休提取时反而需要额外缴纳 3%的个税。根据人民日报，1）60%以上的实际缴税人员仅适用 3%的最低档税率，预计参与个人养老金仅对 2680 万纳税人有较大吸引力。2）纳税人人均享受两项专项附加扣除，个人综合所得 年收入不超过 10 万元的纳税人基本无需缴纳个税，预计个人养老金税优政策实际产生激励作用的纳税人群不及 2680 万。
3）领取条件较严格。根据《个人养老金实施办法》，个人养老金资金账户封闭运行，参加人达到以下任一条件的，可以按月、 分次或者一次性领取个人养老金：达到领取基本养老金年龄；完全丧失劳动能力；出国（境）定居；国家规定的其他情形。 尽管面临难点与挑战，但与企业年金相比，个人养老金发展已较快。企业年金 2004 年成立，主要面向企业职工，是企业及 其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。职业年金 2014 年成立，主要面向事业单位职工， 是事业单位及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。根据《2023 年度人力资源和社会保障 事业发展统计公报》，截至 2023 年末，全国有 14.17万户企业建立企业年金，参加职工 3144 万人，企业年金的企业和职工 渗透率分别 0.38%、6.03%；企业年金投资运营规模 3.19 万亿元。尽管已发展数十年，但我国企业年金发展仍较为缓慢、 渗透率偏低。我们认为，主要由于我国企业年金的税优力度有限，企业发展意愿不强。而截至 2024 年 6 月初，开立个人养 老金账户的人数已超过 6000 万人，在 36 个先行地的开户渗透率超过 24.2%，远高于企业年金（6.03%）。
1）未来可以缓步提升个人养老金税优限额。根据 IRS，美国 IRA 年度缴费上限在发展初期基本保持不变，1975-2001 年维 持在 2000 美元及以下，2002 年起加快缴费上限提升节奏、2024 年上限提至 7000 美元，但总体进程并不快。同时，提高 税优限额可能导致高收入人群享受的税优力度更大，也面临公平性的问题。
2）丰富税优模式，EET 和 TEE 模式并举，保证不同群体享受税优政策的可及性和公平性。根据我们此前发布的报告《养 老产业专题研究（五）：以邻为鉴，第三支柱个人商业养老险大有可为》，参考美国，IRA 包括传统型、罗斯 Roth 型和雇主 发起型三种。其中，传统型和雇主发起型 IRA 采用 EET模式，但中低收入人群的当期个税负担本身较轻、EET模式吸引力 不大。美国 1997 年建立罗斯型 IRA，采用 TEE 模式——也即在个人养老金缴费阶段征税，在资金运用阶段、领取阶段免税， 中低收入者个税税率较低，在领取阶段的税收优惠吸引力可能更大。如我国也采用EET和 TEE 并举的税优模式，则现阶段 无需纳税的人群实际属于 EEE 模式——也即在个人养老金缴费阶段、资金运用阶段、领取阶段均实现免税，有利于激发中 低收入人群参与个人养老金的意愿。
3）调整第二支柱和第三支柱的领取税制，实现二三支柱互联互通，打破资金转换壁垒。根据 ICI，截至 2023 年末，美国第 三支柱主要计划 IRA 账户资产余额共计 13.6 万亿美元，传统型 IRA 资产 11.4 万亿美元、占比 83.8%，传统型 IRA 账户资 金的 62%来源于雇主养老金计划，也即雇主养老金计划在美国 IRA 资产余额中占比高达 52.0%。与传统型 IRA 相同，美国 第二支柱主要计划 401(k)也采用EET模式，在更换工作时，401(k)账户可以将账户资金余额转移至新企业、IRAs 账户或提 取全部账户余额，更加灵活。尽管我国第二支柱企业/职业年金和第三支柱个人养老金都采用 EET的税优模式，但在领取环 节存在税制差异、无法实现资金转换。根据国家税务总局，在领取环节，个人领取的个人养老金不并入综合所得，单独按照 3%的税率计算缴纳个人所得税，其缴纳的税款计入“工资薪金所得”项目。个人领取的企业/职业年金也不计入综合所得， 也属于“工资薪金所得”，但由扣缴义务人扣缴税款，全额单独计算应纳税款、适用综合所得税率表计算纳税，领取阶段的 实际税率可能高于个人养老金。我国未来可以进一步优化领取阶段的税制，打通第二支柱和第三支柱、打破资金转换壁垒， 扩充个人养老金账户资金来源。
4）优化提取条件。我国个人养老金领取条件相对单一（仅包括达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国/境定居 三类主要情况），并无提前支取机制。美国 IRA 对提前提款设置了一定条件，更为灵活。其中，传统型和罗斯型 IRA 均从 59.5 岁以上开始领取，提前支取传统型 IRA 要求补缴个税、并被额外征收 10%的税收惩罚；罗斯 IRA 本金可随时支取，但投资 收益领取则要求参保者年龄达 59.5 岁且持有账户至少 5年。此外，美国 IRA 也设置了“困难提取”条款，在账户所有者动 用全部社会资源仍无法支付医药费、高等教育学杂费、首次置业等增加重大财务危机情况下，可以在 59.5 岁之前提取 IRA 资金，且只需补缴个税、免征 10%税收惩罚。参照美国，我国也可以设置医药费等“困难提取”条款，提高个人养老金资 金运用的应急能力和灵活性，增强居民参与个人养老金的意愿。
