欧盟供应链安全战略通过多个层面的具体政策架构得以推进。
传统国际关系理论中，现实主义理论存在“进攻性”和“防御性”两个 流派的分野，前者追求安全利益的最大化，强调打破现状，最大限度地增强 自身实力，而后者则强调通过相互制衡来实现安全，主张保持类似美苏两 极制衡那样的稳定结构。欧盟经济安全战略作为构建“欧洲战略自主”体系 的重要方面，同样含有“进取型”和“防御型”两种政策架构。前者尽可能 确保自身开发新技术的速度比对手更快，效率比对手更高，力争掌控尖端 技术的全球发展方向，可称为“确保技术进步”的战略，表现形式一般是产 业政策。后者则尽可能确保自身对既有的尖端技术的独占，降低对手技术 进步和产业升级的速度，压缩对手的经济发展空间，借此确立自身的竞争优势，可称为“确保技术占有”的战略，具体表现在出口管制、投资审查和 贸易保护等类型的政策中。欧盟的供应链安全战略，蕴含于这两种类型的 政策架构之中。
在“进取型”战略方面，欧盟在 2020 年 3 月公布《欧洲新产业战略》 文件，2021 年 5 月 5 日发布《更新 2020 新产业战略》文件，2022 年 10 月 发布欧洲理事会 EUCO34/22 号文件，致力于在全欧洲层面协调各方，汇聚 资源，加速欧洲自主掌控的技术研发和产业升级，力求建立欧洲对“新兴颠 覆性技术”和“战略性产业”的主导权。这些文件都明确提出，要确保欧盟 意图扶持的“战略性产业”的供应链稳定，在投入要素和售出产品的环节， 尤其是在投入原材料和能源的环节，要借助三方面的举措增强供应链的“韧 性”，即推进欧盟与其成员国的双层协调机制，参与美国主导的“小集团式” 的西方技术与产业联盟，推进对全球南方的发展援助。
在“防御型”战略方面，2020 年初以来欧盟及其主要成员国都在不断 出台新的政策法规，强化出口管制、投资审查和贸易保护。欧盟在 2021 年 9 月出台法规，在欧盟层面建立出口管制的完备架构，对军民两用的“双重 用途”产品和相关技术的出口实施更为严格的管控。随着欧盟对俄制裁的 持续升级，欧盟在 2022 年 5 月 5 日和 2023 年 1 月 11 日两次修订该法规， 扩展了出口管制的产品名录。而德国、法国和荷兰等成员国在 2022-2023 年 陆续出台的国家安全战略文件中，也都阐述了关于出口管制的意向。欧盟 投资审查法规早在 2019 年 3 月 13 日就已生效，2021 年 9 月 19 日欧盟修 订了这一法规，强化对高科技领域外资“风险”的管控，而德国、法国和荷 兰等成员国在 2021-2022 年里也都相继修订或出台了自己的投资审查法规。 这些文件都做出详细的规定，对与“战略性产业”直接相关的技术、原料、 能源、中间产品和制成品的跨境流动和相关投资实施严格的监管与限制， 防止竞争对手利用欧盟的供应链获取“战略性技术”或损害欧盟获取关键 原材料和能源的供应体系。
欧盟供应链安全战略通过多个层面的具体政策架构得以推进。在技术 与产业层面，欧盟将关键原材料战略和能源安全政策融入既有的产业战略 体系，以确保“战略性产业”所需的核心资源与能源能实现稳定的供应。在 对外经济联系层面，欧盟不断细化出口管制、投资审查和贸易保护的管控 措施，以限制特定的技术、产品和资本的跨境流动，防止欧盟的竞争对手渗 透供应链，进而侵蚀欧盟对核心技术的独占。在外交与战略层面，欧盟在三 方面同时推进：首先是开展自贸协定谈判，意图建立更多的双边自由贸易 区，从而不断拓宽供应链；其次是参加美国主导的“小集团式”多边技术与 产业联盟，在此基础上形成供应链联盟；再次是在全球南方开展经济外交， 借助构建各种双边协作机制等形式，向关键节点国家提供发展援助，以换 取这些国家向欧盟稳定地供应资源和能源。
（一）技术与产业层面 从 2020 年初至今，欧盟已出台 440 余份产业政策文件，其中 2024 年 初至今出台的文件就有近百份。2020 年 3 月 10 日，欧盟出台《欧洲新产业 战略》文件，确立欧洲产业升级的“数字转型”和“绿色转型”大方向，在 此框架内明确提出“减少对外依赖”、实现“供应链安全”和“技术安全” 的目标。① 2021 年 5 月 5 日，欧盟出台《更新 2020 新产业战略》文件，提 出更加具体的供应链安全目标，即在原材料、电池、医药原料、氢能、半导 体和云技术这六个“战略性领域”消除“对外战略性依赖”。②此后，在俄乌 冲突延宕、能源危机恶化、经济陷入滞胀的背景下，欧洲理事会在 2022 年 12 月 15 日出台 EUCO34/22 号文件，再度强调要加速制订产业政策，调整全球供应链布局，致力于减少“敏感领域”的“战略依赖”。①
与此同时，欧盟还出台多项针对“战略性产业”特定部门的专门法规和 政策，提出确保供应链安全的具体措施。2023 年 9 月《欧盟芯片法案》生 效，2024 年 4 月《关键原材料法案》生效，6 月《净零排放工业法案》生 效，8 月《欧盟人工智能法案》生效，此外欧盟从 2020 年至今还出台了 50 多份通报、决定和报告等文件，涉及芯片、清洁能源、人工智能开发、航空 航天、电动车电池、数字基础设施等多个产业部门。在这些文件中，欧盟提 出在欧盟和成员国两个层面建立协调机制，通过联合招标采购、物流数据 监控、美欧信息数据互通等形式，确保原料、能源和中间产品的持续输入， 特别是确保“战略性产业”所需的稀有金属、稀土元素和非金属稀有矿产等 原料的输入，进而实现技术研发的稳定运行和产品的稳定销售，从而构建 起具体的政策架构。同一时期，各成员国也先后出台或修订了自己的产业 政策，其内容大同小异。法国在 2021 年 10 月 15 日公布了《法国 2030 投 资计划》，②德国在 2022 年 10 月 25 日公布了《2022-2025 联邦政府数字战 略》，荷兰在 2022 年 7 月 8 日出台了《战略性和绿色产业政策计划》。这些 文件表明，各成员国都在借助补贴和政府主导的投资项目等形式，一方面 扶持人工智能、量子计算和信息通信等最尖端产业，另一方面则推动以氢 能和电动车电池为核心的清洁能源产业，落实欧盟“数字转型”和“绿色转 型”两个大方向，并减少“对外依赖”。
（二）出口管制和投资审查层面 在出口管制领域，欧盟层面主要对具有明显、直接的“军民两用”特征 的“双重用途产品”实施管控，而成员国则全权运作对所有其他产品的出口 管制。2021 年 9 月 9 日，在美欧已决定建立“美欧贸易与技术委员会”（TTC）的背景下，欧盟出台新的法规文本，宣布建立新的系统完备的出口 管制体系，限制核工业材料、航空工业材料、高端材料加工业、高端电子元 器件、计算机、电信业、海洋监听感应器、海空导航设备、深潜设备和航天 推进设备等十大类产业的产品、相关制造设备和相关制造技术的出口，针 对不同的出口目的国设立九种出口申报与审批类型，对中国的出口被置于 较为严苛的第四、第五和第八个类型。① 2022 年 1 月 6 日和 2023 年 1 月 11 日，欧盟两次修订这一法规文本，增加了被管制的产品和技术的新种类，主 要是先进半导体生产和生化制造相关的技术、原料与中间产品，同时还提 高了限制出口的高端计算机的最低性能门槛，规定每秒浮点运算次数达到 70 Tera FLOPS 以上的计算机的出口，必须接受严格审查。②考虑到 2022 年 10 月以来美国对华半导体出口管制不断加码，欧盟的这两次修订显然有配 合和协助美国的意图。
欧洲对美国的配合和协作并不限于欧盟层面，成员国也在与美国开展 沟通协调。2022 年 10 月 7 日美国出台对华芯片禁运新规后，拜登政府大力 游说日本和荷兰政府，要求两国同时出台新规，停止对华销售用于生产半 导体的“深度紫外线光刻机”等设备。日本政府很快就同意，但荷兰政府出 于商业利益考量而犹豫不决。直到 2023 年 1 月 27 日，荷兰最终同意参加 美国的禁运。6 月 23 日，荷兰外贸部发布行政命令，对用于生产先进半导 体的光刻机等设备的出口实施管制。③此外，7 月 13 日出台的《德国对华战略》文件也专设一节阐述了德国对华出口管制的总体意向。
在投资审查领域，对域外企业在欧投资的具体项目进行审批的行政权 限，至今仍在欧盟成员国手中，但欧盟层面的投资审查机制已初具规模，欧 盟有权对外来投资项目出具意见，这些意见必然影响成员国的审批意向。 2019 年 4 月 1 日，《欧盟投资审查框架法规》生效，确立了欧盟与成员国之 间的信息沟通与合议协作机制。②欧盟委员会在 2020 年 3 月 25 日发布《保 护欧洲战略资产和防范第三国外来直接投资的指南》，③要求成员国严格防 范中国趁疫情收购欧洲的所谓“战略性资产”，在 2021 年 3 月 26 日又发布 《控制欧盟境内并购的程序与管辖》的工作组报告，对审查的流程进行了 整理和细化。④ 2021 年 9 月 29 日，欧盟修订外资审查法规，列举成员国应 阻止外资进入的产业部门，主要是与欧盟资助研发的太空遥感、卫星通信、 航天、气候治理、人工智能等高科技项目直接相关的领域。从 2021 年开始， 欧盟每年发布关于投资审查的年度报告，对流入欧盟境内的资本进行监控 和分析，同时越来越注重监控中国对欧洲“战略性”的基础设施或其他资产 的投资。2023 年 1 月 13 日欧盟针对“扭曲欧盟内部市场的外国补贴”的法 规生效，规定如果外国企业获取本国政府补贴后向欧盟境内投资，欧盟将 实施行政“矫正”措施。
欧盟成员国也在不断收紧对外资的管控。2020 年至今，德国多次修订 《对外经济法》（AWG）和《对外贸易条例》（AWV），一方面落实 2019 年生效的《欧盟投资审查框架法规》，另一方面则逐步扩大德国政府监管外资 的力度。2021 年 5 月，德国《对外贸易条例》第 17 次修正案生效，将必须 申报的外商投资领域从 11 个扩展为 27 个，对涉及德国国家安全、与高科 技相关和投资者具有外国国企背景的投资项目，设置了更加琐细繁苛的具 体规定。①当前德国正打算制订一部单独的《外商投资审查法》。②法国在 2020 年 4 月和 2021 年 9 月对外资审查制度进行了重大修订。一般来说，外国企 业在法国企业的股权占比达到一个最低门槛，该法国企业就必须申报并接 受审查，根据新规，这一最低门槛从 33%降低至 25%，同时审查范围扩大， 与高科技相关的“战略性行业”的企业都被列为重点审查对象。③荷兰在 2022 年 5 月 18 日通过《投资并购安全测试法案》，对可能影响荷兰国家安全的 外资并购项目，进行监控和审查。
值得一提的是，2023 年 2 月 23 日，欧盟委员会宣布在欧盟机构禁用中 国的抖音 APP 平台，6 月 15 日，欧盟委员会出台《实施 5G 网络安全工具 箱》的提案，表示将不再使用中国的华为和中兴通讯两家公司的电信服务， 并要求各成员国将这两家公司排除出本国电信服务市场。2024 年 1 月 24 日，欧盟出台《出口管制白皮书》《投资审查白皮书》和更为严格的投资审 查法规的提案，再次强调要与伙伴国家磋商协调，改变过去供应链集中于 少数“第三国”的布局，联合应对“第三国”对供应链的破坏。这些举措必将深刻影响欧盟的外部供应链布局，并对中欧经贸关系产生负面影响。
（三）外交与战略的层面 拜登政府上任以来着手推行“小集团式”多边主义模式，按照“盟友伙伴-一般友好国家”这三个层次，构建紧密程度各不相同的协作架构，在 现有的全球治理体系之外另起炉灶，巩固美国现有的同盟体系，加紧影响 全球南方，以“切香肠”式的渐进方式排挤中国。2021 年上任以来，为确 保自身的供应链安全，拜登政府着手建立“矿产安全伙伴关系”和“美日韩 台半导体伙伴关系”等聚焦特定行业部门的技术与产业联盟，并持续力推 “印太经济框架”（IPEF）和“全球基建与投资伙伴关系”倡议（PGII）等 国际经济协作机制，意在抗衡中国的“一带一路”倡议。虽然拜登政府的关 注焦点在亚太地区，但欧盟作为传统盟友，在美国主导的供应链安全协作 体系中占有重要位置。
欧盟一方面发挥“敲边鼓”的作用，为美国在中国周边和全球南方的经 济外交攻势提供援应，另一方面则根据自己对外部供应链布局的意向，从 三方面着手开展经济外交。首先，除了运作“美欧贸易与技术委员会”（TTC）， 与美国开展“关键矿产协定”谈判，欧盟还与西方阵营中的工业化国家推进 双边技术与产业协调机制。2022-2023 年，欧盟与新加坡、日本和韩国先后 建立“数字伙伴关系”，每年举行一次双边会议，同时还针对先进材料制造 和跨境数据流动等特定产业领域，与日本举行专门对话。其次，参加美国主 导的针对全球南方的多边发展援助架构，在某些资源丰富的节点国家投资 交通基建。2023 年 9 月欧盟配合美国发表声明，表示将与美国联手建设“印 度-中东-非洲经济走廊”，并将在非洲的安哥拉、赞比亚和刚果三国共同建 设“罗比多走廊”，投资修建铁路。再次，欧盟聚焦非洲和拉美，在自己的 “全球门户”计划的框架内密集开展经济外交，重心放在“原材料外交” 上。2022-2024 年，欧盟与纳米比亚、刚果（金）、赞比亚和卢旺达等非洲 国家和阿根廷、智利等拉美国家建立“原材料伙伴关系”。2023 年 7 月 17日，欧盟主办了 8 年来的首次“欧盟-拉美与加勒比共同体双边峰会”，同 时还使用自己掌控的全球遥感环境监测系统（即“哥白尼系统”），帮助阿根 廷勘探矿藏。
