消费模式和生活方式的转型不仅必要而且可行。
推动循环经济导向的设计改造，是在气候行动中融入循环经济 的关键。设计阶段决定了产品和服务系统的运行方式，直接影响 着资源消耗和碳排放。设计时的决策，例如提高材料利用率、采 用替代材料或增强可回收性，很大程度上决定了产品的碳足迹。 而一旦设计方案确定，往往难以逆转。因此，在设计之初融入 循环经济原则，能够显著降低产品生命周期的能源需求和材料 消耗。 当前，中国的生产和消费模式处于结构性调整期，循环设计显得 尤为重要。作为全球制造大国和超大规模的消费市场，中国在产 品、流程和供应链中推行循环设计，将产生全球性影响。中国在 数字技术和智能制造方面的领先地位为循环设计的应用提供得 天独厚的优势。例如，数字工具可以助力模块化设计、材料选择 和产品再设计。
行动1： 制定循环产品政策和设计标准 通过立法将循环理念融入产品设计，重点推进材料的高效利用和低 环境影响材料的使用。同时，完善产品标准和相关政策，鼓励材料 替代，尤其是促进再生材料的广泛应用。可借鉴欧盟《可持续产品 生态设计条例》的经验，通过改进生态设计和加强生命周期管理， 大幅提升产品的循环利用水平。建议优先从建筑、乘用车及可再生 能源设备等高碳排、高材料消耗的产品着手实施。 建立循环和低碳产品的标签体系是这一策略的重要举措。该体系可 参考现有的能效标签模式，一方面通过标示材料成分和碳足迹等信 息，引导消费者的选择；另一方面则倒逼企业技术创新，加速构建 低碳循环的生产实践。
行动2： 推动循环型城市规划 城市作为中国“双碳”的主战场，其低碳发展具有举足轻重的地 位。城市化依然是中国经济增长的重要推动力。中国的城镇化 进程仍在继续，城镇化率预计将从2020年的64%提升至2050年 的75%以上。2022年，相关部门发布了《国家新型城镇化规划 （2021-2035年）》，旨在建立社会、经济与自然协调发展的新 型社会关系，建成生产、生活和生态空间相宜的城市形态，实现 资源节约、环境保护和气候友好的可持续发展。低碳发展是新型 城镇化战略实施的重要抓手，循环经济则为城市发展与碳中和 目标的协同推进提供理念指引和实施路径。 城市规划不仅是基础设施的设计，还直接影响居民的生活方式。 为推动循环型城市转型，一些基于城市规划的政策已初见成效。 例如，“无废城市”倡导减少废弃物，“低碳城市”聚焦减少城 市温室气体排放，以及“15分钟社区生活圈”鼓励步行或骑行以 方便居民获取基本服务。这些试点项目为城市循环转型提供重 要着力点。要实现这些城市发展目标，需要制定统一的标准和导 则，覆盖空间布局、土地利用、建筑设计、施工建设和交通系统 等各个方面。通过物联网、云计算和人工智能等技术结合共享经 济模式，城市规划者、开发商和资产管理者可以构建一个实时监 控的资源利用网络，推动城市迈向循环经济。
行动3： 重新设计可再生能源供应链 当前，构建循环型可再生能源价值链的政策焦点和行业实践主 要侧重于退役风光设备的回收利用。回收对于解决即将退役的 存量设备，避免被填埋或焚烧至关重要。然而，考虑到未来几十 年中国风光发电装机容量预计继续保持较高速增长，实现绿色 增量发展需要更加全面地融入循环经济理念。 中国可积极参与或发起“负责任采矿”倡议，确保关键原材料的 稳定供应，实施多样化采购策略，减少对少数国家和地区的依 赖。同时，还需要分析和识别适合风能和光伏项目开发的土地资 源，建立科学的土地规划和供应体系，确保风电和光伏项目在选 址、设计和建设中充分考虑当地生态环境。此外，通过集约化布 局和多功能土地共享，探索“风光+”模式。最后，推动跨行业 合作，提升供应链透明度，加强可追溯性和治理水平。
在推动循环设计、生产模式和商业模式转型的基础 上，5.2部分重点强调通过高效的资源管理，实现延长产品使用 寿命，并确保材料在经济系统中以最高价值循环利用。自1990 年以来，为应对城市空气污染、水污染及废弃物处理等紧迫的资 源和环境问题，中国陆续出台了一系列政策，主要资源产出率翻 了一番86。这些成就很大程度上归功于生产效率的不断提高。 2024年8月发布的《加快经济社会发展全面绿色转型的意见》 提出，到2030年，主要资源产出率将在2020年的基础上再提升 45%。为达成这一目标，中国不仅要继续提高生产效率，还应在 消费端提倡适度消费、推动循环消费模式发展，同时进一步完善 废弃物管理体系。通过供需两方面的协同作用，中国不仅能降低 碳排放，减少资源消耗特别是对进口资源的依赖，增强供应链韧 性，还能保障国家战略安全和制造业的持续增长。
行动4： 推动消费模式和生活方式的转变 消费模式和生活方式的转型不仅必要而且可行。 我们需要重新 思考“美好生活”的含义及其实现途径，并在生活领域积极履行 全面节约战略。这对当前推进“美丽中国建设”愿景具有重要意 义。可以采用A-S-I策略87推动循环型消费模式的主流化：减少不 必要的需求，避免过度生产和消费（Avoid）；通过共享和维修 等方式，替代对新物品的购买（Shift）；依靠技术创新和材料替 代，提升资源利用效率（Improve）。 政策制定者在推广循环型消费模式中发挥着关键作用。 政府可 通过立法向消费者提供产品循环性的信息，同时大力倡导简约 适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和消费方式，将绿色理念 和节约要求融入市民公约、学生守则、团体章程等社会规范，推 动办公空间共享、服装租赁平台以及禁用一次性塑料制品等项 目实施，加速循环消费模式的推广。同时，还可以通过税收等经 济手段，将外部成本纳入产品定价中，营造一个公平的市场竞 争环境，推动市场需求的转变以及企业治理的变革88。作为经济 活动的主体，企业在引导消费模式的转型中发挥着不可替代的作 用。企业可以运用行为科学中的“助推”策略，鼓励消费者采纳 循环消费的行为方式。例如，中国的领先外卖平台美团推出了一 项功能，提示用户在下单时选择“无需一次性餐具”，以此引导 消费者减少浪费。
行动5： 制定并实施强制性的生产者责任延伸制度 生产者责任延伸（EPR）制度是确保生产者在产品生命周期末端 履行责任的一项关键制度设计，有助于推动循环设计和循环商 业模式的普及。通过实施EPR制度，可减少垃圾填埋，促进废弃 物的回收利用和再生材料的使用，从而实现温室气体减排，助力 应对气候变化。强制性EPR要求生产者、运营商和品牌方投资废 弃物的收集、分类和回收，推动他们在产品设计阶段就优先考虑 可持续材料的使用89。 在中国推行EPR制度时，需要充分考虑复杂的国情与市场环境， 进行本地化设计。尽管EPR被广泛视为有效的循环经济工具，但 其实施效果可能因设计不当而受限，因而分步骤、分品类的实 施方法将更符合中国当前的政策与市场发展情况。首先，建议在 《循环经济促进法》等基本法层面对EPR制度的定义和内涵做出 原则性规定，以便统一对EPR制度的理解与认识，为制度的执行 提供较高层级的法律依据。其次，可结合废弃物规模、环境影响 和资源价值等因素，确定产品品种的优先次序并纳入实施目录， 初始目录可包括塑料包装、汽车和可再生能源设备等。
行动6： 协调废弃物管理立法 随着循环经济理论和实践的不断发展，中国的废弃物管理体系 逐步完善，目标更加明确，结构日益健全。相关立法和配套政策 在总体设计上有清晰的原则性指引，在未来的政策文件中建议 强调各类循环经济路径的优先次序和层级划分，并提供具体的 操作性清单和实施方案。例如，通过提升废弃物管理中资源化利 用的优先级，减少对垃圾焚烧的政府补贴，避免资源再生企业需 要与焚烧发电企业“争抢”可回收物原料。 现行废弃物管理出台的法律包括了《循环经济促进法》、《清 洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和《反食品浪费 法》等。立法部门应加强各部法律之间的衔接和协调，建议适时 修订《循环经济促进法》，确立其循环经济发展的基本法地位， 明确废弃物管理的层级：遵循源头减量、重复使用、分类回收和 资源化利用、末端处置的优先次序。在此基础上，针对包装、电 子电器、废旧汽车等领域进一步完善相关的废弃物管理行政法 规和部门规章。
5.1和5.2小节阐述了推动循环设计和推动资源高效循环利用的行 动路径，5.3着眼于建立扩大循环效益所需的市场机制和激励机 制。经济激励政策在引导组织行为方面起着至关重要的作用。在 资源日益稀缺和气候危机加剧的挑战下，政策制定者需要重新 审视当前的激励机制，包括但不限于调整税收、发挥公共采购的 杠杆效应以及支持中小微企业和非正规部门向循环经济转型。
行动7： 构建支持低碳循环发展的税收体系 改革税收体系对推动循环经济应对气候变化的市场机制具有重 要意义，税收政策应逐步从对可再生资源的使用征税，转向对不 可再生资源的消耗进行调控。例如，实施垃圾填埋税可以提高废 弃物处置方式的成本，倒逼企业减少废弃物的产生并提升资源 回收利用率。瑞典自2000年推出垃圾填埋税以来，显著减少了 垃圾填埋量。若能结合特定类型废弃物填埋禁令，垃圾填埋税措 施将进一步提升回收率，并有效降低废弃物处置过程中产生的 温室气体排放。同时，针对原生材料的使用，还可以通过征收材 料税来鼓励企业更多地使用回收材料，减少对原生资源的依赖。 比如，英国对回收物含量低于30%的塑料包装征税，推动了更多 企业采用再生材料。增值税也可以用来支持循环经济的发展。通 过对那些消耗大量资源且削减资源价值的活动（如采矿和资源密 集型制造业）征税，同时减免对能够保持资源价值的活动（如重 复使用、维修、再制造和回收）的增值税，政府可以进一步激励 企业和消费者选择更具可持续性的行为。 中国碳排放权交易体系（ETS）于2021年年中正式投入运行。碳 信用不仅应包含企业实际减排举措，还应包含避免碳排。例如，采 用“产品即服务”（PaaS）模式的企业，通过保留产品所有权并提供 订阅服务，可以延长产品寿命，减少对新产品的需求，从而在整 个产品生命周期内避免不必要的碳排放
行动8： 发挥公共采购的杠杆效应 定期更新绿色公共采购清单，根据产品节能环保性能、技术水平 和市场成熟程度等因素，进一步扩大采购范围，使公共采购成为 促进使用循环产品和服务的有力杠杆。例如，《关于扩大政府采 购支持绿色建材促进建筑品质提升政策实施范围的通知》在部 分城市启动试点项目，推动公共建筑项目中使用可回收、可重 复使用、高强度、耐用且环保的材料。引导企业执行绿色采购指 南，鼓励有条件的企业建立绿色供应链，带动上下游企业协同 转型，有效推动相关产业发展，对社会绿色消费起到积极引领 作用。
行动9： 支持中小微企业和非正规部门向循环经济转型 中小微企业（MSMEs）占中国企业总数的98.5%，贡献了全国 60%的GDP和75%的就业机会90。而在循环经济领域，非正式部 门提供了重要的就业岗位，特别是对女性而言。例如，越来越多 的女性在中国担任垃圾分类的宣传员或分拣工，帮助增强公众 的环保意识。然而，许多中小微企业，尤其是较小或分散的企 业，因资源和能力有限，面临挑战。政策干预可以推动产业集群 的发展，帮助中小微企业建立生态工业网络，实现企业间废料和 副产品的循环利用，增强行业间的循环性并提升规模效益。 与此同时，融资难是中国中小微企业面临的普遍障碍。为支持 这一转型，可建立多样化的灵活融资机制，包括公共投资、混 合金融模式、需求导向的融资方式以及定向贷款计划。此外，提 供职业培训可以有效提升企业的能力建设，而生产者责任延伸 （EPR）制度则应设计得当，确保为废弃物回收和处理注入新资 金，使非正规从业人员也能从循环经济转型中获益。
推动循环经济发展，亟需有效整合公共和私人资本，支持创新、 基础设施建设及技能提升。目前，虽然已有一些循环经济相关的 产品和服务投入市场并取得积极反馈，但在材料使用、生产流程 和供应链模式方面，仍有较大的创新空间。比如，多层材料包装 和混合纺织物等产品，由于设计上未充分考虑可回收性和可重 复使用性，现阶段难以实现经济可行的重复使用、回收再生或生 物降解。要解决这些问题，不仅需要大规模的前期投资，还需持 续的运营和维护投入，而这些领域的私人资本投入意愿尚未明 确。此外，农业、建筑和耐用消费品等行业，特别是中小企业员 工的技能和知识也需要进一步提升，以适配循环转型。政府在加 快科技创新、推动基础设施升级和促进技能培训方面，应发挥积 极引领作用。 为进一步推动循环经济，中国可借力当前的“新质生产力”发展 战略，结合大规模设备升级和消费品以旧换新计划等政策，协同 推进相关工作。国家主导的科研和技术创新，曾为互联网、可再 生能源等技术领域的突破奠定了坚实基础。同样，对循环经济基 础设施、产品创新、技能提升的投资也将为中国引领全球新一轮 绿色科技革命提供坚实的技术支撑。这类投入不仅有助于循环 产品和系统的设计推广（见5.1节），还将进一步完善高效的资源 管理体系建设（见5.2节）。
行动10： 加大对循环经济关键技术研发投入 加大对循环技术研发的资源投入，推动构建更加智能的循环经 济。利用物联网、大数据等先进数字工具，例如AI驱动的预测性 维护和基于区块链技术的产品溯源优化管理。加强低碳转型技 术，尤其是无损检测、增材制造和柔性加工等关键共性设备的研 发，实现创新链与产业链精准对接。 重点关注材料科学领域的关键减碳技术，例如建筑领域的生物 基复合材料和再生骨料、可堆肥塑料应用以及光伏电池板和风 机叶片的关键金属精准分离。最后，建立基于全生命周期分析的 循环利用技术综合评估筛选机制，探索特定种类固废在特定应 用场景下的精细化利用技术研发，推进回收产业的规范发展。
行动11： 投资建设循环经济基础设施 对资源管理基础设施的战略性投资是构建高效循环经济的物质 基础。项目选址和建设应合理平衡集中式规模化发展与分散式 便利化需求，确保系统高效运行。建议重点布局数字共享平台、 维修与翻新中心、物流与回收设施，为可再生能源、交通出行、 水资源管理、废弃物处理和农业等重点领域的低碳发展提供有 力支撑。同时，整合厌氧发酵设施、电动车充电站和微电网等配 套设施。 政府可以通过联合融资和直接投资等方式，鼓励公私合作，推动 共享平台、逆向物流、废弃物收集系统及回收再生设施的建设。 例如，厦门市政府与陆海环保公司合作建立低值可回收物分拣 中心，为探索公私合作模式提供了有益实践。为实现效益最大 化，建议将投资重点放在长三角和粤港澳大湾区等核心城市群， 带动区域循环经济基础设施的建设与发展。
行动12： 构建循环经济碳减排核算评价体系 解决循环经济碳减排效益难以量化的挑战，需要建立一套科学 的核算评价体系。首先，不宜过度泛化循环经济概念，明确核算 边界和范围。其次，基于SMART原则设定具体目标，构建一套 国际通用、科学合理、操作性强、系统全面的循环经济评价指标 体系。另外，针对资源消耗数据尚未纳入日常统计、区域层面资 源产出率核算难、资源产出率提升路径不清等问题，建立涵盖区 域、行业、企业并贯穿供应链上下游的物质材料基础数据库，保 障数据的可用性、可靠性和可比性，可加强平台公司和上市公司 自愿性数据披露，鼓励披露循环经济减排的年度进展；具备条件 的地区可以物质流分析为基础，建立主要资源的物质流账户，摸 清资源生产和消耗底数。 各方应加强对话与合作，统筹推动循环经济活动减排标准的制 修订，建立规范的碳减排评估标准，形成统一的核算框架、方法 工具和核准机制。最后，发挥行业协会等非政府组织的作用，推 动完善循环经济行业和产品的资源效率标识、标杆体系，推进国 内标准与国际标准的接轨。
