2025 年，预计我国“两新”政策将显著加力扩围，实施举措提质增效、资金规模大幅提升，中央财 政资金总规模或将提高至 8000 亿-10000 亿元，全力助推经济发展与内需扩大。
“两新”政策指大规模设备更新和消费品以旧换新，是我国的重大政策部署。2024 年 2 月，中央财经 委员会第四次会议研究了大规模设备更新和消费品以旧换新问题。2024 年 3 月，国务院常务会议审议通过 《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，提出实施设备更新行动和消费品以旧换新行动，大 规模设备更新方面，包括推进重点行业设备更新改造、加快建筑和市政基础设施领域设备更新、支持交通 运输设备和老旧农业机械更新、提升教育文旅医疗设备水平；消费品以旧换新方面，包括开展汽车以旧换 新、开展家电产品以旧换新、推动家装消费品换新。2024 年 7 月，国家发改委和财政部印发《关于加力支 持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》（以下简称《措施》），是 2024 年政策层面首次明确 对“两新”领域提供特别国债资金支持额度。2024 年 9 月，工业设备、用能设备、环境基础设施、营运船 舶、营运货车、新能源公交车、农业机械、老旧电梯等 8 个领域设备更新实施细则，和汽车、家电、电动 自行车、家装厨卫等 4 个领域消费品以旧换新实施细则已全部印发实施。 大规模设备更新方面，国家发展改革委牵头安排 1480 亿元左右超长期特别国债大规模设备更新专项 资金，用于优化设备更新项目支持方式并落实包括老旧营运船舶报废更新；直接向地方安排 1500 亿元左 右超长期特别国债资金，用于落实包括支持老旧营运货车报废更新、提高农业机械报废更新补贴标准、提 高新能源公交车及动力电池更新补贴标准在内的设备更新及其他支持政策。此外，财政部通过原有渠道安 排 275 亿元中央财政资金，落实包括提高设备更新贷款财政贴息比例在内的设备更新及其他支持政策。
消费品以旧换新方面，2024 年政策力度较大的主要是汽车、家电、家居领域。《措施》提出，直接向 地方安排 1500 亿元左右超长期特别国债资金，用于落实支持老旧营运货车报废更新、提高农业机械报废 更新补贴标准、提高新能源公交车及动力电池报废更新补贴标准、支持地方提升消费品以旧换新能力、提 高汽车报废更新补贴标准、支持家电产品以旧换新。支持资金按照总体 9:1 的原则实行央地共担，东部、 中部、西部地区中央承担比例分别为 85%、90%、95%。各省级财政根据中央资金分配情况按比例安排配 套资金。资金额度超出部分由该地区通过地方资金支持；截至 2024 年 12 月 31 日未用完的中央下达资金 额度收回中央。
2025 年，预计我国“两新”政策将显著加力扩围，实施举措提质增效、资金规模大幅提升，中央财 政资金总规模或将提高至 8000 亿-10000 亿元，全力助推经济发展与内需扩大。在实施举措方面，中央经 济工作会议强调，要实施更加积极的财政政策，全方位扩大内需。1 月 3 日，发改委在国新办新闻发布会 上，更为具体地介绍了如何加力扩围：（1）在以旧换新方面，提出“实施手机等数码产品购新补贴，对 个人消费者购买手机、平板、智能手表手环等 3 类数码产品给予补贴”，“加大家装消费品换新的支持力 度”。（2）在设备更新方面，“将设备更新支持范围扩大至电子信息、安全生产、设施农业等领域”， “提高新能源城市公交车及动力电池更新、农机报废更新补贴标准”。（3）在完善机制方面，提出“简化设备更新审批流程”、“优化消费品以旧换新的资金分配”、“降低企业垫资和经营压力，简化补贴流 程”等举措。在资金规模方面，回顾 2024 年的“两新”政策资金安排，国家发展改革委牵头安排 1480 亿 元左右超长期特别国债大规模设备更新专项资金、直接向地方安排 1500 亿元左右超长期特别国债资金用 于落实消费品以旧换新、汽车报废更新、家电产品以旧换新等，财政部另安排 275 亿元中央财政资金。因 此 2024 年“两新”政策的中央财政资金总规模共计 3255 亿元左右，在 10000 亿特别国债中约占 1/3。预 计 2025 年“两新”政策的中央财政资金总规模将大幅提升。首先，2025 年特别国债已经明确要增发，若 按照 2-3 万亿的特别国债为基准，按照与 2024 年同等比例来计算，大概有 6000-9000 亿支持“两新”政策， 再加上 2025 年重点任务之首就是扩内需促消费，预计“两新”政策资金占比还会有提升。其次，据 2024 年 12 月 16 日新华社报道《中央财办有关负责同志深入解读 2024 年中央经济工作会议精神》，中央财办 有关负责同志明确表示“社会普遍反映，今年‘两新’政策效果很好。明年将加力扩围，安排更多资金， 把更多消费品纳入支持范围，优化补贴发放流程……‘两新’方面，明年支持‘两新’的超长期特别国债 资金将比今年大幅增加。”最后，在 1 月 8 日国新办举行的国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委副 主任赵辰昕再一次表示，今年超长期特别国债用于支持‘两新’的资金总规模比去年大幅增加，且具体数 额将在全国两会时公布。财政部经济建设司司长符金陵表示，近日中央财政已预下达 2025 年消费品以旧 换新首批资金 810 亿元，支持各地做好政策持续实施的衔接工作。如果认为 810 亿元主要作为衔接从今年 初至 3 月 5 日两会这段时间的中央财政支持资金，并依此按比例拓展至全年范畴进行推算，2025 年消费品 以旧换新中央财政资金规模也将超出 4000 亿元，那么“两新”政策的中央财政资金总规模将超出 8000 亿 元。综合以上因素，2025 年“两新”政策的中央财政资金总规模或将达到 8000 亿-10000 亿元，资金规模 将达到 2024 年的 2.5-3.1 倍。
（一）大规模设备更新
2025 年的大规模设备更新政策体现出以下几方面特征：第一，支持领域更加广泛。在继续支持工业、 用能设备、能源电力、交通运输、物流、环境基础设施、教育、文旅、医疗、老旧电梯等设备更新基础上， 进一步扩展至电子信息、安全生产、设施农业等领域，重点支持高端化、智能化、绿色化设备应用，覆盖 了更多国民经济的关键领域和基础产业。第二，资金支持力度加大。一方面，增加超长期特别国债支持重 点领域设备更新的资金规模。2025 年“两新”政策的中央财政资金总规模或将达到 8000 亿-10000 亿元中， 那么分配到大规模设备更新政策的中央财政资金预计在 4000-5000 亿元左右，相较于 2024 年的 1500 亿元 左右将大幅度提升。另一方面，在中央财政贴息 1.5 个百分点基础上，国家发展改革委安排超长期特别国 债资金进行额外贴息，进一步降低经营主体设备更新融资成本，为企业进行设备更新提供了更有力的资金 保障，缓解了企业的资金压力，提高了企业参与设备更新的积极性。第三，强调项目储备与长效机制。对 标技术、能耗、排放、安全等强制性标准和产业结构调整指导目录、设备淘汰目录等，深入开展存量设备 评估诊断，分领域分行业明确设备更新目标任务和实施方案。依托国家重大建设项目库，加强重点领域设 备更新项目常态化储备，完善激励和约束相结合的长效机制，依法依规淘汰落后低效设备，使设备更新工 作更加科学、有序、持续地推进。第四，注重报废更新与补贴优化。在多个领域完善了报废更新补贴实施 方式并扩大了补贴范围，如将老旧营运货车报废更新补贴范围扩大至国四及以下排放标准营运货车，提高 新能源城市公交车及动力电池更新补贴标准等，有助于加快老旧设备的淘汰速度，促进新设备的推广应用， 同时也体现了政策对特定领域和环保节能设备的重点扶持。
（二）消费品以旧换新
鉴于 2025 年“两新”政策的中央财政资金总规模或将达到 2024 年的 2.5-3.1 倍，分配到消费品以旧换 新政策的中央财政资金预计在 4000-5000 亿元左右，而“两新”政策将扩大补贴商品覆盖范围，将会对汽 车、家电、家居行业的财政资金补贴力度产生稀释效应，使得对上述三个行业的财政资金规模扩大倍数略 低于总规模扩大倍数。综合考虑 2025 年 1 月 8 日国家发展改革委、财政部发布的《关于 2025 年加力扩围 实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》（以下简称《通知》）中提到的政策要求，以及 2025 年各行业需求释放潜力，来估算财政补贴规模扩大倍数。其一，汽车补贴范围扩大、补贴标准设限。《通 知》中明确，扩大汽车报废更新支持范围，报废旧车要求从国三及以下排放标准燃油乘用车或 2018 年 4 月 30 日前注册登记的新能源乘用车，扩大到国四及以下排放标准燃油乘用车或 2018 年 12 月 31 日前注册 登记的新能源乘用车。但是，《通知》对汽车置换更新增设了补贴上限，购买新能源乘用车单台补贴最高 不超过 1.5 万元，购买燃油乘用车单台补贴最高不超过 1.3 万元。再考虑到 2025 年新能源汽车仍是重点关 注的领域，预计汽车行业的的财政补贴规模扩大倍数约为 2 倍，即政策支持汽车行业的资金规模约为 1033*2=2066 亿元。其二，家电补贴范围扩大、补贴件数增加。《通知》中明确，在继续支持冰箱、洗衣 机、电视、空调、电脑、热水器、家用灶具、吸油烟机等 8 类家电产品以旧换新的基础上，将微波炉、净 水器、洗碗机、电饭煲等 4 类家电产品纳入补贴范围。同时，每位消费者最多可补贴 3 件空调产品，并且 2024 年已享受某类家电产品以旧换新补贴的个人消费者，2025 年购买同类家电产品可继续享受补贴。考 虑到家电消费尚有较大潜力有待进一步挖掘，预计家电行业的的财政补贴规模扩大倍数约为 2.4 倍，即政 策支持汽车行业的资金规模约为 468*2.4=1123.2 亿元。其三，家居补贴力度加大。2024 年政策对家居方面 关注度相对较低，2025 年家居补贴展现出更积极的变化。与 2024 年“两新”政策文件《措施》相比，2025 年的《通知》在消费品以旧换新部分单独列出一条“积极支持家装消费品换新”，并且强调要加大对个人 消费者在开展旧房装修、厨卫等局部改造、居家适老化改造过程中购置所用物品和材料的补贴力度，积极 促进智能家居消费。预计家居行业的的财政补贴规模扩大倍数约为 2.2 倍，即政策支持汽车行业的资金规 模约为 156*2.2=343.2 亿元。其四，新增消费电子领域补贴。《通知》在消费品以旧换新部分单独列出一 条“实施手机等数码产品购新补贴”，明确要对个人消费者购买手机、平板、智能手表手环等 3 类数码产 品（单件销售价格不超过 6000 元），按产品销售价格的 15%给予补贴，每位消费者每类产品可补贴 1 件， 每件补贴不超过 500 元。考虑到消费品以旧换新政策的中央财政资金约有 4000-5000 亿元，且中央直接向 地方安排的资金总体按照 9:1 的原则实行央地共担，则央地合计财政资金约有 4444-5556 亿元，则预计消 费电子行业的的财政补贴规模或将达到 1500 亿元左右。
现有补贴范围内的汽车、家电、家居行业，由于部分需求已于 2024 年提前释放，政府补贴的乘数效 应料将呈现出边际递减趋势，预计在 2025 年对应的政策补贴拉动系数将有所下降；而消费电子行业的政 策补贴拉动系数可能处于 2024 年汽车与家电行业之间。第一，汽车行业的政策补贴拉动系数恐有一定幅 度回落。由于 2024 年汽车补贴政策爆发力强，促使市场快速反应，这也在一定程度上提前释放了潜在需求。此外，2025 年消费品以旧换新对于汽车置换更新增设了补贴上限，或也将削弱政府补贴对汽车行业的 乘数效应。因此，预计 2025 年汽车行业的政策补贴拉动系数或将下降至 2.1 左右。
第二，家电行业的政策 补贴拉动系数降幅或较为有限。年末由于补贴额度消耗完毕，多地家电补贴提前结束，消费需求释放空间 较大。中国家用电器协会 11 月 13 日曾发文表示：“据了解，目前东部各省补贴资金使用很快，但是中西 部有些省份的细则出台较晚，家电以旧换新参与商家尚少，有些乡镇消费者还不太了解政策内容，家电企 业的政策对接和渠道铺货工作都没有完全开展，市场需求远远没有得到释放。”虽然 2024 年释放了部分 需求，但预计 2025 年家电行业的拉动系数可能下降有限，或将降至 3.6 左右。第三，家居行业的政策补贴 拉动系数变化可能比前述两个行业更加稳健。2024 年家居方面政策拉动系数比其他两个行业低，但年末以 来，多地政策覆盖范围逐渐扩大，2025 年有望继续此趋势。因此，预计 2025 年家居行业的政策补贴拉动 系数或将下降至 1.8 左右。第四，政策对消费电子行业的拉动系数有望介于汽车与家电行业之间。一方面， 考虑到手机、平板、智能手表手环等消费电子产品有较强的需求弹性，且单件产品价格低于汽车、家居行 业，消费门槛相对较低，补贴政策能够覆盖更为广泛的消费群体，所以预计消费电子行业的拉动系数会高 于汽车、家居行业。然而另一方面，2025 年《通知》中对消费电子行业的补贴力度小于家电行业，按产品 销售价格的 15%给予补贴，且限制单件销售价格不超过 6000 元、每件补贴不超过 500 元，因此当产品价 格高于 3333 元时，补贴幅度就将小于 15%，如产品价格达到 6000 元时补贴幅度仅为 8.3%，所以预计消 费电子行业的拉动系数会低于家电行业。因此综合判断，预计 2025 年消费电子行业的政策补贴拉动系数 或将在 2.5 左右。 展望 2025 年“两新”政策中消费品以旧换新政策对消费的拉动效应。消费品以旧换新政策对汽车、 家电、家居、消费电子等行业的央地合计财政补贴约 5032.4 亿元，消费品以旧换新政策的总体拉动系数约 为 2.53，预计总共能为全年社会消费品零售总额带来约 12749.9 亿元的增量，相当于拉动社会消费品零售 总额增长 2.6%，充分展现出“两新”政策强大的消费撬动效能。
