财政收入下降和融资扩张“抵消效应”亟待破解。
经济运行中的梗阻：内需疲软、货币传导阻滞、财政收 支约束。外需依赖加剧下的内需“失衡”，2024 年内需对 GDP 增长的贡献率下降至 1997 年以来新低。一方面，经济增长稳定性对外需依存度持续攀升，2024 年货物和服务净 出口对 GDP 增长贡献率达 30.3%，创 1997 年以来新高。另一方面，内需对经济增长 的贡献率走低，其中 2024 年最终消费对 GDP 增长的贡献率仅有 44.5%，为 2007 年 以来最低。（剔除 2020 年疫情的特殊值）
货币政策传导机制中的“梗阻”在房地产领域集中显现，地产销售对利率“脱敏”。 房地产相关贷款呈现明显阶段性特征：疫前（2015-2019 年）高增长阶段新增 25.7 万亿元，占贷款新增规模的 36.6%；疫中（2020-2022 年）降速阶段新增 8.4 万亿元， 占比降至 14.6%；疫后（2023-2024 年）收缩阶段转为下降 3600 亿元。值得注意的 是，2023-2024 年房贷利率与商品房销售持续脱钩，个人住房贷款加权平均利率下降 117BP 至 3.09%的背景下，2024 年商品房销售面积较 2022 年仍下降 20.3%。
财政收入下降和融资扩张“抵消效应”亟待破解。财政支出增速已连续四年低于 名义 GDP 增速。我国财政收入面临双重压力，土地财政收缩构成首重压力。2021-2024 年，国有土地使用权出让收入从 8.7 万亿元降至 5.1 万亿元，降幅达 41.6%，其占 GDP 比重下降 3.6 个百分点至 3.8%，占广义财政收入比重下降 9.6 个百分点至 13.3%。
第二重压力来源于税收增长乏力，集中体现在高税负行业。税收的行业集中度远 超 GDP：2021 年税收前五大行业（制造业、批发零售业、金融业、房地产业、采矿 业）贡献 77.4%的税收，而 GDP 前五大行业（制造业、批发零售业、房地产业、农林 牧渔业、金融业）占比仅为 58.8%。
制造业和批发零售业税收与 PPI 走势相关，金融地产税收和房地产、金融业的经 营活跃度、利润直接挂钩。其中，制造业与批发零售业税收受 PPI 直接影响，房地产 行业税收与土地购置节奏及房企盈利正相关，金融业税收则与行业盈利、信贷规模及 从业人员薪资挂钩。
上述压力直接反映为预算执行偏差，财政收入连续低于目标值。税收收入预算完 成度方面，2022-2023 年连续两年低于 98%（分别为 92.5%、97.9%），显著高于 2003-2021 年间仅两次低于 98%的记录（2015 年为 97.4%、2019 年为 97.9%）； 政府性基金收入完成度方面，2022-2024 年持续低于 100%（分别为 79.0%、90.5%、 87.7%），与 2015-2021 年仅有 1 次未达标的记录形成鲜明对比。
政策时滞约束构成深层挑战，特别是和政策决策、批准等环节相关的内在时滞。 政策时滞分内在时滞和外在时滞。内在时滞指从经济中发生了引起不稳定的变动到决 策者制定出适当的经济政策并付诸实施之间的时间间隔。财政政策所需内在时滞较长， 主因财政政策的决策、批准到实施需要经过一系列的中间环节。
《预算法》框架下的预算严肃性虽在规范地方政府举债等方面成效显著，但在需 求不足成为突出矛盾的当下，预算调整机制灵活性不足的问题凸显。根据《预算法》 的规定，预算一经批准，非经法定程序不得调整；如果需要调整财政预算，必须经过 相应层级人大常委会的审查和批准。财政政策的严肃性在历史上发挥积极效果，一是 规范预算制定过程，令预算收入的编制水平逐步提升；二是规范地方政府举债方式， 避免隐性债务的持续增长。但随着我国经济运行中突出矛盾转变为需求不足，财政政 策的定位也应转向“持续用力、更加给力”。
纾解路径：更务实的收入、更强的支出、更灵活的机 制。财政收入预算设定和经济预期指标有关，其中名义 GDP 增速是税收收入重要参考。 从历史数据观测，税收增速与名义 GDP 增速存在非对称波动特征。其中，税收收入的 弹性更大。当名义 GDP 增速处于 5%基准值时，税收增速通常围绕零值波动；GDP 增速每偏离基准 1 个百分点，税收增速波动幅度可达 2 个百分点，呈现约 2:1 的弹性特 征。特殊政策调整期该规律可能失效，如 2016 年-2019 年大规模减税降费，2022 年 大规模增值税存量留抵退税等。
2025 年财政预算中采用的名义 GDP 假设更加务实，税收目标的准确性将提升。 2025 年预算采用更谨慎的名义 GDP 增速假设（4.9%），较 2024 年倒算值（7.4%） 更贴近实际表现（4.2%）。根据各省市披露的 2025 年财政预算规划，已公开 2025 年财政预算的 22 个省市区中，14 个省市区上调了一般公共预算收入增速，加权平均 上调 1.2%，其中税收收入目标增速加权平均上调 5.5%，而非税收入目标增速加权平 均下调 11.6%。
房地产市场的活跃程度则是政府性基金收入目标的重要参考。随着房地产的逐步 回暖，政府性基金收入预测准确性有望提升。基于 2024 年四季度商品房销售面积同比 转正（+0.3%），2025 年商品房销售降幅收窄或将带动土地出让收入回暖，与政府性 基金预算收入 0.1%增长目标形成印证。
支出强度显著提升或可打破历史惯性，财政四本账支出增速预计达 8.7%（剔除注 资商业银行仍为 7.6%），五年来首次超越名义 GDP 增速。2021-2024 年，财政四本 账合并支出（剔除重复部分）增速均低于名义 GDP 增速，其中 2022 年-2024 年增速 差分别为 1.3、2.2、1.1 个百分点。同时，财政四本账支出占名义 GDP 比重连续四年 下降，从 2020 年的 40.9%下降至 2024 年的 34.7%。2025 年财政预算更加积极，四 本账合计支出增速明显超过名义 GDP 增速。
更值得关注的是广义赤字率明显改善。即使考虑政府性基金预算完成度偏低问题， 财政四本账支出增速仍在 5%左右。合并财政四本账收支，收支缺口从 2024 年的 8.8 万亿元提升至 12.5 万亿元，占 GDP 比例从 6.5%提升至 8.8%。即便考虑政府性基金 支出完成度与 2023-2024 年平均的 85.1%一致，2025 年决算支出增速仍可维持 5% 左右。
财政机制创新，采取"前瞻部署+弹性空间"的组合策略，保持预算严肃性的同时增 强灵活性。财政预算草案明确提出“加大支出强度、加快支出进度”,“合理安排超长 期特别国债、地方政府专项债券发行，加快债券资金预算下达，及时分解落实到具体 项目，尽早形成实物工作量”。2025 年 3 月 6 日，财政部部长蓝佛安表示“为应对内 外部可能出现的不确定因素，中央财政还预留了充足的储备工具和政策空间。”
