国际环境与国内政策展望分析

当前世界经济和国际经贸合作面临全新挑战。

区域性地缘冲突仍在发生，贸易保护主义在抬头，未来贸易紧张局势的可能性会持续，抑制全球投资、消费和其他经济活动。具体来看： 第一，“逆全球化”进程加速。特朗普再次当选，相较于上一任期，这次他拥有更坚实的政治根基、更清晰的政策主张、更稳固的执政班底、更大的权力边界。在贸易方面，实施单边主义政策。在外交方面，倾向于孤立主义，减少美国参与全球事务。在经济政策方面，奉行“美国优先”“美国第一”的执政理念，强调制造业回流，大幅减少所得税。这些政策倾向将为全球多边合作体系带来剧烈的冲击和动荡，加速“逆全球化”进程。 特朗普是一个什么样的人？前德国总理默克尔在自己的回忆录中写道，“特朗普从政之前是一名房地产开发商，他从这个角度看待一切。每块地皮只能出售一次，如果他没有得到，就会被别人获得。这就是他看待世界的方式。在他看来，所有国家都在相互竞争，一方的成功就是另一方的失败；他不相信通过合作可以促进所有国家的繁荣。”在回忆 2017 年 3 月与特朗普的会面交谈中，她写道，“我们是在两个不同层次上进行交谈——特朗普是在情绪层面，而我是在事实层面。当他注意到我的论点时，通常只是为了抓住其中的把柄，以便进行新的发难。”

第二，特朗普的不可预测性造就了不确定的世界。一是政策信号不可预期。以欧盟为例：4-5 月短短两个月，特朗普对欧盟的关税政策表态反复横跳，5月23日，他建议自 6 月 1 日起对进口自欧盟的商品征收50%关税。5 月25日，又同意把双方贸易谈判期限从 6 月 1 日延后到 7 月9 日，期间暂缓对欧盟进口产品加征 50％关税。二是政策方向反复多变。2025 年特朗普上任以来，对加拿大、墨西哥关税政策多变。三是政策内容随意任性。以苹果公司为例：5月15日，特朗普公开表达对库克不满。5 月23 日，威胁对苹果公司额外加征关税。

第三，关税政策被工具化，预计经贸摩擦会长期化。政治层面，高举“美国优先旗帜”，赢得特定选民的支持。在“美国优先”口号下，关税被宣传为保护制造业、促进就业的手段，叠加强硬的对外形象，争取特定选民支持。根据AtlasIntel2025 年 1 月首次总统支持率民意调查结果显示，对针对特定国家提高关税作为一种谈判策略提案的支持率为 49%，这类政策精准契合特定选民对经济贸易保护主义的诉求，在关键摇摆州形成稳固基本盘。

经济层面，关税增加财政收入，搭配国内减税政策，实现税收替代。4月4日，美国财政部长贝森特接受专访，详细解释了关税制度的背景、目的以及它如何帮助重新平衡美国经济。贝森特提及“如果我们可以征收20%的关税，并用这笔钱来降低我们的政府赤字并保持低税率，这是一个非常独特的方案”。“总统以行政权力这样做（征收关税），资金会流入，用于支付总统的许多承诺，包括对小费不征税、对社会保障不征税、对加班不征税、对美国制造的汽车进行利息扣除”。2024 财年美国关税收入约 770.4 亿美元，占财政收入的比重为1.57%。美国 5 月关税收入突破 222 亿美元，创单月新高。

战略层面，一是引导制造业回流。5 月 5 日，贝森特发言表示特朗普的关税、减税和放松监管的议程将共同推动对美国经济的长期投资。制造业在美国经济中曾经占据重要地位，1953 年制造业占 GDP 的比重高达28.3%。此后，制造业占GDP 的比重呈下滑趋势，2024 年制造业占 GDP 的比重仅为10%。二是将关税作为谈判筹码。贝森特 4 月 4 日专访表示“最初的关税专家是汉密尔顿，他用关税为新国家提供资金并保护美国工业。特朗普总统又加了第三条，他用关税进行谈判。”特朗普连任后，关税再次被作为博弈工具。通过“出其不意”的关税升级迫使对手进入谈判。不同之处在于本次是全球贸易战，谈判进程会更加费时，且不排除中间关税反复风险。

2025 年财政政策更加积极、更加给力。一是赤字安排力度更大。今年财政赤字率按 4%安排，赤字规模达 5.66 万亿元，比去年增加1.6 万亿元，赤字水平和规模均为近年最高。二是政府债券规模更大。今年新增地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加 5000 亿元；发行超长期特别国债1.3 万亿元、比上年增加3000亿元；发行弥补赤字的国债 5.66 万亿元、比上年增加1.6 万亿元；发行首批特别国债 5000 亿元，积极支持中国银行、中国建设银行、交通银行、中国邮政储蓄银行补充核心一级资本。三是财政支出强度更大。今年全国一般公共预算支出29.7 万亿元，比去年增长 4.4%，财政支出进一步扩张。今年新增政府债券规模达到 11.86 万亿元，比去年增加 2.9 万亿元。按2025 年政府工作报告里的5.66万亿预算赤字和4%的预算赤字率计算，2025年名义GDP为141.5万亿元。11.86万亿元广义赤字（5.66 万亿元赤字+4.4 万亿元专项债+1.8 万亿元特别国债）对应的广义赤字率则为 8.4%，较去年的 6.6%大幅增加了1.8 个百分点。

中央显著加杠杆。一是中央赤字规模扩大。2025 年，中央赤字为4.86万亿元，占比 85.9%，为近年来最高水平。二是优化债务结构，中央债务占比提高。新增政府债务 11.86 万亿元中，中央政府发行 6.66 万亿元，包含1.8万亿特别国债和 4.86 万亿中央赤字，占比约 56%，较 2024 年的48.4%显著增加。三是国债发行加速。今年上半年，国债净融资额 3.4 万亿元，占全年6.66万亿额度的50.8%，较去年上半年 35.8%的进度显著加快。四是加大地方转移支付力度。今年中央对地方转移支付安排为 10.3 万亿元，同口径增长8.4%。截至今年5月，中央对地方转移性支出已达 50726 亿元，进度为49.1%。

下半年，财政政策仍有后手。5 月 1 日，《求是》杂志刊登财政部党组书记、部长蓝佛安署名文章《更加积极财政政策的科学设计与成功实践》，文中提到中央当家理财的思路和策略：坚持系统设计，在多重目标中加强政策统筹；注重集成创新，多措并举形成政策合力；突出精准施策，以重点突破带动全局循环畅通；把握力度时机，增强宏观调控的前瞻性、针对性和有效性。“力度上，用好用足政策空间，对确定的领域，看准了就一次性给足，集中财力办大事。时机上，把握时间窗口，主动靠前发力，及时下达拨付资金，加快债券发行使用，推动政策早落地、早见效。节奏上，谋划到位，分步实施，因时因势加大逆周期调节力度，持续用力、久久为功。同时，密切跟踪形势变化，加强政策储备，打好提前量，备足工具箱”。6 月 24 日，蓝佛安部长再次强调，“下一步财政部门将用好用足更加积极的财政政策，根据形势变化及时推出增量储备政策，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，全力巩固经济发展和社会稳定的基本面”。主要举措包括尽早发行和使用超长期特别国债、专项债等，支持“两重”“两新”，推动促消费、扩投资、稳外贸、惠民生等政策早见效、多见效。方向上，更加注重民生导向和发展质量，加强对教育、养老、医疗、优抚、生育、科技等方面的支持。未来，中国政府仍有较大举债空间。根据 IMF 统计数据，2024 年末G7国家平均政府负债率123.2%，日本236.7%、意大利135.3%、美国120.8%、法国113.1%、加拿大 110.8%、英国 101.2%、巴西 87.3%、印度81.3%、德国63.9%。截至2024 年末，中国政府部门法定债务余额 82.1 万亿元，负债率为60.9%，显著低于主要经济体和新兴市场国家。

债务风险总体可控。债务是不是问题，关键取决于能否用于生产性目的并形成有效资产，直接或间接地创造出足够多的收益来还本付息。从偿债能力看，我国债务具有“建设性”和“生产性”特质，主要用于资本性支出，建设了一大批交通、水利、能源等项目，形成了大量有效资产，很多能够产生持续性收益，还本付息有来源、有保障。根据《2023 年度国有资产管理情况综合报告》，2023年末全国国有企业净资产 131 万亿、国有金融企业净资产47 万亿、行政事业性国有净资产 51 万亿，庞大的国有资产和国有资源筑牢了债务安全“防护堤”。

从利息支出看，债务空间大。达利欧在《债务危机》中提及，债务是不是问题，关键取决于能否用于生产性目的并形成有效资产，直接或间接地创造出足够多的收益来还本付息。债务工具本身是一种金融债权，要求债务人在约定时间里向债权人还本付息，如果债务人能在不需要额外财政援助或不违约的情况下履行其当前和未来的所有支付义务，则债务可持续。对于政府来说，尤其是利息刚性支出，决定了举债空间范围。2024 年，我国一般公共预算支出中债务利息支出1.3万亿，与一般公共财政收入比值为 5.9%、与 GDP 比值为1.0%，而美国的债务利息支出与财政收入比值 17.9%、与 GDP 比值为3.0%。

从国际比较看，赤字空间大。对于欧盟，1995、1996 年财政赤字率分别达7.2%、4.3%，1997 年经济有起色后才回到 3%。美国次贷危机爆发后，欧盟迅速突破3%的限制，2009-2013 年平均赤字率为 4.6%，助力经济回升。对于美国，1984-2023 年这 40 年美国联邦政府财政赤字率年均值为3.8%，有24个年份超过 3%。尤其是面对经济下行，财政政策更加激进，2007 年次贷危机爆发后，2008、2009 年赤字率分别较上年增加 2.0、6.7 个百分点。对于德国，自1990年东西德合并以来，1991-2023 这 33 年时间里有13 年赤字率超过3%。尤其是1995-2005 年间，德国经济累计增长 14.6%，远低于欧盟15 国，在这样的形势下，这 11 年平均赤字率为 3.5%、有 7 年在 3%及以上。而我国官方赤字率2022年 2.8%、2023 年增发国债后升至 3.8%、2024 年3.0%。

货币政策时隔 14 年重新定调“适度宽松”。上半年，通过总量与结构性工具协同发力，提供适宜的货币环境。央行实施 1 次降准、1 次降息，全面降准50BP、下调 7 天逆回购利率 10BP，带动 1 年期、5 年期LPR 下降10BP。同时，下调支农支小再贷款、PSL 等结构性货币政策工具利率25BP，个人住房公积金贷款利率也下调 25BP。在结构性政策工具上，新增3000 亿元科技创新和技术改造再贷款额度，设立 5000 亿元服务消费与养老再贷款，增加3000亿元支农支小再贷款额度，合并使用两项资本市场支持工具额度。政策发力见效，截至5月末，社融同比增长 8.7%，较上年末回升 0.7 个百分点；M2 同比增长7.9%，较上年末回升 0.6 个百分点。1-5 月，新增社会融资规模18.6 万亿元，同比多增3.8 万亿元，其中政府债净融资 6.3 万亿元，同比多增3.8 万亿元，是社融的重要支撑。

展望下半年，降准降息仍有空间。一是二季度货币政策委员会例会重申“适度宽松”、“加强逆周期调节”，同时也提及“提高资金使用效率，防范资金空转”，预计流动性总体保持适度宽松。二是外部环境变化改善政策空间。今年二季度货币政策委员会例会提及“增强外汇市场韧性，稳定市场预期，防范汇率超调风险”。上半年，美元指数大幅走弱，截至 6 月 30 日美元指数报96.7723，较年初下跌10.8%，带动大部分非美货币被动升值。美联储降息预期下，人民币汇率压力减轻，为国内货币政策打开空间。

三是当前实际利率仍存下行空间，且全球宽松、国内物价低位，为政策提供操作窗口。2024 年以来，全球主要央行货币政策转向宽松，降息周期呈现明显同步性。美联储自 2024 年 9 月开启降息，已 3 次降息累计下调联邦基金利率目标区间 100BP；欧洲央行自 2024 年 6 月启动降息，已8 次降息累计下调基准利率存款便利利率 200BP、主要再融资利率 235BP、边际贷款便利利率235BP。四是外部不确定性较强，下半年出口动力减弱，需货币政策加强逆周期调节。

政策方向上，将重点支持科技、消费、民营小微及资本市场等领域。工具层面，总量工具或加大买断式逆回购、择机重启国债买卖、实施降准降息；结构性工具除现有专项再贷款外，还将推进新型政策性金融工具落地，并在上海试点结构性货币政策工具创新等。节奏上，二季度货币政策委员会例会提出“灵活把握政策实施的力度和节奏”，预计货币政策将根据经济数据、金融市场运行及外部环境变化动态调整、精准施策，并强化与财政政策的协调配合。