回溯 2003 年原银监会成立以来的监管脉络，整体经历了从宽松（2010 年之前）到鼓 励金融创新与监管并重（2011-2016 年）再到严监管时代（2017 年及之后）的演绎，其中三个标 志性的监管动作对银行业影响深远：
2008 年“四万亿”计划提出后，转年鼓励城商行异地扩张，政策于 2011 年开始收紧： 1）08 年下半年以来，全球金融危机对国内经济的冲击加速显现，出口增速深度滑落，为对冲经 济增长压力，08 年 11 月末中央推出“四万亿”投资计划，主要面向基建等领域。 2）2009 年，银保监会发布《关于中小商业银行分支机构市场准入政策的调整意见（试行）》， 支持城商行“三步走”原则进行机构扩张，即先省内、后省外，先本经济区域、后跨经济区域， 最后向全国辐射，城商行异地扩张明显提速。08 年提出四万亿计划，09 年即鼓励城商行异地扩 张，我们认为一定程度上后者是为了配合前者更好的落地。 3）2010 年是城商行异地扩张高峰期，带动当年城商行总资产增速在高基数上冲至 38.2%。 4）伴随 2011年通胀数据快速回升，当年货币政策快速收紧，与此同时，2011年两会期间，时任 国务院副总理王岐山批评城商行“总想跨区域扩张”，两会后城商行异地扩张明显放缓。异地扩 张放缓，为后续以城商行为代表的中小银行依托同业业务进行扩张、影子银行迅速发展埋下伏笔。 回看 2012-2016 年，是银行同业业务发展的黄金时代，监管鼓励金融创新的环境下，同业业务模 式历经更迭，从“理财资金-SPV/过桥银行-底层资产”到“同业资金-SPV/过桥银行-底层资产” 再到“同业存单-同业理财-委外”，支撑城商行扩表速度显著高于行业平均水平。 5）2011 年，央行开始实施合意信贷约束机制，对于银行业此后的相对稳健扩表有深远影响。 “四万亿”计划推出后，09、10 年贷款增速分别高达 31.7%和 19.9%，为引导信贷合理增长， 2011 年央行推出合意贷款管理，其核心内容是金融机构适当的信贷投放应与其自身的资本水平以及经济增长的合理需要相匹配，具体来看，控制每年的信贷总规模以及季度投放节奏。正如 14Q3 央行货政报告所言，“合意贷款工具在当前宏观调控环境中仍有其合理性，是以新型宏观 审慎工具消化前期刺激政策影响的一种选择”，合意信贷约束机制在不同的经济增长阶段进行过 灵活调整，对于银行业此后的稳健扩表影响深远。
金融自由化驱动 MPA 落地，核心目的是防范系统性金融风险。从推出背景看，08 年全球金融危 机后，宏观审慎政策就成为全球金融监管的重心，国内对此的探索和实践也比较早，09 年央行已 开始系统研究宏观审慎政策框架，并于 11 年引入差别准备金动态调整机制，最终在 16 年升级为 MPA 考核体系。更深层次看，09-16 年正值国内金融创新加速深化时期，泛资管行业迅猛发展， 15 年执行了 20 年的 “存贷比” 指标取消，金融自由化程度再进一步，金融体系日益复杂、规模 高增与实体低回报率的组合滋生监管套利，这正是 MPA 考核推出的核心原因。 作为央行宏观调控的双支柱之一，MPA 对银行业发展影响深远。MPA 从资本和杠杆、资产负债、 流动性、定价行为等七个方面对银行业金融机构进行季度评估及月度监测，此前盛行的“泛资管” 模式受到直接冲击，部分金融机构阶段性缩表。MPA 通过对银行资本的约束进而防范系统性金融 风险，并从长期视角看引导银行提升风险定价能力，降低对规模扩张的依赖度。
始于“四万亿”计划，酝酿于影子银行快速膨胀阶段的债务风险，在经济结构转型、经济增速换 挡的背景下，暴露压力加大： 1）15 年中央经济工作会议提出“去杠杆”任务，彼时更多聚焦非金融企业部门。 2）16 年 7 月中央政治局会议提出“防范金融风险隐患”，基本可以视作金融去杠杆的起点。
3）2017 年，以“三三四十”为代表的专项治理行动，对扰乱金融秩序的同业业务、表外业务形 成明显遏制，当年同业理财规模下降超 2.7 万亿元，银行业资产增速与贷款增速表现明显背离。
4）2018 年，四部门联合印发《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“资管 新规”），将此轮金融去杠杆推向高潮。影子银行野蛮生长得到根本性遏制，17-19 年三年间， 广义影子银行规模下降近 16 万亿元，资管新规尽管给泛资管行业发展带来阵痛，但确实从中长期 维度引导资管行业回归本源，降低了影子银行系统性风险暴露的可能性。 资本新规之后，又衍生出一些新的问题，对银行业生态产生深远影响。一是金融可得性问题凸显， 普惠金融成为长期重要的经济课题，监管此后积极引导金融机构支持小微企业融资需求。二是存 款缺口问题凸显，存款创新涌现。资管新规出台后，保本型理财迅速消亡，4 万亿余额不到 4 年 降至 0，而其此前是银行揽存的重要手段，因此 2018 年开始结构性存款规模激增，形成了新的风 险点，并强化了存款成本的刚性。三是间接加快了房地产、城投领域的风险暴露。影子银行与房 地产泡沫和地方隐性债务有着千丝万缕的联系，资管新规之下非标成为重点打击对象，因此加速 了这两个领域的风险暴露进程。
