从现实来看，全球气候合作不完全是由理想和科学推动，也并非单纯基于行业和经济 逻辑，而是国际关系博弈的结果。从历史上来看，每年召开的 COP 大会是全球最重要的 气候合作机制，但历次气候变化大会所确定的减排目标均未实现。实际上，《联合国气候 变化框架公约》缺乏约束能力与执行机制，美国、加拿大、俄罗斯和日本等国的先后退出 或不再履约，直接导致了《京都议定书》的失败。从现实来看，全球气候合作不完全是由 理想和科学推动，也并非单纯基于行业和经济逻辑，而是国际关系博弈的结果。 从理论来看，国际秩序进入“新的动荡变革期”，“现实主义”在全球气候博弈中逐渐 占据上风。国际政治的主要驱动力在塑造国际秩序的准则、规则和制度时，总是在合作与 竞争之间交替进行。国际关系理论中的“现实主义”学者认为，国际关系主要受国家利益 和恐惧的驱使，国家在决策时对权力与利益的考量或高于理想或道德；“自由主义”学者 则强调超越国家利益的道德价值观；“建构主义”学者认为行为体与结构是互相建构的， 国际关系受到固有的国家认同或思维方式的影响。气候外交很可能反映了这三者的要素： 受利益驱动的国家和组织，在各自不同的心理驱动下，追求超越国界的挑战。但随着世界 国际秩序进入“新的动荡变革期”，“现实主义”在全球气候博弈中逐渐占据上风。
当前全球地缘政治分裂特征明显，各国均在不同程度上面临政治极化、地缘冲突和经 济复苏在内的多重挑战，从国际关系角度来推测全球气候合作显得愈发重要。从美国来看， 自特朗普政府执政开始，各领域的保守主义倾向正加速回潮，府会博弈加剧，国内政治的 “外部化”特征愈发显著，美国在气候问题上的左右摇摆更加明显。从欧盟来看，地缘政 治变化凸显了欧盟能源体系的脆弱，面临现实的生活成本和经济低迷压力，传统气候政策 的民意基础有所动摇，欧盟正逐渐从理想主义转向现实主义。从发展中国家来看，一方面 在应对气候问题挑战时，面临资金、技术、经验不足等方面的现实困境。另一方面，随着 世界格局日渐呈现出“东升西降”的态势，欧美等发达国家将全球气候问题上升到安全层 面，“绿色贸易壁垒”下各新兴经济体急寻应对之策。当下世界正处于百年未有之大变局， 国际秩序进入新的动荡变革期，地缘政治分裂特征明显，全球各国都开始重新审视和评估传统的外交政策，从国际关系角度来推测全球气候合作显得愈发重要。
因此，我们从国际政治逻辑视角出发，分析气候议题在各国国家战略中的地位，以此 推测中国与各方有望落地的气候合作领域以及潜在的投资机遇。《联合国气候变化框架公 约》第 28 次缔约方会议（COP28）将于 2023 年 11 月 30 日在迪拜举行1，大会将对各国 在实现《巴黎协定》目标方面取得的进展进行首次盘点，并根据《巴黎协定》目标重新制 定行动计划。当前全球气候治理进入关键变革期的历史节点，具体有哪些气候合作有望达 成、落地成为各方博弈的关键。我们认为，气候合作衍生出的投资机遇必须以国际谈判的 潜在可行性为基础。因此，本篇报告将从中美、中欧和中国-南方国家三个视角出发，从各 国面临的现实问题和整体战略规划出发，分析气候问题在其国家战略中的地位，以此推测 中国与各方有望落地的气候合作领域以及对我国的影响。
从中美关系来看，气候合作必然受到双边关系运行影响
中美双方均有气候合作诉求，从理想上来看，两国在气候变化领域拥有广泛共同利益 和合作空间。中国明确“双碳”目标作为重要中长期转型发展战略，愿与美方携手推进气 候治理。2023 年 9 月 19 日，国家副主席韩正与美国总统气候问题特使克里在出席联合国 大会期间会谈，中方表达了与美方携手推进气候治理的意愿，进一步深化了中美双方在气 候领域的对话、合作。从美国来看，拜登将应对全球气候变化作为其关键的竞选承诺，其 任内出台了众多气候领域的政策，并将气候合作作为恢复美国全球领导地位的战略支点。 在总统任期首日，拜登即宣布美国重返《巴黎协定》。同时，拜登政府将绿色新政与经济 复苏直接挂钩，气候领域将成为美国经济的新增长点。2022 年 8 月，美国参议院通过了 《2022 年通胀削减法案》（IRA），作为美国史上规模最大的气候投资法案，IRA 计划在未 来 10 年内投入 3690 亿美元为美国能源生产和制造业项目提供税收减免和投资补贴，以改 善气候问题并发展清洁能源。
当前中美高层对话频繁开展，气候议题作为重点合作领域被多次提及。2023 年 6 月 以来，美国国务卿布林肯、财政部长耶伦、总统气候问题特使克里、商务部长雷蒙多及国 家安全事务助理沙利文先后访华，应对气候变化作为中美当前开展双边合作的关键领域得 到重点讨论。《联合国气候变化框架公约》第 28 次缔约方会议（COP28）将于 2023 年 11 月 30 日在迪拜举行，在全球气候治理进程进入关键变革期的历史节点，中美两国的气候 外交政策选择将具有深远的历史意义。中国气候变化事务特使解振华在 9 月 21 日召开的 “第九届中国与全球化论坛”上表示2，为推动 COP28 的成功举办，今年七月份以来中方 与美国总统气候问题特使克里每隔两周举行一次视频会谈，讨论下一步见面安排，以及启 动气候行动工作组相关工作。
但同时，在中美长期博弈的趋势下，气候变化合作势必受到中美政治大环境的影响。 对中国来说，稳定的中美气候合作须建立在核心议题共识的基础上。2021 年 1 月，时任 外交部发言人赵立坚指出，中美在气候变化领域拥有广泛共同利益和合作空间，但中美在 具体领域的合作不是“温室里的花朵”，必然与整体的中美关系息息相关。2022 年 8 月， 针对美国众议长佩洛西窜访中国台湾地区的挑衅，中国外交部发布了八项反制措施，其中 第八项就是不得不“暂停中美气候变化商谈”。而对美国来说，2016 年 7 月，美国民主党 全国代表大会通过的新的竞选党纲，要求将“管控中国崛起”列为下届民主党政府所要面 临的复杂挑战之一，中美长期博弈趋势具有持续性，美国对华遏制政策日益凸显，气候变 化合作必将受到中美的政治大环境的影响。
美国“选择性多边主义”的外交模式，或成为中美两国达成实质性、系统性气候合作 的最大阻碍。拜登在 2023 年 2 月的国情咨文中阐述了其对华政策思路，即寻求对华“竞 争”而非“冲突”。当前一系列对话是拜登政府对华寻求“竞争”而非“冲突”的具体表 现，避免重大战略误解和“冲突”，但在科技和供应链等领域的博弈和“竞争”具有长期 性。这种按照逐个问题展开、建立具有临时性质的伙伴关系的“选择性多边主义” （Multilateralism à la carte）的外交策略，本质上是美国拒绝与新兴国家共同构建新时期 世界秩序，以期维护其日渐式微的霸权地位的权宜之计。随着中美关系边际缓和，国际社 会对中美气候合作抱有很高的预期，但美国“选择性多边主义”的外交模式，或成为中美两国达成实质性、系统性气候合作的最大阻碍。
从美国政治运行来看，中美气候合作受到三方面政治因素扰动
从美国思潮变化来看，自特朗普政府执政开始，美国各领域的保守主义倾向正加速回 潮，国内政治的“外部化”特征愈发显著。当代美国保守主义的演化是一个渐进积累并最 终大规模回潮的过程，其间 20 世纪 80 年代的里根革命和 2016 年以来特朗普的上台都对 美国民众的思想倾向产生了深远的影响。从经济领域来看，早在 2016 年美国总统大选期 间，特朗普便成功地运用一系列具有强烈本土主义色彩的竞选口号，如“美国优先”、“让 美国再次强大”和“购买美国货、雇佣美国人”等作为其进行政治动员的有力武器，获取 了国内中西部五大湖区制造业和白人产业工人聚集的“铁锈地带”这一反全球主义力量的 政治支持，成为其入主白宫的关键因素。根据盖洛普（Gallup）2023 年 6 月的调查，美国 保守主义者占比已经达到 38%，成为近十年的最高值。近年来，在美国内政和外交关联度 越来越密切的背景下，二者之间的界限变得日趋模糊，国内政治的“外部化”特征愈发显 著。
美国保守主义回潮带来的“反全球化”政策主张，在气候问题上左右摇摆更加明显， 破坏了在多边主义框架下中美气候合作的基础。保守主义的“反全球化”和“本土主义” 思潮重塑了美国的外交政策，包括经济领域的贸易保护主义与国内再工业化，进而重构现 存的自由国际秩序。二战结束以后，随着美国成为全球超级大国和所谓“自由世界”的领 袖，自由国际主义——包括自由贸易、多边主义和海外干预——始终是美国对外政策的指 导原则。相比之下，中国一直倡导奉行真正的多边主义，强调“共商共建共享”的全球治 理观。2020 年 9 月，中国通过主动提出“双碳”目标已经确立了自身在全球气候行动中 的责任。而在美国全面战略竞争的框架下，拜登政府当前的气候政策更多是为了追求国内 利益和国际气候政治方面的权力，而不是与中国共同履行全球气候治理的责任。长期来看， 由于中美双方在全球气候治理中的权力与责任方面存在认识上的根本差异，中美气候合作 要想取得有长远意义的进展仍然面临巨大的障碍。
从美国的立法流程上看，一项提案若要成为法律需经国会两院通过和总统批准，IRA 艰难的立法过程体现出美国两党在气候能源政策上严重分裂。虽然不同法案的实际立法流程存在细微差异，但通常情况下一项提案完成立法需经过提案发起、委员会审议、审议与 辩论、全院投票表决、两院协商、总统签署这六项流程。以 IRA 法案为例，2021 年 9 月， 民主党控制下的众议院提出了《重建更好法案（Build Back Better Act, BBB）》，旨在实现 拜登的“重建更好计划”，其中提到将耗资 5550 亿美元用于清洁能源建设和应对气候变化， 以实现拜登政府承诺的到 2030 年减排 50%的目标。但这部分条款受到民主党参议员曼钦 （Joe Manchin）的阻挠，使得法案迟迟难以通过。经过持续数月的博弈后，BBB 法案保 留了气候变化、医疗保健和税收改革等核心提案并被更名为《通胀削减法案（IRA）》，最 终于 2022 年 8 月在两院艰难通过并被拜登正式签署。
分裂的社会意识下导致府会博弈加剧，在与中国气候谈判中，白宫层面或将受到来自 众议院共和党议员的阻力，在气候合作上对中国做出重大让步的可能性相对有限。在 7 月 克里动身前往中国之前，众议院监督和问责委员会主席、肯塔基州共和党人詹姆斯·科莫 （James Comer）对福克斯新闻表示3，克里在没有得到美国参议院确认的情况下，仍与 中国谈判一项“不利于美国利益的激进的绿色新政议程”，并宣称要对克里与中国的气候 谈判进行“严格审查”。而在众议院外交事务委员会举行的一场听证会上4，克里甚至遭到 一系列人身攻击，被指“不代表美国”，而是代表“极左激进议程”；在一定程度上为了迎 合国会的态度，克里在听证会上也明确表示其在访华期间绝对不会向中国做出任何让步， 且支持在太阳能电池板进口方面完全排斥中国。对华强硬作为美国府会及两党少有的所谓 核心共识，将持续作用并塑造美国对华政策，这意味着中美双方在科技、经贸、供应链等 领域的“竞争”仍将持续。
从大选政治周期来看，美国霸权在全球气候治理中的作用，是随着不同政党交替上台 而在领导者与否决者角色之间摇摆。在国际气候谈判的进程中，美国政府的态度曾多次发 生剧烈摇摆：1990 年代，美国一度发挥了积极的领导作用，与其他发达国家一起有力推 动了《京都议定书》谈判的成功；但进入 21 世纪以后，小布什政府以中国和印度等国未 承担减排义务为由退出了《京都议定书》；在 2009 年奥巴马总统上台后，美国重新回归克林顿政府的政策，与中国和欧盟一道成为国际气候谈判进程的推动者；但是，在 2017 年 6 月，特朗普宣布将退出《巴黎协定》，取消了 100 多项奥巴马时代的环保规定，包括汽 车能效标准和发电厂排放限制，同时加紧推广化石燃料。美国内部在气候政策问题上分歧 严重，无法在民主党政府与共和党政府之间制定或维持连续性政策，导致当前全球气候治 理领域实际上仍然处于领导力真空状态。
美国两党政治生态造成了联邦政策的不确定性，即使明年民主党依旧掌控白宫，社会 意识的根本性变化仍构成政策推动的成巨大阻力，美国气候政策承诺的可信度或存疑。下 届美国总统大选将于 2024 年 11 月 5 日进行，目前进入大选周期，两党候选人已陆续参选、 进行党内辩论，选举活动将逐步开展。目前来看，拜登、特朗普仍是民主、共和两党最重 要的潜在总统候选人。若拜登在 2024 年当选，则美国联邦层面的环境与气候政策相对来 说具有连贯性。与之相反，特朗普在新的执政方针中明确提出，将再次退出《巴黎协定》， 通过大力发展传统能源以确立美国在全球能源领域的主导地位，并终止拜登的清洁能源计 划。2024 年美国再次进入大选周期，民主、共和两党对待气候问题态度迥异，但即使民 主党明年依旧掌控白宫，在社会舆论倾向的变化下，两党斗争激化使未来中美气候合作的 不确定性增强，同时也影响了当前美国政策的可信度。
全面性的中美气候合作或仍存在阻力，但甲烷等细分领域有望率先突破
正如前文所述，我们认为在当前中美关系和美国国内政治运行的背景下，全面性气候 合作的可行性仍有待观察。然而，我们可以从细分方向寻找中美在气候领域的最大公约数， 甲烷治理等细分领域的合作或有望率先突破。中美在全球关键议题上发挥影响力是元首共 识，但在以上诸多不确定因素下，全面性的中美气候合作或仍存在阻力。然而，我们可以 从细分方向寻找中美在气候领域的最大公约数。从政府意愿与政治利益双方面来看，甲烷 治理等细分领域符合中国及美国两党的共同利益，具备长期稳定合作的基础。
对中国而言，甲烷治理将有效缓解气候问题、减少矿难事故、增加天然气产量，具有 巨大的经济与环境效益潜力。第一，从气候角度来看，据国际能源署（IEA）数据显示5， 我国仍是全球第一大甲烷排放国，2022 年，我国甲烷排放量占全球比重 15.65%，控制甲 烷排放是我国应对气候变化挑战的重要工作。第二，从煤矿矿难治理角度来看，据国家煤监局统计6，2021 年，中国矿山共发生事故 356 起、死亡 503 人，瓦斯爆炸是煤矿事故的 重要原因之一，诉诸于国际合作、提高安全生产技术体系将有利于矿难灾害治理。第三， 从天然气开采的角度来看，我国煤层气资源储量丰富，位居世界前列，煤层气作为一种非 常规天然气，可作为清洁能源使用，经济效益与环境效益巨大。
对美国共和党而言，甲烷治理和再利用获得了传统能源巨头和石油天然气组织的一致 支持，是美国两党在气候领域少有的共识之一。2020 年 7 月，特朗普取消了对石油和天 然气公司监控和限制油井、压缩机站和其他作业中甲烷泄漏，其做法遭到了传统能源巨头 的一致反对。例如壳牌、英国石油公司和埃克森美孚公司都拥有庞大的天然气投资组合， 如不控制甲烷排放，这些传统能源巨头担心“天然气是比煤炭更清洁的化石燃料”的论点 会被推翻。壳牌美国公司总裁格雷琴·沃特金斯 (Gretchen Watkins) 表示7，甲烷泄漏和 无组织排放的负面影响多年来已被广泛认识，因此特朗普政府的决定令人沮丧和失望。而 不到一年后的 2021 年 6 月，美国国会两院批准了恢复甲烷排放限制的法案8，该决议被称 为新一届国会在气候问题上取得的“第一个两党胜利”。同时，该法案得到了美国石油天 然气行业最大的游说团体美国石油协会（API）和传统能源巨头的明确支持，API 发言人 表示支持政府对现有及未来的甲烷排放进行直接监管，英国石油公司也提出甲烷再利用对 环境及商业都有利，甲烷经处理后可以作为更清洁的燃料来源出售，为工业界和其他公司 提供了机会。
对美国民主党而言，气候问题一直是民主党支持者最关注的议题，进入大选周期后， 拜登政府有推动该议题的动力。气候问题作为拜登政府和民主党的核心议题，民意关注度 最高。根据 YouGov 机构 9 月 27 日民调显示，20%的民主党选民认为气候和环境变化是 其最关注的核心议题，气候和环境变化议题对于拜登在民主党内选情的影响程度较大。在 中美气候对话中，拜登政府曾多次表达与中国在甲烷领域进行合作的意愿，中美两国在 COP26 会议期间发布的《中美关于在 21 世纪 20 年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》 中提及双方将在控制甲烷排放等领域加强合作。克里在 2023 年 7 月的访华行程中也强调 了甲烷对于中美气候合作的重要性。
作为中美格拉斯哥宣言的一部分，中国甲烷治理的国家战略计划已经完成，COP28 前后或是中国发布甲烷治理顶层设计文件的潜在窗口。在甲烷减排方面，中国气候变化事 务特使解振华于 COP27 大会上表示9，作为中美格拉斯哥宣言的一部分，中国已经完成了 甲烷减排的国家战略计划的制定，甲烷减排主要着力点在油气、农业畜牧业，垃圾废弃物 三个领域，方案亦明确了相应目标、计划和激励性政策措施。随着中美关系顺利推进，我 们预计气候领域或成为两国重点合作的方向，相对于长期系统性的合作而言，利益交叉处 细分领域的合作更易落地，联合国第 28 届气候大会（COP28）将在 2023 年 11 月 30 日 在迪拜召开，COP28 前后或是中国发布甲烷治理顶层设计文件的潜在窗口。
从具体领域来看，中美在煤炭开采、垃圾填埋、油气生产和农业的甲烷治理领域有较 大合作潜力。基于科研合作、伙伴关系合作机会、国际参与和行业甲烷排放量指标，能源 基金会对几个在甲烷减排领域中美合作潜力最大的部门进行了评估10。整体来看，中美关 于甲烷减排的合作或将聚焦于以下方面：
第一，煤炭开采：行业基础扎实、潜力巨大，并且中美两国已经为甲烷领域的合作做 好了充分准备。煤层气是与煤伴生、储存在煤层中的烃类气体，以甲烷为主要成分，煤矿 开采过程的甲烷收集利用要求提高预计是必然趋势。据能源基金会统计，基于中国 2030 年各部门/行业甲烷排放占比及低成本减排潜力，煤炭开采行业排放影响大且减排容易取得成效，预计该行业 75% 的减排潜力可以通过低成本技术实现。
中美甲烷合作将在政策制定和技术提升层面影响我国煤层气开采，预计到 2030 年或 将为我国煤层气产量带来 45%的增长。从政策影响来看，预计国家层面的甲烷治理减排规 划和相关配套政策的出台，或将我国煤层气开采行业制定规范标准并提供相关激励。从技 术方面来看，美国是世界上最早开始煤层气地面开发的国家，也是世界上第一个实现煤层 气商业化开发的国家，在煤层气形成机理、储集方式、经济评价、勘探和开发技术等方面 有丰富的经验。根据《中美煤层气资源分布特征和开发现状对比及启示》11（国土资源部 油气资源战略研究中心）的分析，基于我国煤层气地质条件、资源潜力、勘探形势、政策 支持及技术进步等因素进行假设：1）当前情景：2025 年和 2030 年我国煤层气产量将占 天然气总产量的 5%和 5.5%；2）中美合作情景：2025 年和 2030 年我国煤层气产量将占 天然气总产量的 6.5%和 8%，结合国家能源局石油天然气司发布的《中国天然气发展报告 2021》中的天然气产量预测进行测算。我们预计中美甲烷合作或将为我国煤层气产量在 2025 年和 2030 年分别带来 30%和 45%的增长。
第二，垃圾填埋：行业排放水平相对较低，但仍存在重要的潜在合作机会。2020 年 我国共清运生活垃圾 2.4 亿吨，此前直接填埋一直是我国的主要的垃圾处理方式。垃圾焚 烧替代直接填埋能够有效降低垃圾填埋气（LGF）释放，进而降低甲烷排放。中美或有望 在此领域的标准制定方面达成合作，预计我国对于垃圾填埋、焚烧的甲烷排放标准将更为 严格。
第三，油气开采：中美两国在该行业曾开展了大量的科研合作，预计现有技术可以为 该行业削减约一半排放，而 47%的行业减排潜力可以通过低成本技术实现。早在 2004 年， 中美便共同签署了《甲烷市场化伙伴计划》（M2M），该计划设置了油气系统专业分委会以 保障合作的展开，回收和利用石油和天然气系统逃逸的甲烷是其重点。2009 年，中美签 署《加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》，并由科技部、国家能源局和美国能 源部牵头建立了中美清洁能源联合研究中心，支持能源领域清洁化的研究。
第四，农业生产：目前农业甲烷减排成本昂贵，但行业总体排放水平高，未来可能成 为潜在焦点。我国农业生产产生的甲烷排放约 4.7 亿吨，而其中动物肠道发酵、水稻种植、 动物废弃物（粪便）是最主要来源。出于成本和粮食安全考虑，短期来看动物肠道发酵、 水稻种植等领域或非我国甲烷治理的突破口。但长期来看，推广沼气利用是降低动物粪便 甲烷排放的有效方式，CCER 料将成为我国农业甲烷减排重要助力。
此外，中美甲烷治理合作在空气质量、公共健康、食品安全、作业安全、经济繁荣方 面具有多种协同效益。据能源基金会统计，以气候和清洁空气联盟（CCAC & UNEP, 2021b） 的协同效益系数来估算，如果中国 2030 年能将煤矿瓦斯抽采率提高 1%，每年就可以避 免 100-150 例煤矿死亡。而在美国，就业情况一直是两党关注的焦点，以油气行业为例， 甲烷治理将创造管道更换、气体捕集、检查维护、泄露监控等多种新兴就业岗位。据美国 国家可再生能源实验室基于 2015-2019 年的情况统计12，预计仅油气行业的甲烷治理在十 年内就能为美国创造 8.5 万个就业机会。
内外双重压力之下，欧盟社会思潮摇摆，传统气候政策面临挑战
从历史来看，欧盟是国际气候合作的先行者，其政策倡议颇具理想主义色彩。欧盟是 推动气候变化议题的主要力量之一，冷战结束后，欧盟在全球积极推广多边主义，从 1992 年联合国环境与发展会议到 2016 年巴黎气候变化大会，欧盟致力于为全球治理投入资源 和能力，其气候政策颇具理想主义色彩。20 世纪 80 年代末期，欧盟最早提议要求将气候 变化议题纳入国际议程。而自美国 2001 年退出《京都议定书》后，欧盟一直是推动全球 气候变化议题的积极领导者。2015 年巴黎气候大会，欧盟努力协商缔约国提交出具体实 施进程规划，并希望在 2020 年之前，能够加强相关行动执行力度和透明度。2019 年，《欧 盟绿色协议》在全球率先提出了在 2050 年实现温室气体净零排放的目标。2020 年 9 月， 欧盟正式发布《2030 年气候目标计划》，将 2030 年温室气体排放量从目前 40%的减排目 标（较 1990 年）提高到 55%。
从内部压力来看，面临现实的生活成本和经济低迷压力，欧洲内部出现反环境气候议 题的声音，传统气候政策的民意基础有所动摇。从宏观经济维度来看，欧盟制造业活动持 续下滑、对外贸易不振、借贷成本上升，经济持续低迷。欧盟委员会 9 月最新数据显示， 欧元区 2023 年 GDP 增长预期从此前的 1.1%下调至 0.8%，2024 年的增长预期也从 1.7% 下调至 1.3%。从企业维度来看，此前激进的能源转型或难以为继，据德国经济研究所（IW） 统计，2022 年从德国净外流的外国直接投资（FDI）达到创历史新高的 1250 亿欧元（约 合 1320 亿美元）。面临现实的生活成本和经济低迷压力，传统气候政策的民意基础有所动 摇。Eurobarometer 6 月的民调显示，当欧盟居民被问及他们的国家面临的两个最重要的 问题时，45%的人认为“物价上涨/通货膨胀/生活成本上涨”，其次是“经济形势”，“气候与环境问题”仅排在第三位。
欧盟内部针对气候问题的民意变化也反应到了立法维度，德国绿党支持率创 2018 年 以来新低。据 CNN 报道13，2023 年 7 月，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩提出的《自 然恢复法》以 336 票赞成，300 票反对，13 票弃权的微弱优势在欧洲议会上艰难通过，该 法案被视为“欧洲绿色协议”的重要组成部分，而投票结果凸显欧洲议会在这一问题上的 明显分歧。绿党是欧盟气候议题主要的推动者之一，目前，德国绿党与社民党和自民党结 成联合政府，德国绿党主席 Robert Habeck 任德国副总理和气候与经济部长，德国绿党的 崛起很大程度上反映了德国民众对气候议题的支持。但由于联合政府在经济恢复方面表现 不佳，德国绿党支持率近年来持续下滑。根据德国民调机构 Insa 5 月 29 日的数据，德国 绿党的支持度下滑至 13%，跌至 2018 年以来的新低，而德国右翼的选项党的支持度则持 续上升，达到 18%。 从外部竞争来看，中欧均将新能源相关产业作为绿色低碳转型发展的重点产业，双方 的产业竞争性正逐步高于互补性。随着中国经济实力和政治影响力上升，欧盟在 2019 年 发布的《欧盟和中国：战略前景》中明确指出，中国不仅是欧盟的伙伴和竞争者，还是“制 度性对手”（Systemic Rivalry），双方在不同领域存在合作、竞争和“对手”这三重关系。 中国是欧盟保持绿色低碳转型竞争优势的强大对手。在战略规划角度，中欧均将新能源相 关产业作为绿色低碳转型发展的重点产业。在原材料供给角度，中欧对相关大宗原材料的 需求重叠度高，特别是锂、钴、镍、稀土等。长期来看，双方的产业竞争性正逐步高于互 补性。
特别是在供应链上，逐渐摆脱对俄化石燃料依赖之际，欧盟在新能源供应链和产业链 上的对华依赖再度引发其内部担忧。据澎湃新闻援引路透社报道14，9 月 17 日，路透社获 得的一份欧盟会议文件显示，除非欧盟采取强有力措施，否则到 2030 年欧盟在锂电池和 燃料电池方面对中国的依赖程度可能堪比俄乌冲突爆发前对俄罗斯能源的依赖程度。路透 社称，该文件是 10 月 5 日西班牙格拉纳达欧盟领导人会议上，各方讨论欧洲的经济安全 问题的基础。
欧盟将气候问题“武器化”的倾向或日益加剧
当前气候变化议题仍是增强欧盟内部凝聚力的共同行动纲领，尽管社会思潮已经出现 摇摆，但并未彻底瓦解。2019 年 12 月，以乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen） 为主席的新一任欧盟委员会推出了其五年任期施政纲领，即新一届委员会政治指导方针 （2019-2024）。该纲领提出了本届任期乃至更长时间内欧洲的 6 个主要目标，其中首要目标即制定《欧洲绿色协议》（European Green Deal）。该协议是目前欧盟应对气候变化的 总体规划，该协议致力于使欧洲成为世界上第一个“气候中和”大陆，目前已经成为新一 届欧盟委员会的核心政策。近年来，欧盟内部问题逐渐累积，英国脱欧，欧盟南北经济分 化形成的鸿沟难以弥合，价值观矛盾冲突加剧，民粹主义、国家主义思想泛滥，欧盟层面 的民主赤字与成员国民主的被限制、被剥夺更是形成难以克服的巨大冲突，这些都严重削 弱了欧盟的凝聚力和行动能力。当前气候变化议题仍是增强欧盟内部凝聚力的共同行动纲 领，尽管社会思潮已经出现摇摆，但并未彻底瓦解。
因此，当前欧盟无法彻底摒弃原本的气候政策，但在经济压力和社会思潮转变之下， 部分激进政客或将气候问题“武器化”以维护自身利益。我们可以将其思路概况为利益排 他化、意识形态化、议题安全化三种形式。一方面，能源危机后欧盟面临经济低迷和外部 竞争压力，传统气候政策的民意基础发生动摇。另一方面，气候议题又是欧盟增强内部凝 聚力和保障能源安全的重要手段。因此，但在经济压力和社会思潮转变之下，部分激进政 客或将气候问题“武器化”以维护自身利益。从竞争方式来看，欧盟将气候政策通过利益 排他化、意识形态化、议题安全化三种形式与欧盟的发展战略相联接，在“共同的价值观、 利益”的基础上整合多方力量，以共同应对“威胁和挑战”。例如，2022 年 6 月 28 日，德 国总理朔尔茨召开记者会表示：七国集团同意在 2022 年年底前成立一个“气候俱乐部”， 以协调有意愿的国家应对气候变化开展各项行动，从而实现全球碳中和。
当前欧盟将气候政策与贸易、产业、科技等政策目标相融合，采用多种绿色低碳竞争 手段，碳关税是其典型代表。碳边境调节机制以气候治理为名，实质上是发达国家的贸易 保护工具。2022 年 12 月，欧洲议会和欧盟各国政府正式批准全球首个碳边境调节机制 （Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），针对进口产品的绝对碳排放的碳价 差征税，简称为“碳边境税”或“碳关税”。在进口高碳排放产品时，欧盟要求出口方缴 纳相应税费或碳配额，通过将碳排放的成本内部化为进口产品的价格，实现欧盟本地产品 与低碳价地区出口产品的碳排放成本平衡。碳边境税是以气候治理为名的绿色贸易壁垒： 其一，发达国家可以通过碳边境税在国际竞争中保护国内产业、限制中国等新兴经济体的 经济发展；其二，发达国家可凭借技术优势，出口节能设备获取低碳经济发展红利。
预计未来欧盟碳关税或将进一步加大行业覆盖面积和征收力度，且在执行上难打折扣。 当前 CBAM 覆盖范围仅占欧盟全部进口商品价值的 3%，作为平衡欧盟气候野心及本土企 业竞争力的核心工具，欧盟碳关税必然会加大行业覆盖面积。而根据欧盟 CBAM 法案的评 估要求，预计 2026 年过渡期结束前，CBAM 或将纳入部分间接排放，2030 年前或将纳入 全部间接排放。CBAM 预留缓冲时间，同时又符合 WTO 例外条件，预计未来在执行上难 以打折扣。2009 年，WTO 在与联合国环境规划署共同发表的《贸易与气候变化》报告中 提出，为了防止碳泄漏以及竞争力的减弱，在满足特定的条件下，GATT 以及 WTO 反补 贴协定允许对进口和出口产品实施边境税调节。GATT 的一般例外条款中也允许在基于气 候变化以及自然资源保护情况下采取歧视性措施，CBAM 可能获得豁免而采取歧视性政策。 但“同类产品”可否通过碳排放量标准进行划分也存在诸多争议和分歧，可能会引发一系 列贸易争端。预计欧盟碳关税能够顺利执行，但相关政策的具体实施细节可能会成为未来 国际贸易博弈的关键。
为应对碳关税的威胁，碳市场扩容或是应对欧盟碳关税的最优解，预计“十四五”期 间八个高耗能行业将纳入全国碳市场。在 2017 年 12 月国家发改委新闻发布会上，时任国 家发改委气候司司长李高表示，“成熟一个行业，纳入一个行业，逐步扩大市场覆盖范围”。 2021 年 7 月，国务院政策例行吹风会提出“在发电行业碳市场健康运行后，进一步扩大 碳市场覆盖行业范围”。2021 年 8 月，生态环境部部长黄润秋在国新办新闻发布会答记者 问表示，“在发电行业碳市场运行良好的基础上，我们将会扩大碳市场的覆盖范围，逐步 纳入更多的高排放行业，逐步丰富交易品种、交易方式和交易主体，提升市场的活跃度”。 多次的政策表态均预示，除电力之外的其他行业即将被纳入全国碳市场的覆盖范围，关键 在于各行业的成熟度与纳入时机。2023 年 8 月 25 日，工信部、发改委等 8 部门发布《建 材行业稳增长工作方案》，明确指出研究推动水泥行业纳入全国碳排放权交易市场。我们 预计，八大高耗能行业或在“十四五”期间全部纳入全国碳市场，其中有色、水泥、钢铁 这三个行业可能在 2023 年底至 2024 年纳入全国碳市场。
展望未来，除已落地的碳关税外，预计欧盟在其他相关产业的“绿色贸易壁垒”或进 一步增多。欧盟内部政治和民意倾向的变化并非短期现象，气候问题已经成为欧盟经济、 科技乃至意识形态竞争的一部分。除已落地的碳关税外，欧盟也在《循环经济行动计划 （Circular economy action plan）》等政策的框架下进行一系列立法和非立法活动，其中包 括对商品全生命周期的绿色指标、产品“可持续性”信息披露和企业行为规范等方面提出 要求。例如，2023 年 8 月，《欧盟电池和废电池法规》正式生效，自 2027 年起动力电池 出口到欧洲必须持有符合要求的“电池护照”，记录电池的制造商、材料成分、碳足迹、 供应链等信息。据中国汽车报援引路透社报道15，9 月 19 日，法国政府公布了新的电动汽 车补贴标准，将通过审查碳足迹的方式给每辆电动汽车打“环境分数”，旨在支持法国和 欧洲汽车制造业与中国车企的竞争。此外，意大利正在考虑推出新的汽车购买激励措施， 将生产和销售过程中的碳排放考虑在内，以削弱中国电动汽车的价格优势。在欧盟将气候 问题“武器化”的长期背景下，我们预计未来欧盟对我国相关产业的“绿色贸易壁垒”或 进一步增多。
值得注意的是，欧盟在部分产业链上对华高度依赖，“绿色贸易壁垒”与其对华所谓 “去风险”的思路不谋而合。2023 年 6 月 20 日，欧盟委员会发布《欧洲经济安全战略》 （European Economic Security Strategy），其中首要优先事项便是增强经济和供应链弹性， 在战略产业多元化供应源。近年来，欧盟不断出台各种经济政策，包括投资审查、补贴审 查、供应链审查等，该战略是此前所谓“去风险”经贸工具的系统性指导文件。根据该文 件提出的议程16，欧委会将通过欧盟战略依赖分析来评估欧盟的供应链弹性风险，进而通 过一系列政策和贸易工具“确保经济安全”。因此，我们根据 2021 年欧委会发布的《欧盟 战略依赖和能力》（Strategic dependencies and capacities）1719-22 页中的方法：采取进 口集中度（CDI1）、进口占总需求的重要性（CDI2）和与欧盟生产的可替代性（CDI3）作 为核心依赖性指标，数据范围涵盖 BACI 数据库中 HS6 级别的 5381 个子行业（产品）， 基于 2021 年的贸易数据进行测算。从产品种类来看，欧盟共有 231 种高度依赖的产品类 别，其中 110 个产品类别的最大进口来源国为中国。从进口金额来看，欧盟高度依赖的产 品中 68.4%进口自中国。
整体来看，未来中欧贸易或非一帆风顺，欧盟或进一步以气候问题之名，行贸易保护 主义之实，需关注相关领域的潜在影响。《欧洲经济安全战略》文件中虽未点名中国，但 其对华所谓“去风险”的意图显而易见。从本质上看，气候问题“武器化”成为欧盟“去 风险”的手段之一，增强经济和供应链韧性、利用贸易保护主义工具降低对华依赖在欧盟 经济安全战略中的优先级非常高。在当前欧盟寻求所谓“去风险”的背景下，或进一步借 以气候问题之名，行贸易保护主义之实，需关注相关领域的潜在影响。
南南气候合作颇具“实用主义”色彩，可按利益不同将合作方向分为四类
发展中国家更易受到气候变化不利影响的威胁，随着新兴经济体的崛起，南方国家在 国际气候谈判中的话语权也越来越高。全球气候变化的影响愈加鲜明，应对气候变化已上 升为世界政治的重要议程之一，而由于自然条件和经济社会条件的制约，发展中国家更易 受到气候变化不利影响的威胁。从历史上来看，美国、欧盟等发达国家是气候变化议程的 发起者和推动者，这些国家凭借着先发优势在全球气候治理中掌握了主导话语权。自 20世纪 90 年代以来，中国、印度、巴西等新兴经济体的崛起，南方国家在国际气候谈判中 的话语权也越来越高。2009 年 11 月，中国推动发起建立了“基础四国”部长级会议和气 候行动部长级会议等多边磋商机制，积极协调“基础四国”“立场相近发展中国家”“七十 七国集团和中国”应对气候变化谈判立场，为维护发展中国家团结、捍卫发展中国家共同 利益发挥了重要作用。
南南气候合作中的“中国方案”成为务实、双赢的典范，积极有效的响应了发展中国 家的实际需求。早在 2015 年 12 月，中方在巴黎气候变化大会时宣布实施应对气候变化南 南合作“十百千”倡议，即在发展中国家开展 10 个低碳示范区、100 个减缓和适应气候 变化项目及 1000 个应对气候变化培训名额，帮助其他发展中国家提高应对气候变化能力。 从结果来看，据中国能源报报道18，截至 2023 年 8 月，中国已与 39 个发展中国家签署 46 份气候变化南南合作文件，与老挝、柬埔寨、塞舌尔合作建设低碳示范区，与埃塞俄比亚、 巴基斯坦、萨摩亚等 30 余个发展中国家开展 40 余个减缓和适应气候变化项目，援助包括 气象卫星、光伏发电系统和新能源汽车、环境监测设备等在内的应对气候变化相关物资。 同时，中国积极开展应对气候变化能力建设培训，累计举办 50 余期应对气候变化南南合 作培训班，为 120 多个发展中国家培训约 2300 名气候变化领域的官员和技术人员。
然而，对于发展中国家来说，需兼顾经济发展和环境效益之间的平衡，面临资金、技 术、经验等方面的困境，社会意识也有待演变，对气候合作带来一定挑战。因此，我们认 为南南气候合作的实用主义特征或较为明显。
第一，与发达国家相比，发展中国家仍需要兼顾经济效益与环境发展之间的的平衡。 对于绿色产业技术尚未发达的南方国家，仍需要兼顾经济效益与环境发展的平衡。目前发 达国家已进入后工业社会，具备大幅度减排的物质与技术条件。目前多数发展中国家刚进 入工业化与城镇化发展阶段，能源消耗不可避免要增加。虽然当前环境库兹涅茨曲线出现 扁平化趋势，但发展中国家在实现 GDP 增长的同时，碳排放必然同时急剧上升。从国际 分工来看，发展中国家大多仍以资源或劳动力密集型产业为主要优势，在国际贸易中担任 上游生产及输出的角色，经济活动中相应的化石能源消耗及温室气体排放也必定更高。此 外，由于部分发展中国家环境法规较为松散，在环境与气候方面履行法规成本较低，发达 国家倾向将重污染行业或生产程序外包至发展中国家，造成“污染避难所”效应。
第二，发展中国家存在资金和技术问题，碳减排成本相对较高。当前全球各国实现碳 减排的主要转型路径是采取“电力清洁化+终端电气化”的低碳或零碳生产方案，但是对 于大多发展中国家而言，成本和技术仍是最大阻碍。在电力清洁化方面，虽然从全球来看 可再生能源发电的平准化度电成本（LCOE）相较过去已经大幅降低，与煤电相比具有较 强的竞争力，但由于大多带路国家制造业能力较弱、利率较高等原因，其可再生能源发电 成本仍然十分高昂。以印尼为例，据印尼社会公共服务改革研究所（Institute for Essential Services Reform）数据19，2022 年，印尼水利发电 LCOE 比煤电高 40%左右，陆上风电 比煤电高出 30%以上。对于终端电气化，各种低碳和清洁生产技术也意味着成本上升。此 外，斯里兰卡在 2022 年宣布“国家破产”，其中一个重要原因就是追求绿色农业，禁止使 用农药和合成化肥导致农产品产量下降，使得斯里兰卡从粮食自给国变为进口国，再加上 国际粮食和能源价格上涨、疫情下旅游业收入下滑等因素共同作用下，最终给斯里兰卡带 来经济危机。
第三，南方国家仍需要以社会发展作为最迫切的议题，气候变化问题缺乏普遍民意基 础。联合国开发计划署（UNDP）2021 年的全球气候变化民调显示20，73%的高收入国家 民众认为气候变化问题是一个紧急议题，而这一比例在欠发达国家仅为 58%。同时，发展 中国家对气候议题的关注多集中在与生活相关的实用领域。UNDP 调查显示，应对气候变 化的新基建和灾难预警系统在中等收入国家民众中的关注度最高。南方国家仍需要以社会 发展作为最迫切的议题，例如经济生产、气候灾害、就业、解决贫困问题等，“兼顾”经 济发展与环境保护，对于全球大部分的发展中国家而言，“气候中和”仍然只是宏大而遥 远的理想状态。
基于以上观点，我们认为不同类型发展中国家对气候合作有不同的侧重点，不可一概 而论。因此，我们将发展中国家分为四类，根据各国的战略优先级，分析气候合作在其国 家战略中的地位，并推测中国与各类国家潜在的气候合作方向：
能源富裕型国家：能源结构转型与经济多元化诉求强烈
随着美国战略力量收缩，中东各国自主意识逐渐觉醒，新生代领导人务实推进改革议 程以期走出经济困境。在历史上，以色列与伊斯兰国家的矛盾、改革派与保守派的矛盾以 及亲美派与反美派的矛盾构成了中东地区纷繁复杂、冲突不断的地区政治格局，拖累了中 东的发展进程。然而，近十年来，以沙特、阿联酋等海湾阿拉伯国家为代表的阿拉伯世界 正在加速走向多元化和现代化，自 2020 年以来，中东地区不少国家关系出现回暖趋势。 此前，在美国通过“以安全换石油”战略独霸中东的格局下，中东国家在安全及战略层面 长期高度依赖美国。然而，美国自奥巴马政府时期开始在中东收缩战略力量，中东地区国 家对美履行安全承诺出现信任裂痕，在外交上从单方面依赖美国向更务实平衡的方向转变， 积极寻求与包括中国在内的其他国家开展广泛合作。一方面，过去十余年间，受“阿拉伯 之春”冲击，地区国家的经济和民生普遍遭遇困难。而新冠疫情的暴发及其造成的经济损 失，也促使中东国家更加务实，开始优先考虑贸易等基于经济利益的议程；另一方面，代 表了人口占比大多数的年轻人的意志和诉求以及中东新一代领导人的崛起所引领的地区 现代化发展势头，正在迅速改变中东传统的地缘政治格局和地区局势发展的方向，成为推 动中东转型发展的强劲动力。
中东国家是国际气候合作的积极倡导者，气候议题也成为中东产油国摆脱“石油依赖”， 实现能源结构转型升级和经济多元化的重要抓手。在积极应对气候变化、践行《巴黎协定》 承诺的大背景下，中东主要产油国纷纷加入了国际社会应对气候变化和净零排放的行列。 自 2020 年底起，中东多国逐步更新“国家自主贡献”，明确减排目标。埃及已启动《2050 年国家气候变化战略》；沙特提出“绿色沙特”和“绿色中东”倡议，宣布将在 2060 年实 现碳中和；阿联酋推动实施《2015―2030 年绿色议程》，成立绿色发展委员会，并成为首 个宣布碳中和战略的中东产油国；卡塔尔、阿曼、巴林等国也相继提出碳减排、碳中和目 标，并将应对气候变化与工业多元化发展结合起来，致力于实现绿色发展。以沙特为例， 近年来沙特经济结构性矛盾日益凸显，一方面，高度依赖石油收入的沙特经济极易受到国 际油价周期性波动的影响，另一方面，国际能源供给多元化和供需结构的调整正在削弱沙 特作为传统油气生产国的影响力。太阳能、核能、风能等清洁能源技术日臻成熟，对石油 等传统能源的替代或成为不可逆的趋势，摆脱对石油的单一依赖已成为沙特的当务之急。
在应对气候变化挑战和能源转型风险过程中，中国与中东国家具有极强的互补关系。 聚焦当地需求，结合中国方案，双方在清洁能源、绿色基础设施、能源数字化转型领域的 合作值得重点关注。以沙特为例，2017 年，沙特启动聚焦于风能和太阳能的国家可再生 能源计划，计划到 2030 年将天然气和可再生能源的份额提高到约 50%，同时减少使用液 体燃料。随着中沙经贸来往日益密切，预计未来将在众多行业涌现大量合作机会，而在其 中锚定重点行业的核心逻辑主要在于以下两点：第一，该行业是否在当地有稳定的发展需 求。对于沙特而言，摆脱对传统能源的单一依赖，实现经济结构转型是其核心诉求，《2030 愿景》及其后续配套产业政策则是把握其转型方向的基本依据。我们发现在各类政策中， 可再生能源、绿色基础设施、能源数字化转型相关行业被频繁议及。另外，在 PIF 公布的 2021 年度重点投资领域中，新能源行业、房地产、通信技术名列前茅。第二，中国是否 在该行业具有技术、建设经验上的比较优势。以能源为例，中国企业在光伏、风能、氢能 等新型可再生能源领域具备更强的技术领先优势。而在绿色基建和能源数字化领域，中国 企业同样有能力为沙特提供行业发展的增量方案。由此可见，中沙未来合作的产业契合点 将是“本地需求”与“中国方案”兼备的行业领域，其中，清洁能源、绿色基础设施和能 源数字化转型值得重点关注。
清洁能源：在可再生能源领域，中沙合作潜力巨大。2017 年以来，沙特启动国 家可再生能源计划（NREP），将其作为“2030 愿景”组成部分，目标是到 2030 年实现可再生能源发电装机 58.7GW，构成发电装机总量的 50%，这一规模与欧 洲 2022 年全年的可再生能源装机容量相当21。NREP 共计划启动 30 个可再生能 源建设项目，预计生产能源 9.5GW，四期项目招标已于 2022 年 12 月启动。而 中国在光伏、风能、氢能等新型可再生能源领域具有显著的规模及技术优势。国 家能源局数据显示，截至 2023 年上半年，全国可再生能源装机突破 13 亿千瓦， 达到 13.22 亿千瓦（1322GW），同比增长 18.2%，历史性超过煤电，约占我国 总装机的 48.8%。预计中沙两国在新能源领域的深化合作将为双方带来可观的经 济效益。
绿色基础设施：沙特将基础设施建设与生态保护、可再生能源项目相结合。例如 在旅游新城“红海”（Red Sea Project）项目中，沙特推出包括禁止掩埋垃圾、 100％碳中和、全面禁止一次性塑料用品等政策，目前已宣布在建的项目包括电 池存储设施、反渗透式海水淡化工厂等。沙特处于东地中海、红海和海湾地区的 “走廊”位置，基础设施互联互通对于该地区经济市场一体化以及发展旅游业具 有重大意义。“绿色”是共建一带一路的底色，中国的绿色基建在海外工程承包 领域处于全球领先水平，在成本控制、按时交付、工程质量等方面的突出能力得 到普遍认可，在高铁等领域拥有自主创新专利技术，可以为沙特提供全方位的基 建解决方案，因此沙特很欢迎中国企业能够“向西进”。此外，两国在基建领域 的合作已经取得了一些成果，例如沙特的 The Line 项目、红海旅游项目、麦加 轻轨铁路项目等都有中资企业参与的身影。
能源数字化转型：作为全球油气资源储备最丰富的地区之一，中东地区能源数字 化转型潜力巨大。为发展数字经济，沙特分别于 2020 年和 2021 年推出了包含 9 个量化指标、15 项倡议、5 个重点行业的“数据与人工智能国家战略”和包含价 值超过 40 亿里亚尔（约合 10.6 亿美元）“数字经济发展计划”，能源信息化和产 业数字化是其重要目标。而中国在数字经济建设上具备充分优势，根据中国信通 院统计22，2021年我国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达到39.8%。 中国企业可以为沙特提供油气行业数字化解决方案，搭建能源行业转型的数字基 础设施体系，发掘能源行业数据要素的价值，构建以数字化为特征的新型电力系 统，推动沙特能源行业上游产业及油田、气田生产环节技术升级，助力沙特实现 能源数字化转型目标。当前，中沙在该领域的合作已经陆续展开。据新华社报道 23，2022 年 11 月，中国石油下属的昆仑数智与沙特公共投资基金（PIF）旗下 的易达资本在利雅得签署合作备忘录，双方将携手促进中东和北非地区石油、天 然气等能源行业的数字化转型，第一个合作项目将在沙特启动，预计未来 8 至 10 年，该项目收入规模将达 20 亿美元。
金砖国家：竞争与合作并存，共同塑造全球气候领导力
2023 年以来，金砖国家联合趋势愈发明显，参与全球气候治理的意愿不断增强。随 着世界格局日渐呈现出“东升西降”的态势，金砖国家联合趋势愈发明显，金砖合作机制 不断充实完善，为发展中国家提供了重要的合作对话平台，成为全球治理中的重要建设性 力量。2023 年 8 月 22 日至 24 日，金砖国家领导人第十五次峰会在南非召开，会议通过 并发表了《金砖国家领导人第十五次会晤约翰内斯堡宣言》。在气候领域，金砖国家将落 实《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》，恪守共同但有区别的责任和各自能力原则， 加强低成本气候技术转让能力建设，并为环境可持续项目动员可负担、充足且及时拨付的 新的额外资金，共同推动 COP28 取得积极成果。此外，金砖国家将一同反对某些发达国 家以应对气候变化为借口设置的贸易壁垒，并重申致力于加强对此类问题的协调。在投融 资方面，2022-2026 年，金砖国家开发银行新批准项目规模将达到 300 亿美元，并设立了 新的发展目标，包括将 40%的资金直接用于有助于缓解和适应气候变化的项目。
但是，金砖国家作为各个区域的大国，在国际事务中的战略目标具有复杂性和多样性。 因此，在全球气候议题上竞争与合作并存。金砖国家遵循开放透明、团结互助、深化合作、 共谋发展原则和“开放、包容、合作、共赢”的金砖国家精神，致力于构建更紧密、更全 面、更牢固的伙伴关系。经过十余年的发展，金砖国家合作机制不断充实和完善，合作影 响力已经超越五国范畴，不但有力保障了金砖国家的合作，更对完善全球治理体系和构建 人类命运共同体产生了积极意义。然而，金砖国家的历史、文化和地理环境各不相同，自 然资源、人力资源等方面的禀赋差异较大，经济、政治和社会制度也各有特色，经济规模 和社会发展水平存在较大差距，其战略目标具有复杂性和多样性。
以印度为例，在对外战略层面，印度倡导“改革的多边主义”，在国际舞台上发挥领 导力，成为“有声有色的大国”是印度长期以来的目标。自尼赫鲁时代以来，成为“有声 有色的大国”便一直是印度孜孜以求的夙愿。2014 年莫迪上台后，印度政府雄心勃勃地 承诺，要使印度超越“制衡力量”（Balancing Power）的国际角色，发展成一个领导型大 国和世界领导者（Vishwa Guru），而不仅是一个被动接受现有国际体系的国家。在 2017 年 8 月 15 日的印度独立日演说中，莫迪首次阐述了建立“新印度”的愿景，在经济层面 成为全球第三经济体，增强印度的区域影响力，在国际舞台上发挥作用，加强印度在世界 上的权威并获得国际社会认可的大国地位。在国际多边层面，印度一直以来倡导所谓的“改 革的多边主义”（Reformed Multilateralism）。莫迪早在 2018 年 7 月第十届金砖国家峰会 时就提出了这一概念，其核心思想是现有的国际多边机制已经不符合时代要求，需要进行 改革；改革的主要方向是将印度这样新崛起的大国纳入多边机制的“领导国”行列，或者 至少要给予其更大的发言权和决策权。
国际气候合作是构建印度“现代身份”的战略手段，也是其增强国际事务话语权和实 现“气候领导力”的重要方式。莫迪上任后次年，2015 年年底的巴黎气候变化大会上印 度一改此前在气候议题上偏保守的立场，计划在 2030 年前将印度碳强度在 2005 年的基础 上减少约 33%-35%，电力来源为非化石燃料发电的占比达到 40%。在气候外交领域，印度积极以所谓“领导国身份”，构建以印度为主导的国际组织。2018 年 3 月，在印度总理 莫迪、法国总统马克龙的领衔下，30 多位国家元首和政府首脑以及近百个国家和组织的代 表团齐聚印度首都新德里召开太阳能峰会，正式宣布成立“国际太阳能联盟”（ISA），旨 在为贫穷发展中国家筹措资金，力争 2030 年前为这些国家新增 1000GW 的太阳能光伏装 机。2023 年 9 月，G20 峰会上莫迪强调迫切需要全球合作以应对气候变化，并为向可持 续能源系统的过渡提供资金。总的来看，通过在国际社会大力宣传气候议题，印度期望将 自己塑造成为追求可持续发展、关注环境的负责任大国，一方面可以令印度在国际融资和 国际能源合作中获得更多机会，另一方面更有利于建构印度的“现代身份”，使印度不再 受制于一系列的国家刻板印象。
中印或有望共同提升发展中国家气候治理话语权，抵制气候贸易壁垒。从历史上来看， 美欧等发达国家是气候变化议程的发起者和推动者，凭借着先发优势在全球气候治理中掌 握了主导话语权。自 20 世纪 90 年代以来，中国、印度、巴西等新兴经济体的崛起，国际 气候谈判分化出发达国家和发展中国家两大阵营，这种格局虽在谈判进程中不断分化重组， 但两大阵营应对气候变化的立场始终没有发生根本性改变。同大多数发展中国家一样，印 度曾经长期在气候治理议题上坚持“共同但有区别责任”立场，自 1997 年《京都议定书》 通过以来一直拒绝就强制性减排协定进行任何谈判。中国和印度或将携手在应对气候变化 问题上发挥领导力，本质上是在构筑发展中国家的新话语权体系，增强发展中国家集体合 作的能力，在全球气候治理体系中争取更大席位和更多发言机会。展望未来，中印或有望 建立良好的科学气候外交，通过组建跨国科学伙伴合作关系，尤其是推动气候科学共识形 成，合力影响国际气候规则的重构。
以巴西为例，2023 年中巴元首会晤后两国开启了“政经双热”新周期，气候变化领 域成为双方合作的重点。4 月 14 日，中巴元首举行会晤，双方发表了《中华人民共和国和 巴西联邦共和国关于深化全面战略伙伴关系的联合声明》。中方表示始终从战略高度和长 远角度看待和发展同巴西关系，将中巴关系置于外交优先位置，并愿同巴方一道，加强中 国同南方共同市场、南美国家联盟合作。巴方则表示将从推动建立公正合理的国际秩序的 战略高度致力于同中国发展更紧密的关系，并愿同中方加强在 G20、金砖国家等多边框架 内战略协作。在经贸领域，双方合作成果丰硕，合作空间由传统的农业、矿产等领域向数 字经济、新能源等创新领域拓展升级。在气候变化领域，中巴共同签署了《中国-巴西应对 气候变化联合声明》，双方承诺拓展、深化和丰富气候领域双边合作，例如在向可持续和 低碳全球经济转型；智慧城市；绿色基础设施；绿色产业发展；可再生能源，包括向偏远 社区提供服务和支持；电动汽车；绿色技术创新、研究与开发；以及绿色投融资等领域。
巴西可再生能源发展潜力大，政府积极推动清洁能源产业开发。在中巴关系实现新突 破的背景下，建议重点关注风电、光伏、绿氢等领域的潜在机遇。2023 年 9 月 14 日，巴 西总统向国会递交了《未来燃料法案》，该法案在涉及运输能源去碳化、国家工业化和提 高车辆能效等方面，旨在激发巴西在可再生能源领域的潜力，助于实现气候中和战略和在 能源转型上的领导地位。在政策支持和适宜的自然环境的推动下，可再生能源组合在巴西 能源结构中的占比中快速提高。据能源研究所发（The Energy Institute）布的《2023 世界 能源统计年鉴》统计24，巴西可再生能源占总需求的比例从 2000 年的 4%增加至 2022 年 的 19%。随着中巴两国开启“政经双热”新周期，2023 年以来，各大中国企业宣布了一 系列与巴西合作伙伴签署的谅解备忘录。例如，据巴西政府信息25，4 月 28 日，巴西副总 统杰拉尔多•阿尔克明 (Geraldo Alckmin) 会见中国能建董事长吕泽翔，中国能建计划未来 几年在巴西可再生能源发电领域投资 100 亿美元，主要集中于风电、输电、肥料、绿色氢 气生产领域。
东盟国家：围绕绿色产业链展开深度合作
“中心地位”锚定亚太多边主义，打造“经济增长中心”成为东盟明确的战略目标。 2023 年 9 月 5 日，第 43 届东盟峰会在雅加达举行，主题为“东盟举足轻重：打造经济增 长中心”，主办国印尼总统佐科在开幕致辞中指出：东盟明确的目标就是成为经济增长中 心，各成员国必须以更加协同、勇敢、快速的方式，一起为此而努力。从地理位置来看， 东南亚通连陆海、衔接两洋，堪称亚太地区“战略十字路口”，长期以来，东盟始终保持 着东亚/亚太合作枢纽的地位，已经形成的多层次合作框架，包括“10+1”（东盟+中国， 东盟+日本，东盟+韩国，东盟+印度）、“10+2”（东盟+澳新）、“10+3”（东盟+中日韩三国）、 EAS（东亚峰会）等。在先期举办的东盟商业与投资峰会上，佐科强调，东盟是全球最具 投资吸引力的地区，拥有全球第三大劳动力红利，65%的人口到 2030 年前有望成为中产 阶级，区内开放与一体化程度快速提升，已经建成经济共同体，这些都从不同层面和角度， 为东盟打造经济增长中心提供了有利条件。
围绕经济增长的目标，东盟提出了以发展绿色产业、吸引绿色投资、增强内部绿色产 业互补和人才培养为核心的气候政策。2023 年 8 月 19 日，东盟批准并发布了长期碳中和 战略规划26，该战略旨在补充东盟成员国根据《巴黎协定》实现各自国家自主贡献的国家 举措，东盟秘书长高金洪表示，脱碳对于东盟的持续经济增长至关重要。东盟提出的碳中 和计划包括四个方面：1）发展绿色产业：激发绿色产业链的全部价值，释放东盟制造业 和出口潜力；2）绿色产业互补：促进绿色电力、产品和原料的交流，加快绿色技术的推 广；3）吸引绿色投资：确保东盟仍然是国际资本的首选目的地，以增加区域市场的流动 性；4）培养绿色人才：在东盟内部培养必要的绿色人才和专业知识，以推动气候转型。 据波士顿咨询集团分析，到 2050 年，碳中和计划可能会为东盟带来 3.0-5.3 万亿美元的 GDP 增加值，吸引 3.7 至 6.7 万亿美元的绿色投资，提供 4900 万人至 6600 万人的就业 机会。
在全球“绿色贸易壁垒”的潜在威胁下，东盟急需通过清洁电力、清洁生产技术等方 式提升绿色产业竞争力。欧盟碳关税已经开始正式运行，其征收范围包括全部国家，而欧 美国家是东盟制造业产品出口的重要目的地。据 OEC 统计27，2021 年出口欧盟及 G7 成 员国的占东盟全部对外出口的 40%以上。而除碳关税外，ESG 在国际供应链中的地位愈 发重要，部分欧美企业提出自己的碳中和目标。以苹果（Apple）为例，苹果公司《2023 环境进展报告》中明确提出了其碳中和目标：到 2030 年实现产品碳中和，包括 Apple 的 整个供应链以及用户设备在整个生命周期内的能源使用。“释放出口潜力”是东盟碳中和 战略的核心之一，东盟急需清洁生产技术、清洁电力等领域的“防御性”气候政策，避免 未来欧美以气候问题为由的关税和贸易壁垒。
随着未来产业链聚集或进一步加强，东盟新能源基建需求持续提升。东南亚地区也是 中国经济内外两个大循环的结合部，或将成为在市场规律推动下承接国内产业向外转移的 首要方向。在此背景下，东盟各国顺应国际绿色可持续发展理念和工业低碳化发展趋势， 新能源基建成为重点支持的关键领域。2022 年第七版《东盟能源展望》（AEO7）提出， 东盟计划到 2025 年前新能源装机占电力总装机的 60%，东盟将加大清洁能源、储能、 智能电网、绿色交通等领域的发展力度。2022 年 11 月中国与东盟共同制定并发布《中 国—东盟全面战略伙伴关系行动计划（2022-2025）》，强调共谋可持续发展，促进可再生 能源技术知识共享，以促进区域能源转型，为双方清洁能源合作奠定了重要的基础。与此 同时，部分东南亚国家对基建发展加大资金支持。在政策保障和资金支持的双重推动下， 部分东南亚国家的基建发展空间有望进一步打开，为我国工程企业参与建设创造良好的市 场机遇。
东盟各国在水能、风能、太阳能等清洁能源领域的资源禀赋不同，从一定程度上决定 了我国推进新能源基建合作的侧重方向。在传统水能方面，东南亚区域水能资源丰富，其 中缅甸理论蕴藏量最大，其次为老挝和印尼。在“澜湄合作”机制下，2017 年澜沧江-湄 公河环境合作中心正式成立，中国已经同缅甸和老挝推进多个重要水电项目合作。与此同 时，基于水电的区域跨国清洁电力合作也有进展，有助于中国与东盟以及东盟各国内部的 绿色电力互联互通。中国南方电网公司自 2004 年以来已发展 12 回线路，向湄公河流域的 越南、老挝、缅甸送电或购电，包括老挝南塔河 1 号水电站、瑞丽江一级水电站等。在风 能方面，越南、老挝、泰国、菲律宾等沿海东盟国家的资源较为优越；在太阳能方面，东 盟具有重要地缘优势，地处赤道两侧的东盟各国大部分属于资源丰富地区。但是相比水电 而言，风电和太阳能资源丰富并不意味着合作开发可以顺利展开，风光领域对国家技术水 平以及支持性政策的要求较高，禀赋性要素需要同各国清洁能源政策完善度和国内绿色市 场成熟度相结合。
此外，中国与东盟在标准规范、技术管理等方面的绿色“软联通”料逐步强化。在与 东盟共建绿色“一带一路”的过程中，中国日益重视标准规范、技术研发、管理模式、能 力建设等在清洁能源发展合作中的作用。早在 2017 年，双方就共同建立了中国-东盟环保 技术和产业合作交流示范基地，通过绿色“一带一路”环保技术与产业合作来推动同东盟国家的清洁能源合作。目前，中国企业同东盟国家的清洁能源合作项目日益增多，包括水 电、风电、光伏和热电等项目，涉及项目规划设计、设备制造、工程建设、运行维护等一 体化技术与管理能力支持。在“绿色澜湄计划”下，中国同东盟国家加强清洁能源合作经 验共享，共促绿色技术合作，“绿色低碳与可持续基础设施知识共享平台”等项目顺利启 动，“柬埔寨低碳示范区”“老挝万象赛色塔低碳示范区”建设稳步推进，为双方清洁能源 合作提供更多契机。中国标准规范与绿色管理模式随着日益增多的清洁能源项目合作走出 国门，成为中国与东盟绿色联通的名片。
受气候变化威胁的经济体：气候议题或成为全方位战略合作的关键抓手
太平洋岛国家因为其特殊的地理环境和单一的经济模式，气候灾害对其宏观经济及各 行业均产生深远的影响。太平洋小岛国经济模式相对单一，极度依赖于沿海旅游产业和捕 鱼业，气候变化将会给他们的经济带来不可估量的损失。据世界银行数据28，太平洋小岛 国有估值为 1120 亿美元的基础设施和经济作物正面临着自然灾害风险：2016 年，飓风 Winston 导致斐济 GDP 损失超过三分之一；2018 年，飓风 Gita 席卷了汤加，造成了 1.65 亿美元的损失，占当年全国 GDP 的 35.8%；2020 年，飓风 Harold 对斐济造成了超过 4 千万美元的损失。对于小岛屿发展中国家而言，由于其地理面积和经济规模过小，气候灾 害的频繁出现对其各行业及宏观经济均产生深远的影响。此外，海平面上升所带来的陆地 缩减问题也为太平洋小岛国家带来了一系列的社会、文化和政治问题。
气候适应项目需要大量的资金投入，而太平洋小岛国家正面临着巨大的融资缺口。国 际货币组织（IMF）2021 年的报告显示29，太平洋小岛国家每年需要将大约 GDP 的 9% 用 于气候适应性投资才能够将气候变化造成的经济损失降低至最小（0.01%的 GDP 损失）。 而对于部分国家来说，例如，基里巴斯、图瓦卢和瓦努阿图，应用于气候适应型投资的年 度成本或高于其 GDP 的 10%。太平洋小岛国家平均每年的额外支出需求估计为 GDP 的 6.5%至 9%，即近 10 亿美元的资金缺口。 在中美长期博弈的背景下，太平洋岛国在地缘战略和国际舞台上的重要性日益提升， 各主要国家均与太平洋岛国展开全面的政治对接。2023 年以来，韩印美等国领导人先后 与太平洋岛国召开合作峰会，提出将在气候变化等领域对太平洋岛国提供资金和援助。从 地缘战略与安全角度看，太平洋岛国居于几近太平洋中央的位置，是海上交通要道，尤其 是美国重返亚洲并提出并强化印太战略以后，太平洋岛国的地位与作用日益突显。虽然太 平洋岛国在国家实力和经济体量上相对有限，但这 12 个国家在联合国大会都拥有投票权， 太平洋岛国通过内部合作机制，协调对外立场与行动，因此成为主要国家竞相争取的对象。
从产业和投资角度来看，受限于其的经济体量，中国与太平洋岛国之间合作的规模相 对有限，但气候议题或将成为双方推进其他领域合作的重要抓手。太平洋岛国是我国“一 带一路”建设的重要合作伙伴，未来双方的“一带一路”共建与合作有着十分广阔的前景。 2022 年，中央外办主任王毅同斐济总理姆拜尼马拉马在苏瓦共同主持第二次中国-太平洋 岛国外长会，会上中方表示将同岛国展开各领域合作，增强基础设施、改善民生、应对气 候变化、生态保护的能力，实现可持续发展，助力岛国推进蓝色太平洋 2050 战略。2022 年 4 月，中国-太平洋岛国应对气候变化合作中心正式启动，中方提出将通过实施减缓和适 应气候变化项目、合作建设低碳示范区、开展能力建设培训等方式，持续帮助包括太平洋 岛国在内的其他发展中国家提高应对气候变化能力，中方将向基方分批提供应对气候变化 相关物资援助，帮助岛国提高其应对气候变化能力。预计未来我国将持续深化中国-太平洋 岛国关系，通过减缓和适应气候变化项目、合作建设低碳示范区、开展能力建设培训等方 式，积极与太平洋岛国开展气候合作。
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