我国保障房可分为“配售”、“配租”、“改造”等三种类型，近三十年来，三类保障 房呈现轮动特征。自“94 房改”以来，我国保障房已经走过近 30 年的发展历程， 衍生出经济适用房、共有产权房、廉租房、公租房、保障性租赁住房等多种形式。 各种形式的保障房可大致归为“配售”、“配租”、“改造”等三种类别，不同时期保 障房供应的主导类型也不相同： 1994-2005 年，配售型保障房占主导，最高时住宅投资的 17%都是经济适用 房，但 2003 年后开始降温。 2006-2014 年，配租型保障房占主导，廉租房和公租房先后成为保障房供 应体系的重心，二者从 2014 年开始并轨，统称为公租房。 2014 年开始，“改造”代替“配租”成为保障房体系的主体。房地产供求 关系从短缺走向充足，公租房投资减少，更注重改善居住质量，改造类保 障房应时而生，棚改、旧改、城中村改造先后加速发展，直到 2021 年启动 保障性租赁住房，面向大中城市的配租型保障房再提速。 2023 年，自 2003 年经济适用房降温后，时隔二十年再次启动配售型保障 房。
1.1 1994-2005：“房改”提出三层次住房体系，配售成保障房主体
这一时期的保障房体系有三个特征，一是“房改”提出包含廉租房、经适房、商品 房的三层次住房供应体系，针对低中高收入家庭怎么解决住房问题做出了远景设 计。二是考虑到实物分配改为货币分配后，居民收入较难承担商品房，明确了经济 适用房为主体，经适房建设在这一阶段也达到高点，但在 2003 年后开始降温。三是 从实际发展来看，三层次住房供应模式中，廉租房在这一时期发展较慢。 “94 房改”首次提出包含保障房在内的两层次住房体系，明确要求新建住房中经济 适用房占比 20%以上。1994 年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定1》（国发 〔1994〕43 号）拉开了“房改”的序幕，并确立了住房改革的几个目标，其中最重 要的是住房分配体系要从实物福利分房转变为货币化分配。另外常被忽略的是，除 了住房分配体系之外，43 号文在住房供应体系方面，首次提出了经适房和商品房两 层次的住房供应体系，“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用 住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，并且 43 号文明确要求 “房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用住房要占 20%以上”。
“98 房改”提出三层次住房供应体系，并且明确经济适用房是住房供应体系的主 体。1998 年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知2》（国 发〔1998〕23 号）标志着房改实质落地，并大致奠定了此后二十多年我国住房体系 的基础。“98 房改”在“94 房改”的两层次住房供应体系的基础上，进一步提出了 三层次住房供应体系，低中高收入家庭分别对应廉租房、经适房、商品房等三种不 同的住房供应形式，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家 庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。三种住房供 应形式当中，保障房应该是住房供应体系的主体，23 号文指出“建立和完善以经济 适用住房为主的住房供应体系”。 房改后，经适房迎来快速发展期，1997-2002 年经适房占住宅投资的平均比例高达 13.9%。具体来看，1997 年经适房占住宅投资的 12.1%，而在房改落地的次年，1999 年这一比例上升至 16.6%。在 1997-2002 年间这一比例的均值维持在 13.9%左右。 廉租房在这一时期进展偏慢，仅覆盖全国 0.08%的家庭户。2005 年底，全国仅有 32.9 万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围3，占全国家庭户（39519 万户）的 0.08%4。考虑到 1998 年房改提出廉租房建设以来已有 7 年，这一进度实在不算快。
2003 年后，住房供应的重点转向商品房，经济适用房明显减速。2003 年 8 月出台 的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知5》（国发〔2003〕18 号）标志 着住房供应政策的拐点，该文件要求“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买 或承租普通商品住房”。这意味着在住房供应层面，“98 房改”所确立的“以经济适 用住房为主的住房供应体系”已转变为以商品房为重点，“多数家庭购买或承租普通 商品住房”。18 号文后，对经济适用房的管理更加规范，其建设速度也有所放缓。 2002-2005 年，新开工经适房从 5280 万平米减少至 3510 万平米，年均减少 11.4%， 远远落后于商品房建设，整体住宅新开工面积在此期间年均增长 16%。 经济适用房的减速是为了更规范发展。前期经适房的快速发展埋下了诸多隐患。 2010 年联合国人居署的一份报告6即指出经适房存在定位和产权不清、购买对象界定 不明等问题。此后原建设部等七部门发布《关于印发<经济适用住房管理办法>的通 知 7》（建住房[2007]258 号），加强了对经适房准入和退出管理，并明确了定期检查 等监督管理条例。
从第五次人口普查的住房结构来看，商品房和经适房在房改初期快速发展，廉租房 尚未纳入统计。2000 年，六普数据显示城镇住房中经济适用房占比 6.0%，购买和租 赁商品房占比 15%。考虑到“98 房改”落地到五普，仅仅两年时间，城镇家庭中已 有 782 万户住进经适房、1976 万户住进商品房（租赁+购买）。而廉租房发展较慢， 此时尚未纳入统计。 从长期目标来看，这一时期的两个五年规划强调“房改”以及经适房和廉租房的建 设。1996 年九五规划8指出“推进住房制度改革，建设‘安居工程’，加快住房商品 化的步伐。”2001 年十五规划9提出“加大以经济适用住房为重点的住房建设力度， 建立廉租房供应保障体系”。
1.2 2006-2014，配售让位于配租，“有房产”变为“有房住”
2003 年经济适用房降温后，需要新的保障房供应来解决城镇低收入家庭住房困难问 题。此前“98 房改”曾提出的廉租房成为新的选择，开始加速发展，这一段时期 “配租”取代“配售”，廉租房和公租房先后成为保障房供应体系的重点。 2006 年，廉租房建设开始加速，仅用一年完成前 7 年三分之二的覆盖面。2006 年 5 月，国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的 通知10》（国办发〔2006〕37 号），加强了对廉租房的要求：一是 2006 年年底前各地 都要安排一定规模的廉租住房开工建设，二是城市人民政府要将土地出让净收益的 一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度。截至 2006 年底，累计已 有 54.7 万户低收入家庭11，通过廉租住房制度改善了住房条件。这一数据意味着 2006 年一年就增加了 21.8 万户廉租房家庭，相当于之前 7 年总量的三分之二。
2007 年明确廉租房是保障房政策体系的重点。2007 年 8 月发布的《国务院关于解 决城市低收入家庭住房困难的若干意见12》（国发〔2007〕24 号）指出，“加快建立 健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”保 障房体系的重心由经适房让位于廉租房。 2008 年保障房建设大提速，廉租房、经适房、棚改房“三箭齐发”。2008 年 12 月，《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见13》（国办发〔2008〕 131 号）发布，提出通过建设廉租房、经适房、棚改房，用 3 年时间，到 2011 年年 底基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题，保障房再次提速。 2011 年公租房成为保障房新重点。9 月《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和 管理的指导意见14》（国办发〔2011〕45 号）“大力推进以公共租赁住房为重点的保 障性安居工程建设”。2014 年开始廉租房与公租房并轨15，统称为公租房。 值得关注的是，从建设数量和力度上来看，2008 年都是我国保障房的拐点。1994 年至 2007 年，全国共建设廉租住房、经济适用住房等保障性住房 1000 多万套。自 2008 年大规模实施保障性安居工程以来，到 2018 年底，全国城镇保障性安居工程 合计开工约 7000 万套16。
从长期目标来看，这一时期的两个五年规划要求重点发展廉租房和公租房，开始铺 开棚改，并且要求全国保障性住房覆盖面达到 20％左右。2006 年十一五规划17指出 “健全普通商品住房与经济适用住房、廉租住房相结合的城镇住房供应体系”。2011 年十二五规划18在保障房方面着墨更多，一是明确了廉租房、公租房、商品房构成新 的三层次住房供应体系，“加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层 次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等 偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购 买商品住房相结合的制度。”；二是重点发展廉租房和公租房，“多渠道筹集廉租房房 源，完善租赁补贴制度。重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主 体。”；三是提出保障房发展目标，即覆盖面不低于 20%，“建设城镇保障性住房和棚 户区改造住房 3600 万套（户），全国保障性住房覆盖面达到 20％左右。” 从第六次人口普查的住房结构，可以看出配租型保障房是 2000-2010 年住房供应变 动的主线逻辑之一。一是商品房占比大幅增加，从 8.9%提高至 26.4%，城镇家庭中 超过四分之一购买商品房，十年间增加了约 4300 万户。二是廉租房快速发展，在 2000 年时还未出现在统计中，2010 年已经占到 2.4%，约 507 万户家庭住在廉租房 中，也说明配租类保障房是这一时期的发展主线。三是购买经适房比例大幅下降， 从 6.0%降至 4.1%，十年间居住在经适房的城镇家庭仅增加了 60.7 万户，自 2003 年 以来的规范发展影响较大。
1.3 2014 年开始，改造代替配租，直到 2021 年启动保租房
2014 年后，配租类保障房发展速度有所放缓，改造类保障房提速，成为这一时期保 障房的主体形式，特别是 2015 年开始推行棚改货币化安置，2020 年推出旧改（老 旧小区改造）。 棚改在 2013-2015 年大幅提速，事实上发挥着改善居住条件和稳定宏观经济的双重 作用。 棚改的政策脉络。棚户区改造始于 2005 年辽宁省试点，2008 年开始全国铺开， 2013 年开始加速，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见19》（国发〔2013〕25 号）提出“2013 年至 2017 年改造各类棚户区 1000 万户”。2014 年成立国开行住宅金融事业部，加强了金融支持力度，《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作 的通知20》（国办发〔2014〕36 号）提出“国家开发银行成立住宅金融事业部，重点 支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设”。2015 年棚改再次提速，并开始 启动货币化安置，6 月印发《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及 配套基础设施建设有关工作的意见21》（国发〔2015〕37 号）提出“2015-2017 年， 改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房 1800 万套（其中 2015 年 580 万 套），农村危房 1060 万户（其中 2015 年 432 万户）”，同时要求“积极推进棚改货币 化安置”。
按建设规模来看，棚户区改造从 2013-2015 年大幅提速，接近翻倍，并在 15-18 年 维持在年均 600 万套左右的历史高位。2019 年以来，棚改逐步退潮，据中指数据 2022 年全国棚改计划开工为 111 万套，仅为高峰期的六分之一左右（18.5%）。 2015-2017 年间，棚改事实上发挥着双重作用，既改善居住条件，又服务于房地产 去库存和稳定宏观经济的大局。 2019 年旧改开始接力，目前已完成 99%进度。旧改的大规模建设从 2019 年开始， 加速推进的标志是 2020 年 7 月印发的《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改 造工作的指导意见22》（国办发〔2020〕23 号）。2020 年国务院例行政策吹风会上， 住建部曾指出“从我们调查摸底的情况来看，全国 2000 年底以前建成的老旧小区大 概是 22 万个23”。而截止到今年 9 月，过去几年累计新开工的旧改小区已经达到 21.87 万个，开工进度已达到 99.4%，往后新开工十分有限，如无扩容的话可能只有 1300 个小区左右。旧改或将在今年底迎来尾声。 2021 年启动保障性租赁住房，配租型保障房再次发力，指向大城市新青年新市民的 住房困难问题。2021 年 7 月《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见 24》（国办发〔2021〕22 号）指出“新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突 出，需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体 系”。2022 年 8 月，住建部提出“‘十四五’期间，全国计划筹集建设保障性租赁住 房 870 万套间，预计可以帮助 2600 多万新市民、青年人改善居住条件25。”
从第七次人口普查来看，2010-2020 年住房供应体系的特点是：①商品房和公租房 进一步发展，其中购买商品房（含二手房）占比从 26.4%提高至 42.1%，公租房 （2014 年廉租和公租并轨后都叫公租房）占比从 2.4%提高到 3.4%。如果按城镇家 庭户数量来看，这十年间商品房住户增加了约 7600 万户，公租房增加了约 560 万 户。②经适房占比继续下降，在上一个十年占比下降 1.9 个点后，2010-2020 年经 适房占比再下降 0.3 个点，从 4.1%降至 3.8%。降幅减小的主要原因是经适房与两限 房在七普中合并统计，前文指出（图 5）限价商品房在 2008-2018 年间新开工 282 万套，若剔除这部分，经适房占比只有 2.9%，较 2010 年减少 1.3 个点。另外需要 注意的是，保障房的部分供应形式并未体现在住房调查中，主要是棚改和旧改等改 造类住房。 从长期目标来看，这一时期出台的两个五年规划也是着眼于棚改、旧改、保障性租 赁住房等形式。2016 年发布的十三五规划26在保障性安居工程方面的目标是“城镇 棚户区改造 2000 万套”。2021 年十四五规划27“以人口流入多、房价高的城市为重 点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题……支持将非 住宅房屋改建为保障性租赁住房”、“完成 2000 年底前建成的 21.9 万个城镇老旧小 区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一 批城中村。”
国际比较来看，2020 年我国城镇住房自有率 73.8%，略高于 OECD 国家的 71.5%；但 我国公租房占比仅为 3.4%，远低于 OECD 国家的 7%（这里为 Social Rental Housing），但如果考虑到 2021 年开始建设的保租房后，我国公共租房比例将大幅提 高。 我们选择了三组具有代表性的国家和地区，研究其保障房建设对我国的启示。一是 配售型保障房，以新加坡组屋制度为代表；二是配租型保障房，典型是中国香港的 公屋与荷兰的社会租房；三是英国和日本，这两国的住房体系均以商品房为主，保 障房占比较低，与我国更接近。
2.1 配售型保障房：新加坡组屋
新加坡是配售型保障房制度的典范。2022 年新加坡家庭住房自有率高达 89.3%，远 高于其他国家和地区（OECD 均值 71.5%）。新加坡九成居民都拥有自有住房的主要原 因是大力发展配售型的保障房，即政府组屋。2022 年，居住在组屋的家庭户占比约 为 77.9%，人口占比约为 77%，其中 74%是配售型组屋。 “组屋+公积金”保障新加坡人不仅“有房住”，更“有房产”。组屋由新加坡住房 和发展委员会（HDB）负责建设和出租、出售。一方面，组屋以优惠价格出售给居 民，2023 年组屋单价只有公寓和有地私人住宅的三分之一左右；另一方面，配合中 央公积金支持，进一步降低购房成本，使用 HDB 贷款购买组屋，首付可以用公积金 普通账户中的储蓄支付而不需要现金支付，首付比例为 10%28。
由于“城市国家”得天独厚的易于整体把握和规模管理的优势，新加坡在住房供应 上基本实现“由需定供”。HDB 会根据每年申请租赁和购买组屋的家庭规模规划组屋 建设，组屋建设量多数时期维持在租购申请量的 60%-70%区间，合理满足了居民住 房需求。从建设周期看，组屋建设基本保持十年左右的周期性，组屋建设规模的增 减基本以十年为单位波动，2000 年以来居住在组屋的家庭户数占比从高峰的接近 88%下降至 78%，2017 年以来占比基本稳定在 78%上下，组屋建设基本保持了住房供 应的稳定。
2.2 配租型保障房：香港公屋与荷兰的社会住房
中国香港与荷兰是配租型保障房模式的代表，公共租房在两地区的住房占比中均在 三分之一左右，而居民自有住房的比例均不高，在 50%-60%之间。
2.2.1 中国香港：“租售并举”的公屋体系
中国香港地少人多、人口密度大，其保障房以配租型的公屋为主。从住房占比来 看，2022 年香港公屋居住家庭占比为 47%，几乎占据半壁江山，与私人房产规模十分接近。香港公屋分为出租和资助出售两种模式，以周转效率更高的出租为主，占 香港家庭的 30.7%，资助出售仅占 15.6%。 香港的公屋政策发展可分为三个阶段29 : 第一阶段（1952-1973 年），公屋着眼于“廉租”、“应急”。港英政府兴建 了大量的“徙置大厦”和“廉租屋”，以安置灾民和极端贫困的家庭。房屋 标准低、租金低，只租不卖。 第二阶段（1973-1977 年），“有计划地建公屋”。在此期间成立了房委会， 负责推行香港公营房屋计划，策划和兴建公营房屋，并推出了 10 年建屋计 划。 第三阶段（1978 年以来），逐步建立起“租售并举”的公屋体系。先后推 出了“居者有其屋”计划和“长远房屋发展策略”。以房屋委员会建房与私 人机构参建居屋相结合的方式，继续提供公营的租住房屋；又以特惠折扣 价(一般为市场价的 50%左右)出售居屋，协助符合资格的中低收入家庭和 公屋租户置业。
低价公屋在高房价的香港保障了大部分人“有房住”。在 Numbeo 数据库的“房价收 入比”统计排名中，中国香港以 42.1 的房价收入比高居第二30，住房压力不言而 喻。在此情况下，低价公屋保障了大部分人“有房住”，过去十年来，香港公屋租金 大约只有私人住房租金的五分之一左右。在低价策略之下，香港公屋建设的资金来 源途径主要有两个，一是政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供资助；二是房委 会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得维护及兴建公屋所需的 资金。
2.2.2 荷兰：社会住房机构提供“社会性租房”
公租性质的社会住房在荷兰占比约三分之一。根据 OECD 数据，荷兰住房自有率虽 然只有 58%，但有大量人口居住在“社会性租房”中（Social Rental Housing）， 占比约 34.1%，其概念与我们的公租房比较相似。年收入低于 40765 欧元的单人家 庭、低于 45014 欧元的多人家庭，均可申请“社会性租房”，大约 40%的荷兰家庭符 合这一标准31。 荷兰的“社会性租房”大多建造于 1945-1990 年间。战后荷兰面临严重的住房短 缺，政府支持社会住房机构大规模建设“社会性租房”，由图 19 可见，1990 年后随 着住房短缺问题解决以及政府财政负担加重，“社会性租房”建设的脚步慢了下来。 荷兰的社会租房提供者是社会住房机构（Housing Associations）。根据 OECD 数 据，荷兰 79%的“社会性租房”由非盈利的社会住房机构提供，在 OECD 统计的国家 里独树一帜。荷兰的社会住房机构并非一个机构，在荷兰有 284 个各自独立的社会 住房机构，他们所拥有的住房单位数量差别很大，最小的机构少于 400 个住房单 位，最大的机构拥有超过 8 万个住房单位。社会住房机构总共拥有超过 230 万套住 房，资产规模达到 873 亿欧元32。
2.3 商品房体系中的保障房：英国和日本为例
对大部分国家和地区而言，保障房只是兜底作用，住房供应体系的主体还是商品 房。
2.3.1 日本：通过“五年计划”与“三大支柱”大量建设保障房
日本住房改善的三个关键时点：1968、1973、1978。战后的二十多年里，是日本住 房的短缺时代，根据 1945 年的一项统计，当时住房缺口高达 420 万套33。直到 1968 年，住房调查显示日本住房数量首次超过家庭户数，套户比达到 1.01，实现“一户 一宅”。1973 年的住房调查显示，日本人均住房从 1968 年的 0.97 间提高至 1.15 间，实现“一人一房”，也标志着总量层面达成了“居者有其屋”的目标，基本告别 住房短缺。1978 年的住房调查显示，位于“最低住房标准”以下的家庭户比例从 1973 年的 30.4%大幅下降至 14.8%，意味着告别住房短缺后，居住质量在过去五年 有了大幅提升。 日本通过制定 8 个“五年计划”，解决住房短缺，提高居住质量。日本虽然是市场 经济国家，但其产业发展具有浓烈的政府主导特征，尤其是在住房方面。自 1966- 2005 年的 40 年间，日本政府制定了 8 个“住房发展五年计划”。通过 8 个五年计 划，日本先是解决了住房短缺问题，随后又致力于提高居住质量，第三个五年计划 开始制定“最低住房标准”，并逐步提高“平均住房标准”。
住房保障的三大支柱：公库、公营、公团。1950 年，日本出台《住宅金融公库 法》，设立住宅金融公库，为有一定资金能力建设或购买住房的家庭提供长期低息房 贷。1951 年，出台《公营住宅法》，政府主导建造大量公营住宅（公租房），并以低 价提供给中低收入者。1955 年，出台《住宅公团法》，为大都市中等收入家庭建设 小康水准住房的“公团住宅”（租售均有），住宅公团经过多年演变，2004 年后发展 成为都市再生机构。公库、公营、公团构成日本住房保障的三大支柱。 住房短缺时代，日本曾大量建设保障房；80 年代开始，告别住房短缺后，日本保障 房发展有所减速。日本的狭义保障房主要是三大支柱中的公营住宅和公团住宅。按 公租房来看，狭义保障房占比从 1963 年的 4.6%快速提高到 1978 年的 7.6%，78-83 年维持稳定，此后不断下降，2020 年仅为 4.8%。当然，这仅是公租房，公团住宅中 还有一部分是配售房，实际保障房占比会更高一些，但趋势没有变化。广义保障房 还要包括住宅金融公库贷款房，1950-2001 年，利用住宅金融公库贷款建造或购置 的住房累计达到 1890 万套，相当于同期日本建房总数的三分之一34。
2.3.2 英国：从社会住房到私有化浪潮
英国的保障房道路与日本有相似之处，战后英国大量建设社会住房，但不同的是 80 年代开始英国掀起了社会住房私有化改革的浪潮。 战后住房短缺，英国政府主导建立大量社会住房。二战期间，英国大量住房遭到破 坏、新建住房大幅减少，同时士兵复员、出生率攀升，住房短缺问题日益严峻。以 1942 年的《贝弗里奇报告》为标志，英国政府开始主张大量建设社会住房。高峰期 时，1949-1952 年，英国所有竣工住宅中，大约 84%是由地方政府建造。此后这一比 例虽有下降，但直到 1959 年私人部门建房才超过政府部门，但直到 1981 年地方政 府在竣工住宅中的比重还在 40%以上。 80 年代后掀起住房私有化浪潮。由于经济面临滞胀、财政负担加大，1979 年撒切 尔夫人上台执政后，开启了削减福利、国企私有化浪潮。在住房领域，体现为社会 住房私有化改革。一方面，地方政府建房大量减少，80 年代前年均超过 10 万套， 88 年开始少于 2 万套，92 年开始少于 1 万套，99 年开始少于 1000 套。另一方面， 存量公有住房开启私有化。1980 年，英国政府提出“购屋权”（the right tobuy），允许公房的长期租户以优惠价格购买该房屋，优惠幅度在 33%-50%之间； 1980-2013 年，超过 230 万套社会住房被出售35。 2020 年，英国有 17.1%的社会性租房，其中 10.2%由私有注册供应者（Rented from Private Registered Providers）提供，6.9%来自地方政府；自有住房占比为 23.8%。
3.1 定位：重构市场和保障的关系
住房保障的目标：两类群体、三个保障。从历史变迁来看，我国的住房保障对象是 两类群体，包括“无房家庭”和“有房但居住条件差的家庭”。针对这两类群体有三 种保障目标，对于“有房但居住条件差的家庭”，保障“住更好”，代表方式是棚 改、旧改、城改；针对“无房家庭”，则有“配租”和“配售”两种保障，配租保障 有房住，如公租房和保障性租赁住房；配售保障有房产，如经适房等。从他山之石 来看，利用配租房保障有房住是大多数国家和地区的做法；强调配售保障有房产， 则主要是新加坡。
定位：商品房与保障房的边界。从他山之石来看，除新加坡外，大部分国家和地 区，商品房都占主体地位。从历史变迁来看，我国 98 房改方案曾设计“以经济适用 住房为主的住房供应体系”。2003 年 18 号文提出调整住房供应结构，此后商品房成 为住房供应体系的主体。2011 年以来，我国基本确立了“以政府为主提供基本保 障、以市场为主满足多层次需求”的住房供应体系。2023 年 11 月，住建部倪虹部长接 受访谈时指出，发展保障性住房“最终是实现政府保障基本需求、市场满足多层次 住房需求，建立租购并举的住房制度36”。商品房和保障房的边界需要明确，保障房不 会取代商品房，二者应该是相互补充的关系，保障房定位于支付能力不足的无房群 体，需要有严格的准入和退出制度，封闭运营，防止实际操作中边界模糊。 从实际运行来看，我国住房供应中商品房占据主导，狭义保障房占比 7.2%，广义保 障房占比超 20%。按照 2020 年七普结果来看，配租类保障房占比 3.4%（公租房/廉 租房），配售类保障房占比 3.8%（经适房/两限房），合计约 7.2%（见前文图 10）。 但 2007 年原建设部曾指出两限房不属于保障房之列37，而是属于政策性的商品房， 若剔除这部分后，配租和配售类保障房占比降至 6.3%。广义保障房则将改造类住房 也包括在内。按照《经济日报》2023 年 6 月报道的数据，包含改造型保障房在内的广义保障房开工建设可能近 9000 万套38，而七普显示城镇家庭户约为 3.1 亿户，假 设 9000 万套广义保障房中 70%已竣工并分配住户，则广义保障房占比约为 20.3%。
新一轮保障房如何重构市场和保障的关系？ 拓展了配售型保障性住房的新路子，中低收入家庭购房不再只有商品房的选项，新 配售型保障房推进实现保障房的租购并举。自从 2003 年经济适用房减速以来，新建 保障房中配售类住房缺位较多，配租和改造类住房在过去 20 年里逐步成为我国保障 房供应体系的主体。经适房占比从 2000 年的 6.0%降至 2020 年的 2.9%（剔除两限 房），共有产权住房截至 2022 年底累计开工只有 28 万套39，按七普的 3.1 亿城镇家 庭户来算，占比不到 0.1%。但今年开始，配售型住房重新提速。2023 年 8 月 25 日，国常会审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》；9 月 4 日，规划建设 保障性住房工作部署电视电话会议召开；11 月，住建部长倪虹指出今年保障房“改 革的重点是拓展了配售型保障性住房的新路子”。这意味着配售类保障房在时隔 20 年后再提速，保障房供应体系将发生变化，未来增量保障房或将以配售型保障房和 保障性租赁住房两类形式为主；对于中低收入家庭而言，购房不再只有商品房的选 项。
3.2 供求：房地产供求关系改变后，保障房怎么建？
这一轮配售型保障性住房建设，最大的背景是房地产供求关系的变化，这会深刻影 响保障房建设的方式。7 月 24 日政治局会议指出“适应我国房地产市场供求关系发 生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策”。我们认为房地产供求关系变化有 两方面内涵，一是总量层面从供给短缺走向供求平衡。以“一人一房”作为总量供 求关系的衡量指标，根据七普数据，2020 年我国城镇家庭人均住房间数为 1.06，而 前两次普查分别为 0.93、0.77 ，即 2010-2020 年我国人均住房从 0.93 间到 1.06 间，大致在 2015 年前后，从总量上的供给短缺走向供求基本平衡，实现“一人一 房”。
二是区域层面的结构性短缺仍然存在，人口流入城市面临更多的住房短缺。2020 年，尽管城镇整体的人均住房间数达到 1.06，但城镇差异较大。城市地区人均只有 0.99 间住房，总量仍短缺，镇为 1.18 间，供给较为充足。分城市地区来看，人均 住房与人均 GDP、城镇化率等指标负相关，人均 GDP 与城镇化率较高的人口流入城 市往往面临更大程度的住房短缺。
房地产供求关系变化会直接影响保障房建设，一般在住房供不应求阶段由政府主导 建设保障房，快速解决住房短缺问题后，政府逐步收缩，保障房覆盖面减退。二战 后主要国家和地区都经历了一轮政府主导的大规模保障房建设，80 年代后政府的力 量逐步收缩。如日本保障住房的三大支柱曾为解决 50-70 年代的住房短缺发挥重大 作用， 90 年代后公营和公团住房建设大幅减少，公库的房贷业务也被削减40，公租 房占比从 7.6%下降至 4.8%；英国在战后住房短缺时，地方政府建房一度占到竣工住 宅的 84%，80 年代后社会住房逐渐私有化，2020 年地方政府提供的公租房只占 6.9%。从我国历史来看，2015 年前后，我国总量层面住房供求关系告别短缺后，更关注改善居住质量，2013-2015 年棚改大幅提速，改造类取代配租类保障房，在此 后十年成为保障房供应体系的重点。 供求关系变化后，新一轮保障房建设将有两方面变化。一方面，与结构性短缺的特 点相适应，保障对象将聚焦于人口流入大城市的工薪阶层，而廉租房、经适房等保 障对象大多是户籍家庭。另一方面，总量层面供求关系的变化意味着大规模住房建 设阶段已经结束，商品房新开工减少，保障房更不必大规模新建，筹建保障房将更 多采取盘活存量资源的方式，包括利用闲置低效土地、利用库存商品房以及与城中 村改造相结合等。
3.2.1 保障对象：大城市的工薪阶层和引进人才
本轮保障房建设面向大城市的工薪阶层和引进人才。9 月 4 日，何立峰副总理指 出，保障性住房“有利于缓解大城市住房矛盾……重点针对住房有困难且收入不高 的工薪收入群体及政府引进人才”。公租房、经济适用房等传统的保障房大多要求当 地户籍，难以覆盖到以新青年、新市民为代表的工薪阶层，对此“十四五规划”曾 要求提高居住证持有人的住房保障实际享有水平41。 近几年来，解决大城市工薪阶层的住房困难问题已经成为房地产政策的重心之一。 如“十四五规划”对 2021-2025 年期间的住房政策表述为“以人口流入多、房价高 的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题”。 再比如近年来大力发展的保障性租赁住房，即致力于大城市的新市民、青年人等群 体的住房困难问题。
大城市经济发达，但住房条件不如全国平均水平。根据第七次人口普查数据，我国 有 21 个城市的城区常住人口超过 500 万，属于超大特大城市。这 21 个城市的特点 是人口集中、经济发达，但同时住房条件较差。七普显示 21 城占到全国总人口的 20.8%、城区人口的 36.6%，同时创造了全国 GDP 的 32%。但这 21 城平均每户住房数 量仅为 2.5 间，相当于全国（3.2 间）的 79%，深圳、东莞等城市户均住房甚至不超 过 2 间，上海也仅为 2 间左右。 从保障房来看，大城市住房保障情况并不乐观。上述 21 城中，除昆明暂无数据 外，其余 20 城来看，租房占比平均为 31.2%，比全国水平高 10 个点左右，这代表 着更多的流动人口，但同时 20 城中有 13 个城市保障房占比低于全国水平，大城市 住房保障情况并不乐观。按保障房类型来看，租房占比较高的城市，公租房比重也 越大，但广州、深圳、佛山等少数城市的公租房水平明显跟不上流动人口的需要。
3.2.2 筹建方式：盘活存量资源
盘活存量资源可能是本轮保障房建设的重要方式。 当前商品住宅库存高企。根据完工情况的不同，将房企库存分为狭义和广义库存两 部分。狭义库存即统计局披露的待售面积，代表已完工未销售部分；广义库存则是 已开工未销售部分，相比狭义库存，多出在建未销售面积。用库销比衡量房企库存 去化压力。当前来看，无论广义库销比还是狭义库销比，自 2021 年 6 月后都开始快 速上升，截至今年 10 月，狭义库销比为 3.5，超过 84.8%的过往水平；广义库销比 为 23.2%，超过 77.2%的过往水平，二者均处于历史高位。
大规模建设保障房可能对商品房需求造成进一步冲击，而盘活存量则有助于消化一 部分库存。保障房不可避免地会对商品房需求造成冲击，特别是 70 平以下的刚需部 分，国办发〔2021〕22 号文曾指出保障性租赁住房“以建筑面积不超过 70 平方米 的小户型为主”。根据克而瑞检测的 194 个城市成交数据，2019-2021 年 70 平以下 住宅成交套数占比在 7%-9%之间。如果大规模建设保障房，保障房与商品房将在 70 平以下展开竞争，会加剧部分地区本已存在的结构过剩问题。因此，盘活存量是更 好的选择，将过剩的库存商品房改为保障房，或是利用闲置土地建设保障房，均可 消化一部分库存，减少保障房对商品房的冲击。 今年下半年以来，通过盘活存量资源筹建保障房，已有一些探索。一是城中村改造 与保障房相结合。10 月，住建部官网转载文章指出“本次城中村改造，要求原则上 应当按一定比例建设保障性住房42”；11 月，广东发布《关于印发广东省进一步提振 和扩大消费若干措施的通知43》，提出“支持广州、深圳结合城中村改造规模化建设 保障性租赁住房”。二是低效用地再开发。9 月，自然资源部印发《关于开展低效用 地再开发试点工作的通知44》，在北京市等 43 个城市开展低效用地再开发试点，提出 “增加保障性住房用地供应，探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑 规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房”。
3.3 保障房的两个目标：稳增长与保民生
我国保障房具有双重目标，即稳增长和保民生，过去十年年均投资近 1.5 万亿，拉 动投资的同时实现低保低收入家庭应保尽保。保障房的双重目标是由房地产的双重 目标决定的，98 房改后，中央多次指出“房地产已经成为国民经济的支柱产业”； 2008 年中央经济工作会议更是明确指出“要把满足居民合理改善居住条件愿望和发 挥房地产业支柱产业作用结合起来”，充分体现了房地产业稳增长和保民生的双重目 标。2022 年 9 月，住建部副部长姜万荣指出“十年来，我国住房保障体系建设加快 完善，为百姓安居托底。累计完成投资 14.8 万亿元，建设各类保障性住房和棚户区 改造安置住房 5900 多万套，低保、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保45”。
从历史来看，多次在经济遭受外生冲击时，保障房提速稳增长。一是 2008 年“四 万亿投资”的十分之一投向保障房。全球金融危机拖累我国经济，中央出台了“四 万亿投资计划”，其中约十分之一（4000 亿）投向廉租房、棚改等保障房建设46。二 是 2015-2016 年，棚改货币化带动房地产销售和投资回升。2015 年房地产和出口双 双下行带动经济走弱。房地产投资累计增速在 2015 年初为 10.4%，年末降至 1%，同 时全年出口下降 2.9%。在此情况下，棚改大幅提速，从 2013 年 300 万套左右提高 至 2015 年 600 万套左右，同时启动货币化安置，2016 年地产投资增速从上年的 1% 回升至 6.9%，经济趋于稳定。三是 2020 年疫情冲击后，旧改和保障性租赁住房成 为拉动投资的新力量。2020 年以来，面临经济总需求偏弱的局面，中央在 2020 和 2021 年先后开展城镇老旧小区改造和保障性租赁住房建设，目前已完成近 22 万个 老旧小区改造、整个十四五期间将完成保租房 870 万套，扩大了有效投资。 当前新一轮保障房的目标不只是解决住房困难问题，也是稳增长发力的必要。房地 产和出口走弱拖累经济，今年前 10 个月，房地产投资累计增速-9.3%，美元计价出 口累计-5.6%。稳增长的必要性提高，今年 8 月 25 日国常会就指出“推进保障性住 房建设，有利于保障和改善民生，有利于扩大有效投资”，后续保障房为代表的“三 大工程”将成为稳增长的重要载体。
3.4 资金来源：重点是财政资金与 PSL
资金来源方面，最重要的仍然是财政和 PSL 两方面资金。随着棚改和旧改逐步退 潮，一般公共预算中保障性安居工程的一部分资金可以腾挪出来，用于保障房等 “三大工程”；专项债也已经新设保障房科目。PSL 等低成本的长期资金与保障房也 可匹配。 第一本账和专项债中，用于保障性安居工程的资金年均 0.9 万亿左右。用于相关投 资的财政资金主要包括两方面，一是第一本账的保障性安居工程，二是第二本账的 专项债支出。2009-2022 年，第一本账的保障性安居工程支出总量达 4.2 万亿左 右，其中 31.9%用于棚改（1.3 万亿），14.5%用于公租房（6035 亿），8.5%用于廉租 房（3543 亿），5.4%用于旧改（2261 亿）。专项债方面，近几年用于保障性安居工程 的年度支出规模超过 6000 亿（2021-2022），近三年累计规模已达 1.66 万亿。将第 一本账和专项债用于保障性安居工程的资金汇总，年均规模约为 0.9 万亿左右。
从财政支出结构来看，保障性安居工程的财政重心不断轮动，“旧改”之后将是保 障房。从相关财政资金的支出占比来看，2009-2011 年保障房建设的重点是廉租 房，这一时期的保障性安居工程支出中 43.7%用于廉租房；2011-2014 年重心是公租 房，支出占比 24.7%；2014 年至今，棚改占比达到 35.8%；2020 年至今，旧改是保 障房建设的重心，在相关财政支出中的占比达到 26.2%。随着旧改退潮，接下里保 障房将成为相关财政支出的新重心。 假设保障房等“三大工程”占第一本账和专项债保障性安居工程支出的 30%，对应 年均资金量在 2700 亿左右。从实践来看，财政部发布的《2023 年政府收支分类科 目》中新增了“保障性租赁住房”科目。专项债投向领域中，保障性安居工程大类 下面也新增了城中村改造、保障性住房两个分类47。
PSL 增量资金或将出炉。政策性贷款早已参与保障房。国开行在 2022 年报中指出 “全年发放保障性住房贷款 1302 亿元，筹建保障性租赁住房，惠及居民超过 27.8 万户”。未来 PSL 等长期低成本资金的进入会加大政策性金融工具对保障房建设的支 持。12 月 2 日，央行行长潘功胜接受新华社专访时明确表示“为保障性住房等‘三 大工程’建设提供中长期低成本资金支持48”。
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