从“脱钩”到“去风险”：美国对华政策的“变”与“不变”
近年来，美国对华政策频繁提及新提法，即强调“去风险”（De-risking），淡化“脱 钩”（De-coupling）。2018 年，特朗普政府在“经济安全就是国家安全”的战略思维导向 之下，正式开打对华“贸易战”。以时任白宫高级顾问彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）为 代表的鹰派势力明确提出，应与中国进行“脱钩”。但拜登政府上任以来，有意淡化美国 对华“脱钩”的提法，代之以“去风险”的全新政策话语。相较于鼓吹全面切断与中国经 济联系的“脱钩”而言，“去风险”指的是在一些关键领域限制和干预对华合作。“去风险” 一词实际上最早由欧盟委员会主席冯德莱恩在 2023 年 1 月的达沃斯论坛上提出1，随后便 成为欧盟对华战略新的标志性概念并被美国效仿。今年 4 月，美国国家安全顾问沙利文在 布鲁金斯学会发表讲话时表示，拜登政府正在努力在对华经贸关系中"去风险"，而并非"脱 钩" 2；6 月，美国国务卿布林肯在北京期间举行记者会，再次谈到美国对华并不寻求脱钩 或经济遏制，美国想要的是“去风险”和“多样化”3；9 月，美国总统拜登在联合国演讲 中表示“我们在对中国去风险，而非脱钩”4。此外，美国中央情报局局长伯恩斯、财政部 部长耶伦等政要亦在公开讲话中予以呼应5。
从“脱钩”到“去风险”，美国政府强调“安全化”及“去中国化”的政策思路并未 转变。2021 年 1 月，拜登政府上台后，美国继续在“大国竞争”视角和框架下看待中美 关系。拜登强调中国是美国面临的“最严峻地缘政治挑战”，宣扬要与中国展开“长期性、 战略性竞争”。在贸易问题上，拜登政府迄今没有取消特朗普任内对华加征的关税，反而 试图通过禁止出口芯片、半导体设备和部分软件以加大对华遏制态势。因此，拜登政府虽 然在政策话语中试图淡化“脱钩”提法，以安抚美国商业界和美国的盟友，但仍在很大程 度上延续了特朗普政府的对华政策，其视中国为战略竞争对手，试图以经济安全为由降低 对华依赖的政策思路并未转变。
“去风险”政策，实质上是拜登政府“投资、结盟、竞争”（Invest, Align, Compete） 的对华总体战略在经贸领域的投射。美国采纳欧盟提出的“去风险”一词，试图扩大与盟 友、贸易伙伴间的所谓对华共识，结合沙利文今年 4 月在布鲁金斯学会的讲话内容，去风 险聚焦在高技术，特别是半导体领域，以阻止中国超越西方。“投资、结盟和竞争”最早 由布林肯于 2022 年 5 月发表对华政策演讲时提出，明确将通过促进国内投资和团结联盟 网络与中国进行对抗，但不寻求同中国发生冲突或者爆发“新冷战”。该提法被纳入白宫 于 2022 年 10 月发布的《国家安全战略》，并在中美元首巴厘岛会晤中得到重申，成为对 拜登政府对华总体战略的概述。
具体来看，以“投资”拉动制造业回流是基础，以“结盟”加强盟友协同、推行“友 岸外包”是手段，以“小院高墙”控制关键科技领域并赢得与中国的“竞争”是目的。在 拜登政府对华战略的三个关键词中，“投资”是指通过加大对战略性现代产业的投资以增 强美国自身实力，其中一个重要目标是推动美国制造业回流和再工业化，重塑产业竞争格 局。“结盟”是指拜登政府重新开始重视伙伴关系网络，与盟友开展协同合作，例如在供 应链问题上通过推行“友岸外包”以拉拢第三方国家共同“围堵”中国。这是拜登政府与 奉行“孤立”“退出”的特朗普政府在施政思路上存在的显著差异之处。而最终，“投资” 与“结盟”都指向一个共同目标——“竞争”，即在关键领域“竞赢”中国。其中，科技 竞争被拜登政府视为竞争关键，其建立“小院高墙”（small yard, high fence），对华“选 择性脱钩”的政策正是基于这一思路展开。
国际政治逻辑：中美关系竞争意味增强
强调中美经济相互依赖的“不对称性”，是美国对华推行“去风险”政策的思维基础。 美国国际政治学者约瑟夫·奈的“不对称相互依赖”理论指出，当两国之间的相互依赖存 在不对称性时，相互依赖会产生可用于战略竞争的武器。经济上的相互依存虽然在绝对值 上使两国共同受益，但两国在相互依存中所获得的相对收益以及其对两国权力分配的影响 未必相同。美国的政策制定者日益认为中国在过去二十年里获取了更多的相对收益，而为了遏制中国继续得到相对收益，同时为了避免所谓的对华过度依赖增加美国的后续风险， 因此需要在政策上对华推行“去风险”。
此前，美国对中国供应链依赖度不断提高，引发美国对自身“相对收益”不足及供应 链安全的担忧。自 2001 年中国加入世界贸易组织（WTO）以来，美国对华贸易逆差呈加 速增长态势，从 2001 年的 838 亿美元增长到 2018 年的 4182 亿美元，占美国对外贸易 总逆差的比例从 2001 年的 23%攀升至 2018 年的 72%。中美贸易逆差是全球化背景下中 美经济结构、产业国际分工和发展阶段差异导致的自然结果，总体上双方互利共赢。但特 朗普从“相对收益”的零和博弈视角出发，认为美国对华贸易逆差损害了美国经济的竞争 力，同时却增强了中国的经济实力，因此希望通过“脱钩”降低对华依赖。拜登政府上台 后，基本延续了特朗普时期强调美国利益优先的思路并从贸易差额问题聚焦到供应链安全 问题。自 2009 年至 2022 年，中国一直是美国的第一大进口来源国，美国自中国进口金 额占美对外进口总额的比例一度高达 17%。拜登政府认为，供应链过度集中会导致对关键 技术的依赖以及供应链脆弱的风险，进而影响经济安全，因此主张重组供应链，对华“去 风险”。
近年来，中国产业竞争力快速提升，被美国视为挑战其产业主导地位的潜在威胁。长 期以来，美国凭借其技术优势与品牌积累在全球价值链中占据着利润丰厚的上游研发设计 和下游品牌运作的优势地位，中国则由于在劳动力方面的比较优势，以发展低附加值的中 游加工产业为主。然而近年来，随着中国科技水平的提升与产业升级转型加速推进，这一 传统分工格局正在发生变化。世界知识产权组织（WIPO）发布的数据显示，近十年来， 中国的创新能力快速提升，创新指数得分从 2014 年的 46.6 提升至 2023 年的 53.3，世界 排名由原先的第 29位上升至第 12位，与美国的差距正在缩小。从出口产品技术构成来看， 2021 年，中国的高技术出口额达 7555 亿美元，位居世界第一。中国产业竞争力的快速提 升被美国视为将对其产业主导地位构成威胁，因此，美国需要通过遏制中国以在关键领域 保持优势。
全球制造业重心东移。伴随中国对周边地区影响力增强，美国更加需要确保其在亚洲 关键供应链地区的战略安全。近年来，全球制造业重心呈现自西向东转移的趋势。世界银 行的数据显示，2004 到 2022 年，东亚与太平洋地区国家制造业增加值占世界工业增加值 的比重从 31.4%攀升至 46.5%。在全球化推动的国际产业分工体系下，美国虽占据价值链 两端的主导地位，但在中间品制造环节以及个别高新技术产业的关键制造环节仍对亚洲国 家具有较高的依赖度。从进口数据来看，近二十年来，美国自亚洲地区的进口占比始终占 据 40%左右的高位。近年来，随着中国综合国力的迅速提升，中国对亚洲供应链中其他经 济体的外交及产业影响力也在日益增强，这引发了美国对自身战略安全的空前焦虑。
国内政治逻辑：社会思潮与府会共识合流
从美国社会整体来看，保守主义回潮叠加政治极化加剧，使得对华“去风险”成美国 国内各方利益诉求的“最大公约数”。近年来，随着美国国内技术进步减速、贫富差距扩 大、信息传播加速以及世界范围内新兴大国崛起、全球性危机频发，以自由主义意识形态 推动的“第三次民主浪潮”退潮，美国国内出现保守主义推动下的社会整体右转。经济上， 反对全球化和自由贸易的主张日益受到追捧；政治上，传统地缘安全问题重获重视，“新 冷战”思维登上舞台；文化上，宗教极端主义、民族主义、民粹主义抬头；社会上，保守 主义声浪日益增强，社会观念极化严重，根据盖洛普（Gallup）今年 6 月的调查，美国保 守主义者占比已经达到 38%，成为近十年的最高值。与此同时，极化政治趋势加强，党派 立场越来越鲜明且难以调和，进一步强化了社会群体间的分裂和意见对立。在美国社会内 部分裂加剧的背景下，对华推行“去风险”政策成为了既顺应保守主义回潮趋势，又能满 足国内利益各方共同诉求的最大公约数。
从美国选民基础来看，“去工业化”造成美国国内民众“被剥夺感”强烈，推进对华 “去风险”可以回应民众对经济安全的期望。早在二十世纪初，美国便凭借第二次工业革 命实现了工业化社会改造。二十世纪末期起，伴随美国国内劳动力成本上升以及东亚、东 南亚、拉美等新兴地区工业化进程开启，美国进入“去工业化”时期，金融业迎来空前繁 荣而制造业蜂拥外迁。也恰恰由于金融衍生品的泛滥和工业过度外流，导致其经济系统抗 风险能力弱化，美国在 2008 年陷入了自大萧条后的最大金融危机。金融危机的冲击以及 就业岗位流失、不平等加剧的长期趋势给美国民众造成了强烈的被剥夺感。因此，美国政 策制定者顺势将美国产业结构过度空心化造成的内部问题归咎于中国崛起，并以此为由推 进对华“去风险”政策，回应民众对经济安全的期望。
从美国现实政治的运行逻辑来看，对华强硬亦是美国两党间“最后的共识”，使得“去 风险”政策在不同届政府间得以延续、强化。虽然政治极化趋势下，美国两党政见差异日 益扩大，但对华采取强硬态度却成为两党间少有的政治共识。特朗普和拜登两届政府在对 华开展战略竞争和降低对华经济依赖方面并无本质不同，只是在具体的施政措施上有所差 异。而在国会内部，议员基于选举考虑，选择对华示强而无须付出较大的现实政治代价， 因此态度较之白宫更显强硬。从特朗普政府时期以来，国会两党大幅提高了涉华立法的密 度，动作愈加活跃。115 届、116 届和 117 届国会涉华提案总数分别为 75 项、253 项、343 项，表明美国国会对中国议题的关注度和对华政策的参与度快速上升，两党对华认知合流， 且开始在科技、经贸等领域之外的更多维度强调对华综合性“战略竞争”。在对华强硬成 为双方少有共识的情况下，对华推行“去风险”的政策思路在不同届政府间得以延续、强 化。
从美国企业界的角度来看，由于当前安全逻辑泛化叠加社交媒体兴起，美国产业界对 于相关政策的干预力量已明显相对下滑。此前，产业界在美国对华政策的国内形成机制中 扮演着重要的角色。以大型工商企业、行业协会等为代表的产业利益集团，可以通过政治 捐资、借助旋转门制度影响政府人事安排、游说政府等手段，深刻影响美国内外政策决策。 然而，本轮拜登政府针对中国半导体行业的“去风险”是由信息科技行业及美国战略界推 动，虽然利益最为攸关的半导体产业界不乏反对声音。例如，据美国国务院消息，今年 7 月 17 日，美国国务卿布林肯与美国三大芯片巨头英特尔、高通和英伟达的高管会面，讨 论半导体行业和供应链问题，以及“对在中国开展业务的想法”；同日美国半导体行业协 会（SIA）发表声明表示，白宫反复采取过于广泛、模糊不清、有时是单方面的限制措施， 可能会削弱美国半导体行业的竞争力，破坏供应链，引发重大市场不确定性。尽管产业界 对美国“去风险”政策存在反对声音，但是其作为一个整体的影响力近年来出现显著下滑， 对未来美国的战略取向的影响也正变得日益受限。原因在于，一方面，安全逻辑正逐渐替 代经济逻辑，成为美国政府制定产业政策的主导；在“国家安全”的高阶政治领域，产业 界特别是需要全球供应链协作的行业所能发挥的影响十分有限。另一方面，社交媒体的兴 起使得企业的行为被更透明地置于公众视线下，而“中间层失语”的网络舆论环境增加了 企业潜在的舆情风险，产业界在围绕公共议题上的行动也越来越趋于谨慎，能动性日益受 限。
历史回顾：美国对华“去风险”的政策历程
美国对华“去风险”政策肇始于特朗普时期，拜登执政后战略方向不变，政策效果显 著提升。虽然“去风险”一词由欧盟领导人于 2023 年 1 月提出，但美国早自特朗普时期 起，便开始对华行“去风险”之实。2016 年，特朗普上台后提出以“美国优先”为核心 的外交思路，并以美国制造业衰退以及美国在对华经贸关系中吃亏为由，从 2019 年起对 华发动关税战、科技战和制裁战，试图与中国“脱钩断链”。2021 年，拜登上台后延续了 特朗普时期的对华强硬立场，并宣布“外交重回美国对外政策的核心地位”，即重新重视 “盟友体系”。2022 年 5 月，拜登政府正式确立了以“投资、结盟、竞争”为核心的对华 战略，并在此框架下对内继续以制造业回流为抓手推动美国“再工业化”，对外则以“友 岸外包”重塑供应链格局，以降低对华依赖，并在内外两方面均取得了显著的政策效果。
从制造业数据来看，自拜登政府上台以来，美国制造业回流出现边际提速迹象。在制 造业总量层面，自 2021 年以来，美国包括制造业行业增加值、制造业建设支出在内的多 项数据显著拉升。在产出端，2022 年，美国制造业行业增加值达 27940 亿美元，创历史 新高，近两年同比增速均在 11%以上；在投资端，美国联邦储备经济数据（FRED）显示， 2023 年 7 月，美国私人部门非住宅建设支出总额约为 6700 亿美元，同比增长 19.8%，其 中制造业建设支出总额约为 2010 亿美元，同比增速高达 71.4%，是拉动私人部门非住宅 建设支出增长的主要动力，其绝对规模和同比增速均显著高于历史同期水平。作为产业发展的先行性指标，制造业建设支出的上升可能意味着后续产能扩张及产出的进一步增加。 综合上述指标，可以看出美国制造业回流正在出现边际提速迹象。
从进口数据来看，美国对华进口依赖度也出现了明显下降。科尔尼发布的中国多元化 指数（CDI）显示，美国从中国的进口在亚洲低成本国家或地区（LCC）进口总额中的占 比近十年来呈下降趋势。在 2013-2018 年间，CDI 指数只是略有下降，从 70%下降到 65%。 而从 2018 年第二季度特朗普政府开始对中国实施新的关税政策开始，CDI 指数从 65%急 速下降至 2022 年末的 48%，其中新冠疫情也显著加强了这一下降趋势。另外，从美国自 中国进口金额占美国总进口金额的比重来看，也能观察到相似的趋势。特朗普执政时期， 美国降低对华进口依赖初显成效，而自拜登政府上台以来，美国对中国的进口依赖进一步 降低。2021 年 1 月至 2023 年 8 月，美国自中国进口金额占美国总进口金额的比重从 19% 下降到 14%，下降趋势显著。
分行业来看，对华进口依赖度下降最显著的行业既包括成本敏感型传统行业，也包括 在美国对华进口贸易中占比较高的部分高技术制造业。基于 UN comtrade 统计的 HS 两位 商品分类，观察美国各细分行业在 2018-2022 年间自中国进口的商品金额占美国进口总额 比重的变化后，我们发现在“去风险”政策影响下，对华进口依赖度下降最显著的主要有 两类行业：一是以皮革、家具为代表的成本敏感型传统行业。这类行业的商品自华进口占 比在四年间经历了 20%左右的下滑，其主要受到特朗普时期延续至今的关税政策影响；二 是以电机、电气设备和机器、机械器具为代表的部分高技术制造业。从数据来看，这类产 业具有“两头高”的特点，即不仅其自华进口金额占美国该行业总进口额的比重出现 10% 左右的显著下滑，而且该行业本身占美国自华进口总金额的比例偏高，在 20%以上。这一 现象说明，在“去风险”政策下首当其冲的是在美国对华进口贸易中占比较高的部分高新 技术产业。不过相比较来看，这类行业的自华进口占比下降幅度略小于第一类成本敏感型 传统行业。
从投资数据来看，中美双方直接投资亦均呈现出趋缓态势。从中国对美国直接投资数 据来看，2010-2016 年，中国对美国直接投资高速增长，直接投资存量从 2010 年的 49 亿美元飙升至 2016 年的 606 亿美元。然而，2016 年以来，中国对美国直接投资呈下降趋 势，直接投资流量由 2016 年的 170 亿美元回落至 2022 年的 73 亿美元，六年间存量仅增 加 186 亿美元。从美国方面来看，其对华直接投资及对华制造业直接投资均趋缓，其中对 华制造业直接投资占美国对外制造业投资的比重从 2018年的 7.3%下降到 2022年的 5.8%。
当下分析：拜登政府“去风险”何以能提速？
对内“促回流”，对外“拉盟友”，拜登时期对华“去风险”政策实效提升更为显著。 从美国国内制造业看，包括制造业行业增加值、制造业建设支出在内的多项数据创历史新 高；从进口端看，美国自中国进口金额占美国自 LCC 国家进口金额及美国总进口金额的 占比均自特朗普政府时期起开始下降，且从拜登任期起降幅进一步扩大；从投资端看，中 国对美直接投资自特朗普时期起开始下降，美国对华直接投资的占比则从拜登任期起出现 下降趋势。制造业、进口、投资三类数据共同表明，美国对华“去风险”政策在特朗普时 期实效初显，自拜登执政以来进一步加速。拜登政府对华“去风险”何以能提速？主要原 因在于，较之特朗普，拜登的“去风险”政策在战略上更系统，沿着“投资、结盟、竞争” 的对华总体战略有序铺展；在战术上更聚焦，通过“小院高墙”锁定高新技术产业；在打 法上更高明，借由“友岸外包”概念团结盟友网络，共同围堵中国。
（1）对内：聚焦高新科技产业，以投资推动美国重振制造业，更加符合美国自身比较优势
从重振制造业的政策思路来看，特朗普采取“回流旧产业”的传统思路，强调对本土 现有产业加以保护。特朗普时期的“重振制造业”是“制造业回归”的思路，重点是将美 国制造企业的对外投资和制造品的进口转变为对内投资和对外出口，将制造业外包订单留 在国内。这一思路既是其“美国优先”战略的反映，也决定了美国这一时期所推行的制造 业回流政策更多基于对美国本土现有的制造业进行不加聚焦的广泛保护。另外，共和党选 民群体从事传统制造业人数较多，对技术创新需求较低，这也是特朗普更多关注“回流旧 产业”的原因之一。2017 年，特朗普执政后颁布的“购买美国货、雇佣美国人”行政命 令就是上述政策思路的典型代表。
拜登政府则更聚焦于高新科技产业，以“打造新产业”为重点，更加符合美国自身比 较优势。美国本土生产成本高企，传统制造业在国际上并不具备竞争优势，外加低端制造 业的就业吸纳能力已趋于饱和，导致特朗普政府的政策效果不佳。而在对华开展战略竞争 的大框架下，拜登政府将中美科技之争视为两国较量的重中之重，提出要加快实施美国的 “现代产业战略”，打破美国国内政策和外交政策之间的区隔，进一步强化美国在芯片等 产业的供应链安全，并在先进计算、生物制造、人工智能、清洁能源等方面切实维护美国 的“技术领导地位”。因而在推动制造业回流时，拜登政府更聚焦于以芯片、半导体为代 表的高新科技产业。2021 年 1 月 25 日，拜登签署了《美国供应链行政令》，要求对半导 体制造、电动汽车电池、关键矿物和材料和医药等四类关键产品的供应链进行百日审查， 重新评估美国的供应链安全。审查工作完成后，美国又出台了一批关键产品扶持措施，对 美国在本土制造的重要商品予以优惠性政策和补助，引导地方政府购买在美国本地生产的 重要商品，并引导美国制造业企业重返本国。
拜登“打造新产业”的思路下，以计算机、半导体等电子设备为代表的高新技术行业 为此轮美国制造业回流的主力产业。从结果来看，拜登“再造新产业”的思路确有成效。 美联储公布的工业生产指数（Industrial Production Index，IPI）显示，计算机、半导体等 电子设备的产值明显高于制造业及其下耐用品的整体水平，尤其自 2023 年 1 月以来，开 启高增长阶段。工业生产指数作为衡量实际产出量的经济指标，反映出上述行业的高景气 状况以及加速发展的趋势。另外，从 Reshoring Initiative 统计的 2022 年制造业实际回流 情况来看，不论是以就业岗位还是公司数量为统计单位，高端产业都占据多数，分别占回 流总数的 64%和 52%。具体到行业，计算机、电气设备行业是制造业回流主力，两者合 计分别占回流岗位数和公司数的 68%和 42%。由此可见，以计算机、半导体等电子设备 为代表的高新技术行业为此轮制造业回流的主力产业。
从具体措施来看，特朗普主张减免税率，拜登则以政府投资拉动私人投资，刺激制造 业发展。在促进制造业回流的具体措施上，特朗普政府尝试通过提供税收优惠吸引本国企 业回到本土投资生产。2017 年，国会通过《减税及就业法案》，对个人所得税税率和税基 作了重大调整，减少了企业所得税的最高税率。拜登则主张以政府投资拉动私人投资，刺 激制造业发展。自上任以来，拜登陆续推出《美国救援法案》、《基础设施投资和就业法》、 《芯片和科学法案》以及《通胀削减法案》。据白宫统计6，“四大法案”由超过 3 万亿美 元的财政支出支持。与特朗普的减税政策相比，拜登的投资法案影响更直接，在行业上也 更具针对性，对私人投资起到了显著的撬动作用。截至 2023 年 8 月，美国私人部门已宣 布的计划投资金额约 5110 亿美元，将投向半导体、电动车、清洁能源、生物制造等高新 产业。其中，以芯片产业为例，据美国芯片业协会统计7，芯片法案自颁布以来已撬动超 2100 亿美元的私人投资以及数十个新项目回流美国本土，其中包括英特尔、台积电、美 光等已宣布或推进的规模分别为 400 亿、400 亿和 350 亿美元的在美投资兴建晶圆厂计划。
（2）对外：以“小院高墙”对华技术封锁，以“友岸外包”重塑供应网络
特朗普采取“退出主义”和无差别脱钩断链，试图一步到位“去风险”。在对外政策 上，特朗普试图通过提高进口商品关税和挑起贸易摩擦来扭转美国长期贸易逆差的不平衡 状态，不仅对中国展开“301 调查”，对中国部分商品加征关税，还有意对中国的高新技术 产业如通讯行业进行技术封锁。另外，基于“美国优先”原则，特朗普对多边贸易机制态 度冷淡，试图转向双边贸易，如退出“跨太平洋伙伴协议”(TPP)，重新签订“美墨加协 定”(USMCA)等。然而，无差别的脱钩断链不仅大幅抬升了美企的生产成本，还使美国与 传统贸易伙伴关系疏远，处于孤立境地，最终导致政策实效不佳。
与特朗普不同，拜登一方面以“小院高墙”对华实施技术封锁，另一方面建立“小多 边集团”拉拢盟友。在对华制裁问题上，拜登政府并未取消特朗普时期对中国商品加征的 关税，并在此基础上实行“小院高墙”策略，即划定所谓“与美国国家安全直接相关的核 心特定技术和研究领域”，对范围内的核心技术采取更严密、更大力度的对华科技封锁。 2022 年 9 月，拜登签署行政命令，要求美国外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）加强对关键供应链、人工智能、量子计算和生物 技术等领域涉及外国公司的交易审查；2022 年 10 月，美国商务部工业和安全局（BIS） 发布了针对芯片的出口禁令新规，加强对中国半导体先进制程能力建立的限制；2023 年 8 月，拜登签署行政命令，要求严格限制美国对中国半导体、量子信息、人工智能三大敏感 技术领域的投资8。上述政策均是拜登政府“小院高墙”策略的例证。而在处理同盟关系上， 拜登政府执政后，试图通过建立具有排他性质的“小多边集团”拉拢盟友，共同围堵中国。 拜登政府在供应链领域创建或改进了多项联盟机制，主要包括美英澳“三边安全伙伴关系” （AUKUS）、美日印澳“四方安全对话”（QUAD）、“印太经济框架”（IPEF）、“美洲经济 繁荣伙伴关系”（APEP）、“芯片四方联盟”（Chip4）、“美国-欧盟贸易和技术委员会”（TTC） 等。而在技术领域，美国亦与盟友联合形成遏制中国的科技联盟，日本政府、荷兰政府相 继于 2023 年 5 月 23 日、6 月 30 日发布半导体相关出口管制措施，与美国 2022 年 10 月 7 日的出口管制内容和目的相似。
具体到对华“去风险”议题上，拜登大力鼓吹“近岸外包”和“友岸外包”的协同方 案，其中“近岸外包”指将供应链转移到地理位置相近的美国周边国家。相较于特朗普时 期以“回流（re-shoring）”和“在岸（on-shoring）”生产实现“供应链安全”的主张，拜 登政府更大力鼓吹“近岸外包（near-shoring）”和“友岸外包（friendly-shoring）”。“近岸 外包”指的是一个公司将业务转移到周边国家（通常是邻国）的过程，2020 年 7 月生效 的《美墨加协定》（USMCA）就是促进美国制造业近岸化的重要举措。它通过畸高的原产 地标准使得全球价值链逐渐向区域价值链收缩，以此来鼓励与促进制造业的本域化。拜登 政府上台后加速推进“近岸外包”体系构建。在 2021 年“美国-墨西哥高级别经济对话” 期间，双方建立了供应链工作组，负责评估供应链需求。2022 年 6 月，在第九届美洲峰 会上，美国宣布建立“美洲经济繁荣伙伴关系”（Americas Partnership for Economic Prosperity），其主要涉及领域就包括打造更具弹性的供应链。
“友岸外包”则是指将供应链改道至政治经济上安全或低风险的国家，本质上是将供 应链问题政治化。2022 年 4 月，美国财政部长耶伦在大西洋理事会（the Atlantic Council) 发表讲话时提出了“友岸外包”概念。她建议通过构建“友岸外包”体系，将供应链集中 在所谓的“我们可以信赖的国家”，以此降低美国经济的风险。“友岸外包”的目标国家是 以欧盟、日本、韩国等为代表的美国传统安全盟友，即美国所谓“共享核心价值观和原则 的伙伴”。拜登政府在印太地区提出的“印太经济框架”（IPEF）、“芯片四方联盟”（Chip4） 以及在大西洋地区创建的“美国-欧盟贸易和技术委员会”（TTC）均意在加深与盟友在供 应链问题上的绑定，以实现美国构建去中国化供应链，与中国展开全面竞争的政治目标。
以 IPEF 为例，其实质是一套由美国主导的，试图重组产业链体系的贸易规则框架。 2021 年 10 月，拜登提出“印太经济框架”（IPEF）构想。2022 年 5 月 23 日，美、澳、 日、韩、泰、越等 13 国作为初始成员国正式启动了 IPEF，在 5 月 26 日斐济加入后，所 有成员国 2021 年 GDP 占全球比重合计超过了 40%。IPEF 并不是一项传统的自贸协定，而是一套由美国主导的试图重组产业链体系的贸易规则框架。相较于美国此前退出的“跨 太平洋伙伴关系协定”（TPP），IPEF 并不会提供市场关税豁免、市场准入便利等经贸安排， 并非一项传统的自贸协定，其核心内容共包括“互联经济（数字经济规则、劳工和环境标 准）”、“韧性经济（产业链供应链安全）”、“清洁经济（清洁能源、脱碳与基础设施）”、“公 平经济（税收、反洗钱和反腐败）”四大支柱。其中，“韧性经济”的核心目的是以“友岸 外包”形式加强美国与印太盟友国家在原材料、半导体、关键矿物等领域的供应链合作， 同时直接或间接地制定一套“小圈子”标准试图将特定国家边缘化。
从实际效果来看，拜登的外包体系已经开始运作，并在制造业回流、进口及投资端发 挥了重要影响。从制造业回流角度来看，Reshoring Initiative 的统计数据显示，2010-2022 年，中国和德国分别位居美国制造业回流+FDI 岗位数量的第一、第二名，其中从中国回流 +FDI 的岗位总数约为 19 万，由此可见，在重塑供应链的过程中“去中国化”是美国的实 质战略企图。从进口数据来看，一方面，美国自墨西哥、越南进口的比重快速提升。2018- 2022 年，美国从越南进口的产品在其从亚洲 LCC 进口的产品总额中占比从 5.8%上升至 11.8%。而除越南外，墨西哥在美国进口额中的占比也出现快速增长，2021-2022 年，其 增长速度超过了美国国内制造业产出的增速；另一方面，美国自中国进口制成品占自亚洲 LCC 进口制成品的比重则连年下降。最后，从投资端看，2020 年以来，以墨西哥、印度、 越南为代表的潜在“友岸”国获得外商直接投资增长显著，拜登的外包体系已经开始运作 并发挥影响。
拜登政府的政策思路，本质上是一种更加现实和可落地的“美国优先”，底层逻辑上 与特朗普一样都反映了美国社会基础的整体变化；正因此，美国与盟友利益之间也存在潜 在张力。美国认为“友岸外包供应链”一方面通过与西方政治盟友制定产品供给与需求安 排，能够掌控供应链的“安全性”，另一方面，将工厂、就业与投资转向印度尼西亚、马 来西亚、越南等国家，能够减少这些国家对中国的经济依赖，从而削弱中国在“印太地区” 乃至全球的经济影响力，达到减轻供应链“中断”风险的目的。较之原先强调“在岸” （On-Shoring）生产的回流思路，友岸外包式的回流既降低了对美本土企业生产效率的拖 累，也避免了挤占美盟友国的经济利益，实施的内外阻力更小。但从长期来看，不论是“近 岸外包”还是“友岸外包”，仍是服务于美国自身的经济利益和战略考量，最终目标是促 成产业向美国本土回流，实现“在岸生产”。在“美国优先”的霸权思维下构建的盟友网 络并非铁板一块，位于外包体系内的第三方国家与美国之间存在潜在张力。
事实上，国际政治行为主体在决策时需考量多维度因素，行为主体之间的互动博弈也 将深刻影响各项政策的落地效果。展望未来，美国推行对华“去风险”战略的落地效果本 质上应放在全球治理体系动态演化的背景下分析，其中第三国的态度尤为重要；在第三国 不愿“选边站队”的背景下，中国将一方面强化同各国的伙伴关系，另一方面加力实现科 技自立自强，保障各领域安全。
美国：“去风险”思路短期难改，思潮摇摆下承诺可信度下降
美国对华“去风险”政策思路短期内难以发生根本性改变，产业链、供应链安全将是 其长期战略重心。尽管美国近年来用“去风险”一词替换“脱钩”，但是强调“安全化” 及“去中国化”的政策思路并未改变，且背后有着深刻的国际和国内原因。不论是国际层 面的战略焦虑，还是美国国内层面的迎合选民与府会共识，对华“去风险”政策的出台背 景或难以在短期内发生改变。也正因此，中美在经贸、科技等领域的博弈日趋频繁，呈现 出长期化和复杂化的特征。由于中国仍有超大规模的市场、完善健全的产业结构，且从数据上看美国也并未真正意义上同中国实现彻底的“风险隔离”，但两届美国政府对产业链、 供应链安全的关注始终是重中之重，而这种担忧在未来也恐难因政府换届而出现扭转。 美国对华“去风险”的长期战略思路难改，2024 年美国大选或是潜在边际变化的重 要看点；综合 RCP（Real Clear Politics）最新民调，拜登和特朗普在各自党内的支持率 遥遥领先，目前两人总体支持率较为接近。2024 年美国总统大选的正式选举日为 2024 年 11 月 5 日，近期大选预热已经开始，参选人的政策主张和民调情况也都已初露端倪。共和 党方面，主要竞选人包括特朗普、德桑蒂斯、拉马斯瓦米、彭斯、黑莉等。据 RCP 最新 民调显示，特朗普在共和党内的支持率维持在 60%左右，领先于第二名德桑蒂斯的 10% 左右，党内暂无其他有力竞争对手。民主党方面，主要竞选人包括拜登和威廉姆森等人。 拜登在党内支持率在 65%左右，远高于其他候选人。在总体支持率方面，拜登与特朗普的 支持率均维持在 45%上下，当前阶段两位总统候选人的选情较为接近，难分伯仲。
聚焦二人的竞选纲领，对华“去风险”是其各自都在打的政治牌。从拜登和特朗普二 人的竞选纲领和执政历史经验来看，对华“去风险”依然是二人均在强调的重点议题，但 具体的施政方针有明显区别：拜登的竞选纲领与当前执政思路保持一致，“拜登经济学 （Bidenomics）”是拜登本次竞选宣传的重要看点，核心在于通过政府积极扩大支出，借 助产业政策实现经济增长和就业目标；而特朗普在新的执政方针中，提出将实施一项为期 四年的制造业回流计划，使美国摆脱对中国基本医疗和国家安全商品的依赖，要求中国出 售持有的任何“威胁”美国国家和经济安全的资产，并禁止中国投资美国所有关键基础设 施，禁止向任何向中国外包的美国公司签订联邦合同。 拜登与特朗普依然大打“中国牌”的核心原因，在于通胀、就业等问题是当前美国选 民关心的重中之重。YouGov 机构与经济学人的民调结果显示，23%的选民最关注通货膨 胀及物价水平问题、11%的选民最关注医疗问题，10%的选民最关注就业问题，而将环境 气候议题、移民列为最关心议题的选民比例分别达到 7%、9%。因此，在竞选纲领中为选 民给出创造就业的“承诺”自然成了各候选人的必要表态。相较于拜登强调的扩大国内支 出和协同盟友竞争中国，特朗普更加强调制造业回流美国本土，也更迎合其基本盘选民的 期望，即大量的白人蓝领工人。
虽然选情难料，但无论结果如何，推动制造业继续回流美国依然是二人的共识，最大 的变数或在于未来对“友岸”国家的支持力度。拜登在竞选主张中表明，将继续致力于修 复美国与盟友间关系并重建美国“全球领导地位”，仍要加强在科技和供应链等领域的对 华竞争。如果拜登再次上任，其可能会继续视“近岸”和“友岸”国家为重要的战略合作 伙伴，把外包生产作为重要的政策选择，通过分散全球供应链来降低“对华依赖”。而特 朗普则提出其将向全球大多数国家加征“基本关税”，摆脱对华供应链依赖，并再次退出 《巴黎协定》，不惜牺牲盟友的利益以“再次让美国优先”，若其重返白宫，美国对于“友 岸”国家的政策支持力度或将发生重要转变。
第三国：统筹平衡、左右逢源，避免“选边站队”
在美国对华“去风险”战略之下，第三方国家仍有其自身战略考量，并非“友岸外包” 的单方面被动接受者。此前多数讨论仅聚焦于中美博弈，而将“友岸外包”下的第三方国 家作为被动接受者。但是，尽管拜登政府一直在向第三国抛出橄榄枝，但从不少国家的实 际反应来看，其立场更加客观、谨慎和独立，并未简单地亦步亦趋追随美国。例如，在 2023 年 7 月的印尼第 56 届东盟外长会议上，尽管不少美国官员频频“告诫”东盟官员试图挑 拨其同中国关系，但不少东盟国家人士明确表示地区国家无意“选边站队”；印尼总统佐 科表示，东盟不能成为博弈场，“也不能成为任何国家的代理人”，而是要遵循国际法，致 力于加强团结，维护地区和平与稳定。又例如，在今年 10 月举行的“香港-东盟峰会 2023” 峰会上，泰国副总理兼外长班比也明确表示，“在我们需要更多全球合作时，世界变得更 加分裂，友岸外包、脱钩和地缘政治竞争成为常态”，而“东盟不希望看到该地区成为对 抗场所，我们希望避免被迫选边站队。”
事实上，第三方国家从自身利益出发、避免分裂对抗，是出于多维度的战略考量。第 三方国家并不想在中美之间作出单边依赖，在美国对华“去风险”的背景下，对于自身面 临的外部不确定性进行“去风险”。第三方国家是三方动态博弈中的重要变量，但大多国 家会保持“战略自主”而非完全跟随任何一方，在中美之间做出适当的调整和抉择，以寻 求自身利益最大化：
第一，由于美国社会基础发生根本性变化，不论谁入主白宫，美国政策都将面临 更多阻力，影响其政策的稳定性和可信性，第三方国家对于美国政策的置信度下 降。一方面，在 2024 美国大选选情未明的背景下，新一届美国政府是否会继续 大力推行“友岸外包”的不确定性正在明显上升；而从拜登政府始终未带领美国 重返 TPP 、以及其成立的“口惠而实不至”的 IPEF、APEP 等框架来看，即使 是拜登上任，未来其在“友岸外包”上的政策推进力度也未可知。另一方面，第 三方国家也在逐渐意识到美国的政策摇摆背后有着深刻的社会基础，对后续美国 的政策稳定性潜在置信度也在下降。例如在气候问题上，2016 年奥巴马政府签 署《巴黎协定》，而特朗普政府上任后便立刻宣布美国退出《巴黎协定》，停止履 行气候责任；拜登上台后又重返《巴黎协定》，并将气候变化议题上升至美国国 家安全与外交政策的中心地位。美国社会不断加剧的政治极化，是导致政策摇摆 的根本原因，并非政府换届所能改变。此外，作为对华“去风险”政策的作用主 体，越来越多的美国企业也在倾向于考虑回流美国本土而非优先考虑转移至“友 岸外包”国家，使得第三方国家对于美国“政策红利”持更加谨慎态度。例如， 科尔尼在《2023 年美国制造业回流指数报告》中针对企业高管的调查结果也显 示，2021 年尚有 22%的受访 CEO 表示未考虑回流美国，而 2022 年这一数字仅 有 4%；有不少于 46%的受访 CEO 称，预计将在未来三年内实施回流美国战略。 而根据中国美国商会发布的《2023 中国商务环境调查报告》，对于考虑将产业链 “迁出中国”的美企而言，尽管亚洲发展中地区依然是重要的目标迁移地，但考 虑迁回“美国本土”在 2022 年已经成为了首要选项。
第二，从国际治理角度看，第三方国家希望在中美博弈中保持战略自主，能够从 自身利益出发保持独立的国际话语权；正如“第三方受损机制”理论指出的，当 一大国越着力于打破战略均衡，越容易形成地区的战略均衡。由于全球化、多极 化导致国际力量更加分散，新冠疫情、地缘冲突、经贸摩擦等外生冲击频繁，而 真正行之有效的国际公共产品短缺，第三方国家从自身利益出发、自主影响国际 事务的意图和需求在不断上升。尽管中美竞争加剧使得第三方面临“选边站队” 的压力，但是更多国家希望的是竭力避免“二选一”，反而强调“战略自主”，力 争在国际格局中左右逢源、统筹平衡，从而争取更好发挥自身的国际影响力。聂 文娟（2022）9对此提出了“第三方受损机制”理论，即当一大国推动第三方反 对另一大国，其作用力越大，第三方为了规避利益受损，越容易对另一大国采取 战略协调与合作，战略均衡从而得以维持；因此，一大国越着力于打破战略均衡， 越容易形成地区的战略均衡。可以看到，越南就是极具代表性的典例，尽管在拜 登访越期间美越关系“连升两级”，从“全面伙伴关系”提升至“全面战略合作伙伴关系”，但相较于中越建立“全面战略合作伙伴关系”晚了 15 年，且拜登到 访之前越共中央总书记阮富仲先去视察中越边境口岸，表示越南“始终高度重视 并将发展同中国党、政府和人民的关系视为头等优先”。
第三，从第三国自身承接产业链转移的能力来看，由于基础设施欠缺、劳动力素 质欠佳等客观因素，实现“友岸外包”并非朝夕之事，这些客观因素难以完全依 靠美国弥补。尽管“近岸外包”“友岸外包”带来的产业链转移机会与大多数第 三方发展中国家想要提高制造业竞争力和全球供应链地位的诉求有所契合，但在 实操中仍存在诸多现实困难。亚投行 2017 年发布的《满足亚洲基础设施建设需 求》显示，亚洲发展中国家若要继续保持现有增长势头，在 2016 年到 2030 年 期间基础设施建设需投资 26 万亿美元，即每年 1.7 万亿美元。而根据美洲开发 银行的估计，拉美国家的基建投资资金缺口也大概占到地区国家 GDP 总和的 2.5%，即每年 1500 亿美元；截至 2040 年，拉美地区基础设施投资总需求将高 达 13.2 万亿美元，铁路、公路、电力、港口建设等领域缺口最大。因此，尽管 有着“友岸外包”的产业链转移推动，由于产业周边配套供应设施的需求难以得 到满足，滞后的基础设施会严重制约实际的建设进展。在长周期的不确定下，第 三方国家也在担忧若单方面押注，反而可能由于美国战略调整、中美关系紧张等 不稳定的外部因素，使得后期建设面临潜在的资金缺口。
中国：强化伙伴关系，保障各领域安全
美国对华“去风险”战略客观上对我国造成了一定的产业链转移压力，但整体风险依 然可控。中国美国商会发布的《2023 中国商务环境调查报告》显示，随着供应链转移的 压力有所增加，考虑将部分供应链转移出中国的美企占比达到 12%，相较于 2019 年增加 了 4 个百分点。分行业来看，资源和工业行业美企在供应链分散上已付诸行动，14%的企 业已经开始将制造或采购转移出中国，而 18%的技术和研发行业美企正考虑将供应链移出 中国，但目前还未采取措施，表现出对于拜登政府在关键、前沿技术领域潜在制裁的担忧。 但整体来看，大多数（超过 70%）的会员企业没有计划将其供应链转移出中国，中国对跨 国企业的吸引力依然强劲。美国重构全球产业链的努力并非一蹴而就，而与 IPEF、APEP 成员国相比，中国在制造业水平、产业链完善程度、市场广度和深度以及劳动受教育程度 方面仍具更大优势，既是世界工厂又是世界市场；同时，中国也在积极巩固和扩大数字经 济、绿色产业等新兴产业的先发优势。完整的产业链的形成必须有足够的市场规模才能扎 根，因此短期内仅靠美国“去风险”战略推动的产业链外迁压力有限。
同时，全球产业链供应链调整也是全球化和市场机制作用下的正常现象，亦可成为中 资企业“走出去”、打造“以我为主”的产业链体系的重要机遇。全球化和市场机制作用 下，产业链供应链结构因各国比较优势的变迁而重组是正常的经济现象。随着中国进入新 的经济结构转换期，劳动力等综合要素成本上升，即使国内可以通过梯度性转移消化部分 产业链转移压力，但低端制造业和低附加值环节仍有向国外转移的动力。同时，新一轮全 球产业调整也可成为我国优化产业布局、转移过剩产能、开拓中资出海的重要机遇。中国 可以 RCEP 成员国为核心，以“一带一路”沿线国家为重要抓手，合理布局国内国际生产 基地与生产能力，推动部分中低端产业链向人力资源丰富的东盟国家转移，同时加强与日 韩在第三方市场的产能和科技合作，从而着力构建区域主导型产业链分工体系。在中美长 期博弈背景下，与“一带一路”、RCEP 国家在经贸与产业链上的合作，将成为保障经济 安全、产业链安全、能源资源安全等方面的重要方式。2013-2022 年，我国与“一带一路” 沿线国家进出口总额由 1.04 万亿美元增长至 2.06 万亿美元，年均增长约 7.9%，高于同期 整体货物贸易年均增速；我国对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资累计约 1822 亿 美元，累计占同期总额比重从 10%左右一路上行至 20%左右，并保持稳步提升态势。
因此，在美国对华“去风险”战略短期难改的背景下，防范“脱钩断链”、反对构筑 “小院高墙”是我国构建新发展格局中的重要一环。中国需保持战略定力，并做好相应的 政策应对，保障各领域安全：
一方面，第三方国家是重要的争取对象，也是支撑“双循环”格局的重要抓手，需加 强同其经贸和产业链协作；近年来我国推进一系列高水平经贸体系，与美国构建的多边供 应链体系进行深度交叉，有效保障了我国经贸安全。尽管拜登政府提出了 IPEF、APEP 等供应链多元化框架以争取第三方国家，但事实上，这类框架并不会提供关税豁免、市场 准入便利等实质性的经贸安排，各成员国或缺乏执行协议的激励。而中国的“一带一路” 和 RCEP 协议与 IPEF 在参与国上高度重合，中国与相关国家在双边贸易及产业链上有深 度绑定，IPEF 协议难以真正地拆散现有合作机制或孤立特定国家。因此，在第三方国家 不“选边站队”的背景下，中国可积极拓展双边和多边高水平经贸协议，提高区域资源整 合能力，从而推动外部环境向有利方向发展。在今年 10 月 18 日举行的第三届“一带一路” 国际合作高峰论坛开幕式上，中方宣布了支持高质量共建“一带一路”的八项行动，其中 “支持建设开放型世界经济”便包括了创建“丝路电商”合作先行区，同更多国家商签自 由贸易协定、投资保护协定，全面取消制造业领域外资准入限制措施，主动对照国际高标准经贸规则，深入推进跨境服务贸易和投资高水平开放，扩大数字产品等市场准入，深化 国有企业、数字经济、知识产权、政府采购等领域改革。
另一方面，面对美国推动制造业回流和对华科技“围堵”，可在保持定力、加强沟通 的同时，强化科技创新，加快解决“卡脖子”难题，加力维护我国科技安全。短期来看， 我国需保持战略定力，加强同美方的沟通磋商，避免经贸和科技摩擦超预期升级。今年 8 月美国商务部长雷蒙多访华后，中美两国宣布在两国商务部间建立新的沟通渠道，成立了 由中美副部长级和司局级政府官员组成的工作组，将每年举行两次副部级会议；双方还启 动了出口管制信息交流机制，作为解释各自出口管制制度和改善沟通的机制，双方将按照 各自法律就出口管制信息进行交流。相关沟通机制的设立，有助于两国政府就经贸领域的 国家安全问题进行沟通、设定边界，避免误解和矛盾螺旋升级从而使经贸问题泛政治化、 泛安全化。而中长期来看，无论美国大选的结果如何，在关键、前沿、尖端技术领域对华 “去风险”的政策都很难扭转，因此我国更需加快推动科技水平自立自强，为保障国家安 全提供战略支撑。我国需在保留对外开放的窗口、积极吸收海外经验的同时，通过新型举 国体制进行科技自研，厘清自身资源禀赋，积极探索新技术路线，实现“卡脖子”难题突 破从而增强应对外部重大风险挑战的能力。
他山之石：贸易战压力下，日本在海外“再造日本”
日美贸易摩擦已有数十年历史，但上世纪 80 年代矛盾加速升级。二战后自由贸易主 义的兴起，以及日本战后经济的快速恢复，使得日本的出口能力迅速提高，特别是对美出 口份额快速上升；但日益严峻的贸易不平衡，使得美国对日开始采取反制手段。日本对美 明显具备出口优势的商品，从上世纪 50 年代的纺织品等轻工业产品，逐渐扩展到 70 年代 之后的家电、汽车、半导体等技术密集型产品，贸易顺差亦随之持续扩大。在美国的施压 下，日本从 1977 年期开始实施“自愿出口限制”，但效果有限。直到 1985 年 9 月 22 日， 为了解决美国对外贸易赤字问题，美国召集日本、联邦德国、法国以及英国的财政部长和 中央银行行长在纽约举行会议，达成五国政府联合干预外汇市场、诱导美元对主要货币的 汇率有秩序地贬值的“广场协议”。“广场协议”签署后，日元虽加速升值并削弱了日本出 口竞争力，但并未取得美国期待的效果。1988 年，美国出台了“新贸易法”，强化“1974 年贸易法”中的“301 条款”，即启用所谓的“超级 301 条款”，日本成为了该条款的主要 针对对象。1989 年 1 月布什总统执政后，美国积极运用“新贸易法”，在对日钢铁、汽车、 半导体等领域的贸易摩擦中都动用了“超级条款”。1989 年 7 月，日美成立“日美结构协 议会”，并达成《日美结构问题协议》，日本承诺将扩大内需、消除日本市场的非关税壁垒、 鼓励美国对日投资和出口、改善日美间的贸易不平衡问题。日美贸易战由此进入白热化阶 段。
值得注意的是，尽管日美贸易战看似聚焦于贸易不平衡问题，但美国以“国家安全” 为由对外“去风险”的政策思路已初露端倪。例如在半导体行业，1974 年，日本政府批 准“超大规模集成电路（俗称半导体芯片）”计划，确立以赶超美国集成电路技术为目标； 日本半导体产业在全球的市场份额也不断上涨，并在 80 年代中期完全超过美国，成为半 导体行业的霸主。为应对日本半导体产业的崛起，1985 年，美国半导体协会（SIA）根据 美国贸易法“301 条款”对日本半导体产品提起了反倾销申诉；1986 年，美国国防科学委 员会（DSB）的一份报告指出，美国国防在半导体领域对外国产生依赖，将对国家安全造成威胁；1987 年，SIA 在美国国防部的支持下组织美国数家半导体企业成立了 Sematech， 同年 4 月，时任美国国防部长 Caspar Weinberger 发表讲话为 Sematech 公开做出背书， 明确指出：“将作为国防基础的科技创新，建立在依赖于其他国家的基础之上，无论该国 有多么‘友好’，对美国而言都是不可承受的”。在美国的一系列贸易制裁手段下，1986 年 9 月，美日两国签署了《半导体协定》，限制日本半导体的对美出口和扩大美国半导体 在日本市场的份额；在打压日本半导体产业的同时，美国还积极扶持韩国半导体企业对日 本实现替代，成为了早期“友岸外包”的雏形。
日美贸易战下日元被迫升值，叠加日本自身基本面问题，成为日本“失去的三十年” 的重要导火索。“广场协议”下日元被迫升值，降低了日本的出口竞争力，而随后日本采 取宽松货币政策和过度金融自由化致使其国内经济泡沫快速积累；而 1989 年日本政府为 了控制经济过热的局面，过快收紧银根导致泡沫破裂。更糟糕的是在泡沫破裂后，日本的 劳动力红利也在快速消退。日本 15-64 岁的青壮年占总人口比例自 1990 年的 70%下滑到 2022 年的 59%，同时高龄劳动人口却在不断增加，从 2000 年的 229 万人上升到 2022 年 的 532 万人，近 20 年出现了成倍增长。自然资源匮乏、高度依赖出口、人口老龄化，使得自 90 年代起，日本经济陷入了低增长、低通胀的内需不足状态，步入了所谓的“失去 的三十年”。
但是，“失去的三十年”并非毫无亮点，日本在长期经济低迷的过程中，却保持了相 对稳健的经常账户盈余，日元在“卢浮宫协议”之后亦长期保持强势。“广场协议”之后， 美元对日元等非美元货币大幅度贬值，而为了稳定国际外汇市场、阻止美元汇率过快下滑， 1987 年 2 月，G7 国家财长和中央银行行长在巴黎的卢浮宫达成协议，一致同意保持美元 汇率在当时水平上的基本稳定，也即“卢浮宫协议”。协议签署后，日元兑美元出现了短 暂的贬值，但随后便转为上升势头，并在随后的二十年中保持了长期稳定升值态势。一般 而言，一国货币的汇率和其经济基本面与国际收支情况有着千丝万缕的联系，国内经济基 本面羸弱、贸易赤字通常将导致本币需求减少，推动汇率贬值。但是 90 年代之后，即使 日美贸易战还在持续发酵，日本在全球出口份额不断下降，日本国内经济基本面长期没有 起色，但日元兑美元汇率却长期保持强势。这种“反直觉”的现象，核心原因还是在于， 日本自 90 年代起保持了相对稳健的经常账户盈余并支撑了日元汇率走强。
值得注意的是，日本的经常账户盈余并非依靠出口，而是通过日益增长的海外收入支 持。在对美贸易持续承压的背景下，为了避开美国的关税制裁，同时应对国内成本上升和 内需不足的问题，日本企业开始将产业链转移到海外，加速海外建厂之路。从 1986 年起， 日本开始推出其“黑字还流”计划（Capital Recycling Program），即将日本国际贸易顺差 中的一部分资金通过贷款和投资的方式回流到发展中国家，具体举措包括大规模的日元对 外投资、“低利率+附加条件”的海外贷款以及日本主导的多边机构贷款等。另外，日本政 府还通过官方开发援助（ODA）和签订自由贸易协定（FTA）等手段积极争取第三方国家， 为日企出海铺平道路。根据日本贸易振兴机构（JETRO）的统计，自 80 年代末起，日本 对中国和东盟国家的 FDI 快速增加，90 年代起对美欧的直接投资开始收窄；自 90 年代起， 随着日本对外直接投资占 GDP 比例提升，GNI 与 GDP 的差值也开始持续走阔。虽然产业 转移后日本自身的贸易盈余开始收缩，但海外投资的收入（以经常账户中的投资收入为代 表）开始逐渐上升，1996 到 2006 年，海外投资收入从 6 万亿上升到 14 万亿，成为了维 持经常账户盈余的重要支撑。更助推这一进程的是，日元的升值降低了海外投资的成本，而海外投资积累的盈余又进一步支撑了日元汇率；日本在国内“资产负债表衰退”的同时， 通过海外的正循环维持了整体经济平衡，维持了低速增长。
以汽车工业为例，尽管日美贸易战后日本自身的汽车出口大幅下降，但日本车企在海 外市场产销率却稳步提高。日本注重在产业布局和核心竞争资源等方面进行战略性部署， 将相对劳动力密集型的产业放在海外的同时，将国内工厂定位成精细生产、研发基地、样 板工厂，实现了多层次的产业链协同。根据日本国际协力银行的统计，日本企业海外销售 率及海外生产率近几十年来一路上行，2022 年数字分别达到 38.5%、35%；其中，汽车 行业更是出海的领头羊，2022 年海外销售率和生产率分别为 40.4%、42.1%，超过全行业 整体水平。日系车企在中国、东南亚国家等地大量建设工厂来承接日本国内产业转移，日 系车在东南亚销量大、份额极高。由于东南亚缺乏强势本土车企，日系厂商进入市场较早 且打造了配套齐全的产业链，根据 Marketlines 统计，2021 年日系车在东南亚 8 国销售约 208 万辆，市占率高达 74%。同时，日本在美汽车市场份额在 90 年代之后也在加速上升。
因此，日本“失去的三十年”并非“躺平”，特别是海外经营成果在近年来加速显现。 近几年，日本海外布局几十年的成果加速显现，成为了经济的重要增长极。根据日本财务 省和世界银行统计，2022 年日本对外投资规模存量已经达到本国当年 GDP 总量的 50%， 海外收入相对 GDP 比重达到接近 10%，从经常账户中的投资收益口径来看近几年也加速 攀升。近年来，日本经济动能逐渐恢复，2023 年第二季度 GDP 环比增速 1.5%，年化增 长率高达 6%；股市表现同样亮眼，日经指数一路上行冲破 32000 点高位，屡创三十年 来新高。相较于日本，我国海外投资相对规模仍有较大提升空间，根据国家统计局数据， 2021 年我国对外投资存量 2.8 万亿美元，仅占当年 GDP 总量的 16%。
政策思路：以日为鉴，抓住机遇实现出海开拓
日本的案例既提供了推动企业出海开拓以实现突围的成功经验，也提供了在关键技术 领域妥协退让被后起赶超的反面素材。日本在 80 年代末美国贸易战和“去依赖”的政策 压力下，虽然本国出口特别是对美出口受到了不利影响，但以“黑字还流”为代表的前瞻 性海外布局计划，以及贸易战升级后对外加速投资的战略布局，使得日本在“失去的三十 年”中依然保持了相对稳健的经常账户盈余。通过海外拓展，日本建立了大量的产业基地 和全球性生产网络，又使海外投资收入回流日本，对本国经济形成了重要的支撑。但是， 日本半导体产业在贸易战后辉煌不再，亦为我国敲响了警钟。上世纪 90 年代起，日本半 导体产业占全球份额逐渐下滑，至 2023 年 7 月仅不到 10%，而以韩国、中国台湾、中国 大陆为主的亚太新兴国家/地区逐渐成长成为半导体市场的主导力量。目前日本半导体企业 大多退守至半导体材料和设备领域，在细分环节占据着不低的市场份额。也正因此，日本 在吸取半导体产业的经验教训之后，在 1994 年开始的日美汽车贸易摩擦中，当美国要求 日本设定从美国进口汽车零配件的最低配额时，日本予以强硬抵制，最终使得日本的汽车 产业竞争力得以保全。
美国对华“去风险”与当年日美贸易战有诸多相似之处，而日本成功“突围”美国政 策围堵的“他山之石”中国亦可借鉴。中日两国在面临美国“去风险”“去依赖”政策围 堵的政策背景下，有着诸多相同点：首先，中日都有对美不断积累的贸易逆差，引起了美 国所谓“贸易不平衡”的担忧；其次，中日都处在产业结构升级的关键阶段，美国不仅强 调商业利益，还以“国家安全”为由对技术密集型产品进行封锁围堵；第三，中日都有国 内过剩产能向海外转移的诉求，中国“一带一路”亦与日本经济学家赤松要提出的“雁阵 发展模式”有不少相通之处。不过，中国相对当年的日本亦有所不同，一方面，日本 1987 年前后人均 GDP（基于购买力平价）已与美国基本相当，而 2022 年我国人均 GDP 尚不 及美国的 1/3，相当于日本 1992 年左右的水平；另一方面，由于日美特殊同盟关系，即使 日本商业利益受损，在国家安全方面亦有美国提供战略保障，并非单纯的零和博弈。不过， 中国相较于日本亦有更多优势，包括更加完备的产业链、更大规模市场、出口对美依赖度 较低、高素质劳动力更具成本优势等，在面对美国“去风险”政策时具有更强的产业韧性。
日本在日美贸易战中的应对经验，也给了我们重要的政策应对启示： 一方面，加强同第三方国家协作，开拓多双边贸易合作，抓住机遇实现中资出海扩张 实现“突围”。如前所述，第三方国家不希望在中美博弈中“选边站队”，是重要的团结对 象。根据 IMF 经济学家 Diego Cerdeiro 等人的测算10，如果美国持续推进“去风险”政策， 并不会为第三方国家带来净收益，因为贸易转移带来的收益将被整体效用的收缩而抵消； 第三方国家不应期望被动接受“友岸外包”等政策许诺，而是要积极融入全球供应链体系。
第三方国家亦不能一概而论，其中东盟国家在对中美依赖程度上相对更为平衡，是重 要的争取与合作对象。从数据上看，若以除美国外的 IPEF 国家和 APEP 国家为样本，分 别观察其对中美出口占其总出口的比重来判断中美对其贸易的重要程度，可以看到其中东 盟国家绝大部分对中美出口比重均衡（大致沿 45°线分布），因而大部分东盟国家在中美 之间选择求取平衡，其快速成长的经济体量也为企业出海提供了足够的市场容量，对我国 而言是重要的产业链供应链合作对象，可称为海外投资和成熟产能转移的首选地。而 APEP 国家在对中美贸易依赖程度上分布较为不均，墨西哥、加拿大由于地缘因素极度倚重对美 贸易，因而也成为美国在“近岸外包”的首选地；而对华出口依赖度较高的国家多为矿产 资源国，加强同这类国家的合作目的主要在于保障关键资源的稳定。
从当前我国的实际行动来看，东盟国家已成为我国重要的投资与贸易合作伙伴。从 FDI 净流量来看，东盟国家已成为我国企业对外投资的重要目的地，2021 年达到 197.3 亿 美元，其中新加坡、印度尼西亚、马来西亚、泰国、越南是主要的投向国；从出口来看， 越南、马来西亚、新加坡、泰国已经进入我国出口前十五大的贸易伙伴，特别是对越南出 口自 2018 年起快速增长，2022 年已经成为我国第五大出口去向国。分行业来看，我国在 东盟的制造业投资快速增长，在 2018 年之后这一态势更明显加速，表明我国已开始对美 国“围堵”做出灵活的产业链供应链应对；从出口商品种类来看，我国对东盟国家的出口 商品（HS 二位分类）中占比最高的为电机和电气设备及其零件、机器和机械器具、塑料 及其制品等，2022 年占对东盟总出口金额比重分别达到 24.3%、12.2%、5%，表明东盟 国家也在明显受益于我国中高端制造业发展带来的优质产品供给。
展望未来，中资出海除了带来短期的出口拉动之外，中长期也有望在当地打造生产与 消费的良性循环。根据东盟秘书处发布的《东盟经济一体化通报》，在国内消费强劲、投 资和扩大增长的推动下，东盟经济 2022 年增长 5.7%，预计 2023 年和 2024 年增速将分 别达到 4.7%和 5.0%。根据联合国的预测，在 2020-2035 年，除了新加坡和泰国，东盟其 余国家的人口增长速度均高于世界平均水平，大部分国家劳动人口平均年龄相对比较年轻， 且人口增长率也较快，为劳动密集型产业发展提供了良好的人口条件，也为消费领域的增 长储备了巨大潜力。从 2017 年至 2022 年间，我国对东盟出口商品结构中贸易金额和占比 提升较快的品类包括电机和电气设备及其零件等、塑料及其制品、钢铁、钢铁制品、家具、 车辆等，既包括中间品又包括最终品，表明对东盟国家的产业链投资在增强我国的上下游 协同效应的同时，也更好地打开了当地消费市场，与当地不断增长的市场需求形成匹配。 结合如印尼、越南、马来西亚等东盟主要国家不断增长的基建需求，以及其陆续提出的数 字经济与能源转型规划，预计未来我国汽车、机械、清洁能源及数字经济等具备全球竞争 力的产业，中长期或有望在当地打造生产与消费的良性循环。从数据来看，是否在海外直 接设立子公司，在 2018 年以前对公司的海外营收并无重要影响，但从 2018 年以来差异大 幅扩大，这反映了在海外再造生产与消费循环的重要作用。
在国别选择上，基于三维度评估，新加坡、马来西亚、沙特等国可作为中企出海首选 目的地。从在当地打造生产与消费的良性循环的角度出发，我们以当地消费市场的整体增 长潜力（以 2022 年 GDP 增速衡量）、人均消费能力（以 2022 年人均家庭最终消费支出 衡量）、与中国产业链交叉程度（以多边经贸体系重合度衡量）三个指标为依据，为筛选 中企出海目标国构建了一个统一的框架。数据显示，新加坡、马来西亚、沙特等国不仅在 产业链上与中国联系紧密，且兼具较大消费市场体量和较高的消费能力，可作为中企出海 首选目的地，菲律宾、印尼等国虽人均消费水平较低但有较大增长潜力，未来可保持持续 关注。
在行业选择上，可综合评估中国及目标国各自比较优势，形成产业链互补，重点关注 汽车、新材料、新零售、新基建等行业领域出海机会。在汽车产业方面，中国新能源车品 牌相比外资竞品优势显著，在海外市场有望持续突破。在新材料产业方面，印尼、菲律宾、 智利、巴西等国矿产资源丰富，出海是保障供应链安全的重要途径。在新零售方面，东南 亚本土消费市场高速发展，跨境电商景气度高企。在新基建方面，新兴经济体高度重视数 字经济和清洁能源转型，海外新基建增量需求可观。
另一方面，从日美半导体战的教训来看，若要在关键技术领域突破围堵，无法仅通过 同第三方国家协同解决；只有加快科技自立自强、实现关键技术突破和产业升级，方能真 正突出重围。在当前美国联合盟友对华进行科技限制的大背景下，只有把我国科技发展建 立在自立自强的牢固根基之上，才能增强应对外部重大风险挑战的抗压能力、应变能力、 对冲能力和反制能力，为保障国家安全提供战略支撑。
从更长期来看，科技自立自强也能为我国提供经济结构转型下澎湃的发展动力，为高 质量发展提供新的增长极。改革开放以来，我国长期依赖劳动力和资本要素投入来驱动经 济增长，但一方面，随着中国跨过“刘易斯拐点”，劳动力供给出现下滑，劳动力成本不断攀升，劳动力红利逐渐消失。同时，随着资本积累愈加充足，投资的边际回报率下降、 可投资领域减少、债务风险攀升，以投资来拉动经济增长的空间越来越小。面对相似的难 题，日本未能有效实现扩大内需，从而在其国内陷入了“资产负债表衰退”的困境。在此 背景下，要推动我国经济发展质量变革、效率变革、动力变革，实现从要素驱动向创新驱 动的转型，就更需要依靠科技自立自强，重视以科技进步驱动全要素生产率提升，为现代 化经济体系“强筋健骨”、注入动力。
当前我国政策层多次强调要加快推动科技水平自立自强，并对此进行了充分的前瞻性 政策布局。自 2018 年以来，党中央越来越强调依靠自力更生、自主创新掌握关键核心技 术，并多次提及“要时不我待推进科技自立自强，只争朝夕突破‘卡脖子’问题”。2020 年 10 月，党的十九届五中全会提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把 科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，首次将科技自立自强提升至战略层面；2022 年 10 月，党的二十大报告提出要“加快实施创新驱动发展战略，加快实现高水平科技自立自 强”；2023 年 3 月，新一轮党和国家机构改革组建中央科技委，加强党中央对科技工作的 集中统一领导；今年以来，政治局集体学习连续提及科技自立自强，1 月的集体学习提到 “要加快科技自立自强步伐，解决外国‘卡脖子’问题”；2 月的集体学习指出“加强基础 研究，是实现高水平科技自立自强的迫切要求，是建设世界科技强国的必由之路”。
2023 年机构改革的重点之一在于新组建规格更高、权威性更强的中央科技委，预计 其职能在于短期聚焦卡脖子技术突破，长期突破制裁探索新动能。在中央科技委成立之前， 国务院层面已存在多个负责科技创新的议事协调机构，如 2018 年 7 月成立的国家科技领 导小组等，但国务院层面的相关机构在中央科技委组建后不再保留。中央科技委的职能主 要在于两个方面：一是研究，即研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策， 研究确定国家战略科技任务和重大科研项目；二是统筹，统筹推进国家创新体系建设和科 技体制改革，统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题，统筹布局国家实验室 等战略科技力量，统筹协调军民科技融合发展等。在中央科技委领导下，预计我国在攻破 “卡脖子”技术上将在内部利用新型举国体制从资金、人才、项目以及环境等方面发力， 在外部重点关注人才、产业链和技术转让，从两个维度进行内外突破。
在行业领域上，未来我国亟需破解的“卡脖子”技术或为半导体、生物育种、工业母 机、信息技术和先进材料，相关领域预计将获得政策重点关注。2018 年在中美科技摩擦 的背景下，《科技日报》梳理了制约我国工业发展的 35 项“卡脖子”技术，应用领域包括 半导体、航空航天、生物技术、信息技术、新材料、新能源、高端制造等；结合近年来美 国制裁领域以及安全前提下我国现代化产业体系的构建需求，我国在航空航天、高端制造、 先进材料、生物技术以及信息技术领域的突破最为迫切。在航空航天领域，我国已经取得 重大突破（以 C919 大飞机为代表），而以生物育种为代表的第一产业，工业母机为代表的 第二产业，信息技术中以半导体和软件为代表的第三产业和作为一切产业发展物质基础的 先进材料均是我国目前现代化产业体系的关键短板，相关领域预计将获得政策重点关注。
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