1.1 改革开放前的财政体制和经济形势
从建国初期到改革开放之前，我国财政管理体制处于探索阶段。 1950 年，政务院发布《关于统一国家财政经济工作的决定》，实行统收统支的财政管 理体制，即地方税收统一上缴中央，再由中央根据预定计划，将资金划拨到地方。在此 制度下，地方政府更多的是行使会计和出纳的职能。1951 年，政务院发布《关于划分中 央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，初步建立了“划分收支、分级管理”的财政 管理体制。1954 年，政务院进一步明确中央与地方的财政收入分配机制，实行分类分成 办法，将国家预算收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三大类。
为了进一步调动地方的主动性，1957年国务院发布《关于改进财政管理体制的规定》， 这次改革是中央首次大幅度对地方政府下放财权，其中有三大亮点：一、原有地方企业 收入、地方事业收入、七种原已划给地方的税收及地方其他零星收入，全部划归地方； 二、分成的计算方法和分成比例三年不变；三、地方预算在执行过程中，收入超过支出， 地方可以自行安排使用。1958 年，分成的计算方法和分成比例改为五年不变，地方财权 进一步增强。然而由于 50 年代末中央财政收入明显减少，央地财政关系出现失衡，中央 再次收回了部分财权，将分成办法改为一年一变。在 60-70 年代，央地财政关系又根据 经济形势经历了多次调整，但在地方财政分配方面基本上沿用“总额分成、一年一变”的 框架。
综合上述，从建国初期到改革开放之前，我国政府结合宏观经济的实际情况多次调 整财政管理体制。在此过程中，央地财权的分配在集权、放权与收权之间交替往复，这 表明国家在持续探寻央地财政关系的最佳平衡点。总体而言，我国财政体制在改革开放 之前经历了由统一管理向分级管理过渡的重要阶段，特别是对财政分权的尝试为改革开 放后的进一步改革奠定了基础。
改革开放前夕，我国宏观经济面临较大困难。1970-1976 年间全国 GDP 增速出现趋 势性下滑，其中 1976 年 GDP 现价同比下降 1.67%。在此背景下，我国的财政运行也面 临较大的压力，1974 年至 l976 年，全国公共财政连续三年出现赤字，其中 1976 年财政 赤字达 29.62 亿元，为 1961 年以来最高水平。由于财政收支失衡，中央采取了各类临时 性措施来维持财政运转，因此财政体制在 70 年代前期和中期多次变动，这使得地方政府 发展经济的积极性受到较大的抑制。
另一方面，虽然改革开放前我国已实行分级管理的财政体制，但“统一领导”仍然是 财政预算管理的总基调。60-70 年代，中央一度收回财权以集中力量统筹经济工作，但这 也使得中央财政支出规模明显扩大。在 1962 年至 1974 年之间，中央财政支出占全国财 政支出的比重长期保持在 50%以上；此外，中央财政赤字规模在整个 70 年代均处于较高 水平。这表明，在侧重“统一领导”的财政体制下，由于中央统筹了全国各地区和各部门 的大部分支出，使得中央财政赤字压力过大，也对财政运行的效率形成拖累。
总体而言，在“统一领导、分级管理”的指导思想下，地方政府缺乏增收节支的积极 性，而中央也面临较大的赤字压力，叠加 60-70 年代国内外政治经济形势的影响，宏观 经济和财政运行均面临较大困难。在此背景下，中央亟需激发地方积极性和移转中央财 政赤字压力，进一步下放财权的必要性凸显。
1.2 财政包干制度的确立和“利改税”两步走
1978 年 12 月，中央召开十一届三中全会，会议作出了实行改革开放的新决策，提出 了对过分集中的经济管理体制着手改革的要求。根据会议部署，“放权让利”成为经济改 革的主基调，而财政体制则是改革开放初期的重要突破口。
（一）财政包干体制的构建
“财政包干”意指各地方政府按特定比例上缴收入后剩余资金归地方包干使用，本质 上是财政收支权力的下放，地方政府自负盈亏。自财政包干体制实行以来，我国财政管 理体制主要经历了四轮调整，具体包干形式梳理如下： （1）1980 年，国务院确立了“划分收支、分级包干”的财政管理体制，地方政府按 包干基数的一定比例计算需上缴中央的收入，即地方政府按固定金额与中央分成。 （2）1982 年，包干办法改为按固定比例总额分成，这意味着地方政府与中央分成额 度的计算方法由固定金额改为随收入而变化。 （3）1985 年，为了配合“利改税”改革，财政管理体制改为“划分税种、核定收支、 分级包干”，根据税种划分中央和地方的固定收入，地方将超出支出的收入定额上解中央。 （4）1988 年，包干办法调整为六种形式：“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分 成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”以及“定额补助”，包干办法的形式视各 地区的实际情况而异。
从支出端来看，1980 年实行的“划分收支、分级包干”财政管理体制初步确立了按照 隶属关系划分央地财政支出的框架，中央的支出范围主要涵盖国家安全、外交、中央级 各类事业等领域，而地方则主要负责地方级各类事业的支出。此后，具体支出项目根据 经济环境的变化而有所调整，但央地事权划分的整体框架一直沿用至分税制改革后。
从收入端来看，在“利改税”改革之前，央地的固定收入根据行政隶属关系划分，如 中央所属企业和地方所属企业的收入分别划归中央财政与地方财政。为配合“利改税”改 革，1985年后央地收入调整为根据税种划分，中央和地方分别享有特定税种的固定收入， 并共享产品税、营业税、增值税等收入。
从包干办法来看，在 1980 年确立的“划分收支、分级包干”的财政管理体制下，地方 政府需上缴中央的收入按包干基数的一定比例计算确定，即地方政府的收入按固定金额 上缴；1982 年后，地方政府上缴中央额度的计算方法由包干基数的固定比例改为收入总 额的固定比例，即上缴额度由固定金额改为根据收入情况而变化。在 1985 年确立的“划 分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制下，凡地方固定收入大于地方支出的，定 额上解中央；1988 年，包干办法调整为六种形式：“收入递增包干”、“总额分成”、“总额 分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”以及“定额补助”，包干办法的形式视各 地区的实际情况而异。 包干办法的变化轨迹反映，在财政包干体制下，央地分成的形式经历了多次调整， 除 1982 年中央通过改变分成额度的计算办法进行了适当的集中化外，包干办法整体上趋 于宽松，特别是 1988 年根据各地区经济运行情况实行不同的包干办法，放权让利的力度 进一步加大。
总体而言，“财政包干”旨在通过放权来调动地方发展经济和征收税费的积极性，以 此提高财政收入能力；同时，中央也希望藉由地方政府与企业自负盈亏来缓解中央赤字 压力。因此，中央在本轮改革中大幅向地方让利，以期央地双方都能够随着经济发展和 税收增长而获益，这构成了包干制度的基本逻辑。
（二）“利改税”改革的演进
“利改税”意指把国营企业上缴利润改为缴纳税金，税后利润归企业自由支配。“利改 税”改革的本质是优化政企关系，逐步实现“政企分开”，增强企业的独立性。具体来看， “利改税”改革经历了两个重要阶段。
（1）第一步改革：1983 年 4 月，国务院发出通知，批转财政部《关于全国利改税工 作会议报告》和《关于国营企业利改税试行办法》。通知明确：凡有盈利的国营大中型企 业(包括金融保险组织)，均根据实现的利润，按 55%的税率交纳所得税。企业交纳所得税 后的利润，一部分上交国家，一部分按照国家核定的留利水平留给企业。“利改税”的第 一步主要是初步划清在计划经济时代税收和利润不分的情况，但由于企业在纳税后仍需 上交部分利润，因此第一步改革并未完全改变税利并存的格局。
（2）第二步改革：1984 年 9 月，国务院批转财政部《关于国营企业推行利改税第二 步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》，并发布《中华人民共和国产品税 条例（草案）》，国营企业第二步“利改税”启动。第二步改革的基本指导思想是以税的形 式规定国家与企业的分配关系，较好地解决企业吃国家“大锅饭”的问题。从具体部署来 看，第二步“利改税”根据企业的经营性质对税种进行了细化，不同类型的企业适用于不 同税种，同时改进了第一步利改税改革对所得税和调节税的设置。
体而言，“利改税”改革的核心目的是推动“政企分开”，通过增强企业的独立性来 刺激企业扩大经营。第一步“利改税”主要针对盈利的中大型国营企业，第二步“利改税” 则适用于所有企业。随着税种的进一步细化以及对企业留利处理办法的优化，企业的财 权得到显著扩大。通过“利改税”，我国初步构建了适应市场经济的税收体系。
1.3 财政包干体制和“利改税”的成效与不足
（一）“财政包干”和“利改税”的改革成果
财政包干体制和“利改税”改革实行后，我国国民经济和财政收入的增速均明显提升。 1978年至1993年，我国GDP 由678.7亿元增长至35673.23亿元，年均复合增速达16.35%； 全国公共财政收入由 1132.26 亿元增长至 4348.95 亿元，年均复合增速达 9.39%。税收占 财政收入的比重也由 1978 年的 45.85%提高至 1985 年的 85%以上，税收成为政府财政收 入的主要来源。另一方面，地方财政收入大幅提高，1980 年至 1992 年，地方财政收入由 875.48 亿元增至 2503.86 亿元，12 年间增长近 3 倍，年均复合增速超过 9%。
（二）财政包干体制存在的主要问题
（1）中央财政收入占比持续收缩，宏观调控能力受到一定削弱。由于财政包干体制 对于央地之间的收入分配缺乏制度性的指引，中央需要与各省市一对一谈判确定分成办 法，而这为地方政府提高分成额度提供了空间。因此，中央财政收入很大程度上取决于 与地方政府协商达成的分成比例和地方政府的征管积极性，这使得中央的宏观调控能力 受到较大限制。80 年代中央财政收入的增长缺乏稳定性，1985 年后中央财政收入的同比 增速明显下滑。此外，中央财政收入占全国财政收入的比重也明显下降，1984 年至 1993 年，中央财政收入占比减少了将近 20 个百分点，中央财政创收能力明显下降。
（2）地方保护主义抬头，央地间和地区间财政运行失衡。由于财政包干体制对于央 地分成缺乏规范性监管，地方政府往往通过隐瞒收入或人为降低财政收入增长速度的方 式来减少上缴中央的额度，造成中央财政收入大量流失。因此，在地方财政收入占比上 升的同时，地方财政收入的增速在 1985 年后也明显超过中央，这加剧了央地财政关系的 不稳定性。此外，“放权让利”虽然使得地方财政收入大幅提升，带动地方政府积极发展 经济，但同时也使得地方保护主义抬头。各省市通过设置贸易壁垒、实行地区封锁等行 政干预以追求本地财政收入最大化，造成恶性竞争和“诸侯经济”。此外，地方政府过度 追求“保增长”也使得重复建设和盲目建设蔚然成风，造成产能过剩和资源浪费。
总体而言，本轮财税体制改革的核心目标可总结为二点：一是通过“放权让利”调动 地方政府发展经济的主动性，同时缓解中央赤字压力，使得央地双方的财政能力均随着 经济发展而增强；二是推动“税利并存”向“以税代利”过渡，保证税后盈余全部归企业使 用，提高企业经营的积极性。从改革成效来看，财政包干体制和税收制度改革显著刺激 了国民经济和财政收入的增长，但同时也存在部分弊端，主要体现为中央财政能力受限 和地方保护主义抬头两个方面。
1.4 本章小结
改革开放之初，我国宏观经济面临较大的困难，财政体制改革成为推动经济发展的 重要突破口，财政包干体制和“利改税”相继落地。财政包干体制赋予了地方政府较大的 行政和财政自主权，刺激了地方的经济增长；“利改税”使国营企业自主性大幅增强，提 升了企业活力。整体来看，80 年代的财税体制改革成功地推动了我国国民经济的快速增 长，同时也初步确立了根据税种划分央地财政收入的预算管理模式。然而，本轮改革也 使得中央财政能力下滑、地方保护主义抬头，导致中央宏观调控能力受限，国家整体财 政能力也因此被削弱，这为新一轮的财税体制改革埋下了伏笔。
2.1 分税制改革前的宏观形势
80 年代中后期，财政收入占 GDP 的比重和中央财政收入占财政总收入的比重均持续 下降。截至 1993 年，财政收入占 GDP 的比重仅 12.19%，大幅低于 1980 年的 25.28%； 同年中央财政收入占全国财政收入的比重为 22.02%，相比 1984 年几乎减半，而中央财 政支出占全国财政支出的比重仍在 30%左右。在此背景下，中央财政运行受到收入减少 和支出增加的双向挤压，预算平衡压力持续加大，中央宏观调控能力受到较大限制。另 一方面，地方政府财权扩大后表现出的“诸侯经济”倾向也不利于我国统一市场的建设， “分灶吃饭”的弊端日益凸显。
1992 年 3 月，全国人大七届五次会议《政府工作报告》明确提出：“加快分税制和税 利分流改革试点的步伐，探索理顺中央和地方、国家和企业分配关系的途径”；1992 年 10 月，时任中共中央总书记江泽民在第十四次全国代表大会上作了题为《加快改革开放 和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告，报告提出了“围 绕社会主义市场经济体制的建立，加快经济改革步伐”、“下决心进行行政管理体制和机 构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”等主要任务。以上重要报 告为后续的经济体制改革指明了方向，也对财政管理体制提出了新的要求。
2.2 分税制改革的主要内容和特征
1993 年 11 月，党的十四届三中全会审议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济 体制若干问题的决定》，提出推进财税体制改革。1993 年 12 月，国务院正式发布《关于 实行分税制财政管理体制的决定》，自 1994 年 1 月 1 日起施行分税制。 针对财政包干体制下国家财力分散、中央财政收入比重下降的问题，《关于实行分税 制财政管理体制的决定》提出：“中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证 中央财政收入的稳定增长”，明确了提高中央财政收入占比、增强中央财政能力的核心目 标。在处理中央与地方的分配关系上，本轮改革将税种统一划分为中央税、地方税、中 央地方共享税三大类，且以上三大税种的立法权均集中在中央。财权的上移不可避免地 导致地方财源流失，为了保障地方财力，分税制在明确央地财政收支划分的同时也确立 了税收返还和中央对地方转移支付的配套制度。
具体看央地的支出和收入划分，支出端整体上仍然延续 80 年代按照隶属关系划分的 框架，中央与地方分别主要承担与本级事业相关的财政支出；收入端则出现了重大变化， 对央地收入的划分不再是基于行政隶属关系，而是完全基于税种。值得注意的是，部分 税种仍是基于行政隶属关系来设立的，如中央企业所得税、地方企业所得税等。
为配合分税制改革，国家对税收制度和预算管理制度也进行了相应的改革。1993 年 12 月，国务院陆续发布《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《企 业所得税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》、《工商税制改革实施方案》等关于税制改 革的方案，均自 1994 年 1 月 1 日起施行。1994 年 3 月，中华人民共和国第八届全国人民 代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》，自 1995 年 1 月 1 日施行。
结合分税制改革及相关配套改革措施的具体部署安排，本轮财税体制改革的特征可 总结为三点： （1）央地收入名义上完全根据税种划分。分税制改革结束了 80 年代按照企业行政 隶属关系来划分央地固定收入的模式，企业在税法面前一律平等，无论企业属性和行政 隶属关系，均依据税法向中央政府或地方政府纳税。但是，考虑到部分税种仍基于企业 隶属关系设置，因此部分中央税和地方税本质上仍然是根据行政隶属关系划分。 （2）财税管理体系完全分级。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》提出， 建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管。另一方面，《中 华人民共和国预算法》规定，全国人民代表大会仅审查和批准中央预算执行情况，省级 及以下地方政府的预算执行情况由当地人大负责监督。央地均形成了相对独立的预算体 系，税收征管和预算审核效率也因此提高。 （3）中央财政的主导地位确立。分税制改革使得 80 年代以来中央财政高度依赖地 方的格局出现逆转，由于维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种全部划归中央，且 同经济发展直接相关的主要税种大部分亦划归中央（如增值税的 75%划归中央），中央政 府的财政能力显著增强，中央政府在全国财政运行中的主导地位由此确立。
2.3 分税制改革的成效与不足
（一）分税制改革的成果
（1）“两个比重”大幅提高，宏观调控能力明显增强。在分税制改革的第一年（1994 年），中央财政收入占全国财政收入的比重即显著提高，从 1993 年的 22.02%大幅跃升至 55.70%。在此之后，中央财政收入占比直到 2012 年前始终维持在 50%左右，明显高于分 税制实施前的水平。另一方面，财政收入占 GDP 的比重在经历了数年调整后于 1999 年 达到 12.64%，超过 1993 年的水平（12.19%），随后该占比进入趋势性上升的阶段，并于 2010 年超过 20%。
（2）在“两个比重”上升的同时，GDP 和财政收入的绝对量亦显著增长。分税制实 行后的 10 年间（1994-2004），我国 GDP 长期保持快速增长，2004 年我国 GDP 现价为 16.18万亿元，相比1994年的4.96万亿元增长了232.75%，10年间年均复合增速将近13%。 与 GDP 相比，财政收入的增速提升更为明显，在 1996-2015 年间，全国财政收入增速连 续 20 年高于 GDP 增速，全国财政收入由 5218.10 万亿元增长至 26396.47 万亿元，年均 复合增速超过 17%。
总体而言，通过分税制改革，“两个比重”显著提高，扭转了 80 年代中央财政收入占 全国财政收入比重大幅收缩的困境，增强了中央的宏观调控能力。同时，分税制改革也 结束了此前央地间财力分配安排需要频繁谈判、“讨价还价”的非规范性模式，央地财政 关系的稳定性明显提升，国家财政能力的增强也为经济发展提供了有力支撑。
（二）分税制存在的主要问题
（1）地方政府税基流失，财政支出压力明显增大。分税制重新分配了央地税源，而 由于与经济发展直接相关的主要税种（如消费税、关税、增值税等）多划归中央或共享， 地方固定收入项目明显减少。另一方面，虽然分税制重新分配了央地财权，但事权仍延 续 80 年代以来的划分框架，这意味着地方政府的财政支出责任并未因财政收入分配的调 整而改变。以 1994 年为例，地方财政自给率由前一年的 101.84%降至 57.24%，这意味着 40%以上的地方财政支出需要依靠转移支付和其他财源，地方政府的财政自主性受到较 大的限制。此外，地方财政支出占总支出的比重也呈持续扩大的趋势，截至 2009 年，地 方财政支出占比已达 80.01%，这一方面加重了地方政府的财政负担，另一方面也加大了 中央转移支付的压力。
（2）地方政府预算外收入持续膨胀，非预算收入监管难度较大。由于“中央占大头、 地方占小头”的格局基本定型，地方政府的预算收入比重大幅下降，而财政支出责任并未 减少，这促使地方政府在分税制的框架之外寻求其他收入以缓解财政压力。在此背景下， 地方政府对预算外资金的依赖度明显上升，地方政府的预算外收入持续膨胀。在分税制 改革实行的前三年（1994-1996），地方预算外资金收入每年同比增幅均超过 30%；截至 1997 年，地方预算外资金收入占全国预算外资金收入的比重达 94.9%，此后该占比长期 维持在 90%以上。虽然国务院于 1995 年发布《关于加强预算外资金管理的决定》，加强 了对预算外资金的监管，但由于“财政包干”时期的非预算资金难以清算，且制度层面仍 缺乏对预算外收入的约束，中央整治地方预算外收入的效果始终有限。
总体而言，分税制改革提升了“两个比重”，大幅增强了中央财权，而与之相应的， 地方财政收入占比则大幅下降。由于分税制并未调整央地间的事权结构，地方政府所承 担的财政支出责任仍然较大，这导致地方政府的预算收入难以满足预算支出需求。虽然 中央转移支付可以保障地方政府预算的整体收支平衡，但地方政府的财政自主性仍然受 到了较大程度的削弱，这促使地方政府转而倚重预算外资金，使得地方预算外收入规模 持续膨胀且缺乏监管。此外，地方政府普遍高度依赖以土地财政为代表的非税收入，城 投债融资规模也随之扩张，加大了地方政府的债务压力。
2.4 本章小结
分税制改革是我国历次财政体制改革中牵涉最广、力度最大的一轮改革。本轮改革 初步建立了现代化的税法体系，同时通过调整央地财政分配关系大幅提高了“两个占比”， 缓解了80年代以来中央财政入收支失衡的困难，强化了中央政府的宏观调控能力。然而， 分税制改革在大幅增强中央财力的同时也削弱了地方政府的财力和财政自主性，再加上 分税制并未改变央地事权结构，使得地方政府的财政支出压力增大。由于预算收入受到 较大限制，地方政府转而倚重预算外资金，不利于国家财政的健康运行。
3.1 分税制改革具有较强的过渡性
1994 年分税制改革的首要目的是缓解中央的财政困难，而财权上移意味着地方财源 将面临损失，这触及了地方政府的既得利益。为了减少改革阻力，中央在 1994 年并未对 作为财政收入重要来源的所得税进行大幅度的改革，企业所得税仍按照行政隶属划分， 而个人所得税则划归地方。这种基于行政隶属关系划分收入的模式存在较大的弊端，主 要体现为地方保护主义加剧、地区间财力差距扩大，不利于市场经济体制的建设和区域 经济的协调发展；此外，随着国有企业改革和股份制企业的发展，企业的行政隶属关系 变得难以准确界定，这也加大了企业所得税征收工作的难度。因此，国务院在 2002 年印 发《所得税收入分享改革方案》，将个人所得税与企业所得税均改为共享税。
在税收返还方面，中央于 1993 年公布的分税制改革方案决定：以 1993 年为基期， 按照地方当年财政收入核定税收返还数额。在此背景下，地方政府为了扩大 1994 年中央 对地方的税收返还基数，在 1993 年年底前突击财政收入。1993 年 1-9 月，全国公共财政 累计收入 1992.94 亿元，相比上年同期减少 25.32%；而 1993 年全年公共财政收入达 4348.95 亿元，相比上年同期增长 24.85%，第四季度的财政收入即占全年财政收入的 54.17%。这可能意味着，地方政府在 1993 年年末通过非常规手段提高了全年财政收入， 使得当年地方财政收入大幅增加。在此背景下，中央于 1994 年将税收返还的递增率由与 全国“两税”（增值税和消费税）平均增长率挂钩改为与本地区“两税”增长率挂钩，促 使地方政府在 1993 年全年财政收入的基础上进一步增收，一定程度上化解了 1993 年全 年财政收入增幅异常的问题。
在各层级政府间的财政关系方面，分税制改革主要对央地财政收入结构进行了重新 分配，而对财政支出责任的划分则沿袭了80年代以来的框架。随着经济发展和社会变迁， 分税制下的央地事权分配框架已难以适应新的经济环境，央地事权存在结构性失衡和诸 多模糊地带。此外，分税制仅确立了中央和省一级地方政府之间的分配框架，而省级政 府与市、县、乡政府之间的财权分配并未明确。在此背景下，共享与分成仍然是省级以 下政府之间收入分配的主要模式，省级以下各层级政府普遍缺乏独立的主体税种，这使 得基层政府的财政收入缺乏稳定性和规范性。因此，各层级政府间的财权和事权划分还 需要配套改革来进一步明确和细化。 总体而言，1994 年的分税制改革在重新分配央地财政关系的同时，央地之间的博弈 也进一步升级。此外，分税制改革还涉及到了政府与市场、政府与纳税主体以及各层级 政府之间的多层次、多角度变革，对我国整体宏观经济体系产生了深刻影响。因此，很 多领域的改革并非一蹴而就，分税制改革必然具有渐进性和过渡性的特征。《关于实行分 税制财政管理体制的决定》中也明确称分税制改革为“过渡办法”，因此我国的财政管理 体制在分税制的基础上还需进一步深化改革，特别是各层级政府之间的财权和事权的划 分还有待优化。
3.2 公共财政体制框架的构建
随着我国经济的持续发展，社会对公共产品和公共服务的需求日益增长，我国财政 体制也需要相应地由“生产建设型”向“公共服务型”转型。1998 年，国务院首次提出建立 公共财政框架；2003 年，中共中央发布《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决 定》，其中明确：“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”；2007 年，党的十 七大提出：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。 由于分税制改革在增强中央财权的同时并未改变央地事权的划分框架，导致财权重 心上移而事权重心下放，这使得地方政府普遍在财力有限的情况下承担过重的公共支出 事务。虽然中央对地方转移支付可以保障地方财政收支平衡，但受央地事权划分不清晰 的影响，早期的转移支付也存在结构不合理、分配不科学、财政统筹能力较弱等问题。 此外，由于分税制改革间接导致了地方预算外收入规模膨胀且缺乏监管，地方政府公共 资源配置的透明性和规范性有所欠缺。在此背景下，地方政府的财政运行效率难免受到 限制，特别是基层政府财政较为困难，导致公共产品或服务的质量难以保障。因此，深 化央地财政关系改革是构建公共财政体制的首要任务之一。
围绕公共财政体制构建的目标，我国积极推进了一系列改革措施，如部门预算改革、 单一账户的财政国库集中收付改革、“收支两条线”改革、完善转移支付制度等。2018 年， 国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，该 方案明确提出：“科学界定中央与地方权责，确定基本公共服务领域共同财政事权范围”， 并形成了“基本公共服务领域中央与地方共同财政事权清单”。由此可见，随着公共服务 支出逐渐成为财政支出的重点，明确划分各层级政府事权的重要性进一步凸显。
随着公共财政体制的逐渐完善，近年来我国政府在公共服务和民生福祉方面的财政 支出明显增加。以教育和医疗为例，全国公共财政教育支出从 2003 年的 2937.34 亿元逐 年上升至 2022 年的 39447.59 亿元，年均复合增速达 14.65%；全国公共财政医疗卫生与 计生支出从2003年的778.05亿元跃升至2022年的22536.72亿元，年均复合增速达19.38%。 此外，近年来中央财政在公共服务领域的支出也快速增加，如中央本级公共财政教育支 出一度于 2019 年达到 1835.88 亿元的峰值，虽然 2021 年降至 1570.81 亿元，但相比 2008 年仍增长了超过 3 倍。整体来看，近年来我国政府的公共服务职能正在逐步强化。
总体来看，社会公共需求的增长对政府公共服务的数量和质量均提出了更高的要求。 为了满足社会公共需求，政府财政运行的效率需进一步提高，因此明确各层级政府的职 能范围和支出责任尤为重要。国家首先在公共服务领域明确央地事权的划分，为公共服 务所需的财力提供了制度性的保障，同时也为各层级政府在其他领域实行事权划分奠定 了基础。
3.3 现代财政制度框架的确立
2013 年中共中央第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的 决定》，明确财税体制改革是全面深化改革的重点之一。在此基础上，2014 年 6 月召开的 中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，该方案明确 2020 年基 本建立现代财政制度，新一轮财税体制改革正式启动。 2016 年至 2017 年期间，中央密集印发了一系列规范央地收支划分的重要文件，其中 《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》最为重要。该指导意 见对推进央地事权和支出责任划分提出了较为具体的方向性指导，特别是细化了央地共 同事权的范围。党的十九大进一步明确：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力 协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。综上所述，优化央地财政关系是建立现代财政 制度的核心任务。
2018 年以来，国家陆续在各个细分领域落实央地事权和支出责任的划分。由于基本 民生保障逐渐成为财政支出的重点，央地事权的划分改革首先在公共服务领域展开，如 基本公共服务、医疗卫生、教育等领域。随着我国文化和科技的进一步发展，央地事权 的划分改革逐步在科技、生态环境、公共文化、自然资源、知识产权等领域落实。整体 来看，近年来我国央地财政事权的划分趋于细化，模糊地带正在逐步消除。然而，2012 年至今，地方财政支出占比始终高于 85%，这侧面反映央地事权划分的一系列改革暂时 还未见明显成效，各项配套政策还有待进一步落实。
总体而言，在分税制基础上进行的一系列财政管理体制改革使得我国央地事权的划 分进一步细化，权责清晰的央地财政关系逐步形成。与此同时，国家对税收制度和预算 制度也进行了一系列改革，“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”的 税制体系加速构建，“标准科学、规范透明、约束有力”的预算制度进一步完善。同时也 要看到，目前央地事权划分改革还未见明显成效，相关改革举措还需加快落地。
3.4 本章小结
由于 1994 年的分税制改革具有较强的过渡性，特别是央地事权仍然沿袭 80 年代的 分配框架，各层级政府间的财政关系还有待进一步优化。1994 年至今，国家在分税制的 基础上又进行了一系列深化改革，并将央地之间财政事权和支出责任的划分放在了更突 出的位置。其中，最重要的改革方向是公共财政体制和现代财政制度框架的构建。随着 改革的推进，央地事权的边界更为清晰，模糊地带正在逐渐消除。然而，目前我国的财 政管理体制仍然存在部分问题，如央地事权划分改革还有待进一步落实、省级以下政府 之间仍未实行完全的分税制等，这些问题都需要在下阶段改革中得到有效解决。
4.1 改革开放前的央地关系
建国初期，我国实行“统收统支”的财政管理体制，在中央统一计划下，地方财政主 要是中央财政的延伸。建国之初的统一管理体制是由我国当时所处的宏观环境决定的， 面对战争遗留下来的各种困难和严峻的经济形势，必须高度集中财权才有足够的财力来 巩固政权、稳定物价、恢复经济。“第一个五年计划”时期（1953-1957）为了集中力量发 展重工业和经济，国家实行侧重集中的分级管理模式，虽然对地方下放了部分财权，但 财权仍集中于中央。从财政收支占比来看，这一时期的财政管理体制属于“收入与支出均 集权”的结构，中央财力占 75%左右，而地方财力则占 25%左右。 l957 年发布的《关于改进财政管理体制的规定》要求从 1958 年开始扩大地方财政权 限，在财政管理体制改革实行之初的 1958 年，中央财政支出的比重明显下降，但财政收 入的比重仍达到 80%以上，随后财政收支的重心均逐渐向地方政府倾斜。在“第二个五年 计划”期间（1958-1962），财权下放是财政管理体制的主基调。到“第二个五年计划”末期 的 1962 年，地方仍保留较大的财力，而中央则承担了较大一部分的支出责任，这使得中 央的机动财力被大幅压缩。
“第二个五年计划”期间，由于受“大跃进”运动的影响，地方财权过度扩张，分散了国 家财力。因此，中央在 60 年代实行较为集中的财政管理体制，强调财权管理的集中统一， 财权重新集中到中央、大区和省一级。然而由于受到 1963 年至 1965 年间“四清”运动的 影响，财政管理体制的集中化改革成效并不显著，“收入分权、支出集权”是这一时期财 政收支结构的主要特点。“文化大革命”期间（1966-1976），我国财政管理体制进行了多次 调整。但由于这一时期国民经济受到较大冲击，中央的宏观调控能力较弱，因此这一时 期财政收支结构基本维持“收入分权、支出集权”的状态，直到 1975 年后中央财政支出占 比才逐步下降。
总体而言，1953 年至 l978 年间，我国的财政管理体制受政治经济环境的影响而经历 了多次调整，但我国财政收支结构在 60 年代后长期处于收入分权的状态，支出责任的承 担在央地之间交替演进。值得注意的是，在 60 至 70 年代，央地财政的收支结构更多地 是由当时的宏观环境所决定，财政管理体制的变化对央地财政关系的影响相对较小。
4.2 财政包干体制下的央地关系
改革开放初期，由于我国宏观经济面临较大困难，中央亟需调动地方政府的积极性， 同时缓解中央赤字压力，以“分灶吃饭”为基调的财政包干体制应运而生。在 1985 年之前， 央地双方的财政支出结构相对平衡，中央财政支出占比稳定在 50%-55%之间，略高于地 方政府；而在财政收入方面，中央财政收入占比从 1980 年的 24.52 逐年上升至 1984 年的 40.51%，向集权方向移动的趋势较为明显，这主要是由于中央在 1982 年将调整了央地分 成的计算方法，间接提高了地方上缴中央的分成额度。尽管中央财政收入占比在 1980 年 至 1984 年间逐年上升，但始终低于 50%，央地财权的分配在此期间整体上呈“收入分权、 支出集权”的结构。 随着“利改税”的推进，财政管理体制在 1985 年改为“划分税种、核定收支、分级包 干”，此次改革确立了以税种和企业行政隶属关系划分财政收入的体制，使得地方政府可 以获得更多来自企业的税收；为配合国有企业承包经营责任制改革，1988 年国务院发布 《关于地方实行财政包干办法的决定》，赋予了地方政府更大的财权，进一步推动了财政 分权。1985 年和 1988 年的两次改革使得中央财政收入占全国财政收入比重和中央财政 支出占全国财政支出比重均明显下降，1985 年至 1993 年，中央财政收入占比由 38.39% 降至 22.02%，中央财政支出占比则由 39.68%降至 28.26%，财政收支两端均分权的结构 持续深化。
总体而言，在财政包干体制实行期间，由于财政管理的基调为“放权让利”，使得财 权分配的重心逐渐向地方倾斜，央地财政关系由“收入分权、支出集权”转为“收入分权、 支出分权”。此外，1985 年至 1993 年间，中央财政支出占比明显下降，表明中央在下放 财权的同时，也转移了大部分的财政支出责任。
4.3 分税制下的央地关系
财政包干制实行以来，中央财政收入占全国财政收入的比重长期维持在低位，使得 中央的宏观调控能力受到较大限制，这为以强化中央财权为主要目标的分税制改革埋下 了伏笔。在分税制下，中央财权大幅增强而地方仍保留大部分事权，使得中央财政收入 占比大幅提高、中央财政支出占比显著下降，央地财政关系转变为“收入集权、支出分权” 的结构。本次改革结束了自 60 年代以来中央财政收入占比近 40 年偏低的局面，中央财 政收入占比在 1999 年后长期维持在 50%以上，直到 2011 年才再次降至 50%以下。 2003 年发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求： “健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”。然而，该决定虽然强调了对财政 支出责任的明确，但仍未调整地方政府的支出责任。随着经济发展和公共服务需求的增 长，地方政府的财政支出占比居高不下，这也使得地方财政支出占比在 2004 年升至 70% 以上后继续逐年上升，支出分权的程度进一步加深。
总体而言，分税制改革深刻改变了改革开放以来的央地财政关系，央地财政收支结 构由“财政包干”时期的“收入分权、支出分权”转变为“收入集权、支出分权”，且地方财政 支出占比持续上升。中央藉由分税制改革大幅提高了财政能力，央地财政关系由财政包 干制下的“中央弱、地方强”转变为“中央强、地方弱”的格局。
4.4 下阶段改革对央地财权分配的展望
从我国财政管理体制的演进过程可见，历次重大改革始终围绕央地财政关系展开。 从历次财政管理体制改革过程中财政收支结构的变化来看，中央在需要增强宏观调控能 力和统筹经济发展时通常会选择“财政集权”模式，但地方政府发展经济的积极性也会 受到抑制；而中央若需要调动地方政府的积极性，则需要选择“财政分权”模式以向地 方让利，这又反过来限制了中央的宏观调控能力。因此，推行何种收支分配模式主要取 决于当时的宏观经济环境，同时也与央地之间的博弈密切相关。 当前，我国正处于产业升级的关键时期，中央需要集中力量统筹经济高质量发展； 同时，央地之间财权与事权分配失衡导致地方财政出现较大收支逆差，地方政府发展经 济的积极性受到抑制，未能有效释放经济增长潜力。后续最理想的财政体制应该是既能 保障中央宏观调控能力，同时也能调动地方积极性。因此，在“收入集权、支出分权” 的框架下，财政集权/分权平衡点将继续优化，即在保障中央财权的前提下上移地方的部 分事权和支出责任，同时适当增加地方财权，从而在保障中央宏观调控能力的同时减轻 地方政府的财政压力、促进经济的增长。
4.5 本章小结
从建国之初到分税制改革后，我国央地之间的财政收支结构出现了数次重大的转变， 整体上经历了“收入与支出均集权”→“收入与支出均分权”→“收入分权、支出集权” →“收入集权、支出分权”的变迁，国家一直在尝试构建最佳的央地财权和事权的分配 框架。“财政集权”有利于增强中央的宏观调控能力，但同时也会抑制地方政府的积极性， 而“财政分权”则效果相反。推行何种分配模式主要取决于当时的宏观环境及经济调控 的需要，同时也与央地博弈密切相关。我国当前正处于经济转型和产业升级的关键时期， 同时地方政府的积极性也亟待提高，因此在保障中央财权的前提下上移地方的部分事权 和支出责任，并适当增强地方财权可能将是下阶段财政体制改革的主要基调。
（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）
