（一）我国和其他主要国家的城镇化标准和历程
城镇化率是指居住在城镇地区的人口占总人口的比例。由于不同国家对城乡区 域划分的标准不同，导致城镇人口统计口径有所差异。国际上主要有两种划分 标准：大多数发达国家基于“人口规模”和“人口密度”。例如，美国将人口 密集度不低于 193 人/平方公里、人口规模至少 2500 人的地区定义为城市，这 是较宽泛的标准。此外，“非农业人口比例”也是重要参考，日本要求城市人 口规模达到 5 万，且至少 60%从事非农业工作。与发达国家相比，大多数发展 中国家对于城镇地区的划分更依赖“行政区划”。例如，我国虽参考人口密度， 但目前主要依据行政区划进行城乡划分。
与国际上通常采用的城镇化率指标相比，我国的常住人口城镇化率可能高估人 口向城市的集中程度。我国的城镇人口统计包括城市人口和建制镇人口。城市 的标准涉及到行政区划的划定，镇则是有一定规模和条件的乡镇。但部分偏远 地区或欠发达地区的“镇”可能并不具备典型城市的功能。此外，我国的城镇 化率是指居住在城镇（包括市区和镇区）人口占总人口的比例。我国的统计标 准将户籍人口和常住人口分开，常住人口的城镇化率是指居住在城市六个月以 上的人口，这部分人群包括了大量进城务工的农民工。我国的户籍制度对城镇 化率有显著影响，很多农民工虽然长期生活在城市，但由于户籍未转移到城市， 他们并未被算作城市人口。因此，我国的“常住人口城镇化率”和“户籍人口 城镇化率”之间有较大差异。
从国际经验看，当城镇化率超过 60%后，大城市群逐渐成为推动城镇化进一步 提升的核心动力。在城市化进程中，单个城市的发展往往趋向于形成“城市圈” 或“城市群”。回顾美国和日本的城市化历程，当城镇化率达到 60%时，城市 化的进一步推进主要依赖于“大城市群”的发展，尤其是“500 万以上人口的 特大城市”的带动作用。对于我国而言，我国的城镇化率从 1960 年的 19.75% 上升至 2023 年的 66.16%，100 万以上人口城市的比例也从 8.12%增长至 31.28%。在 2010 年，“100 万以下”“100-500 万”城市群对我国城镇化率的贡献较大，分别为 20%和 18.9%；然而，在接下来的十年间，“500-1000 万” “1000 万以上”城市群对我国城镇化率的贡献显著增加，分别从 2010 年的 4.46%、6.44%增加至 2020 年的 15.01%和 11.66%。（因 2021 年以后部分城 市人口数据未更新全，此处计算的最新值为 2020 年数据）
（二）工业化是否一直是推动城镇化率的核心力？
从国际历史数据来看，城镇化进程在不同发展阶段受多种因素影响。在早期阶 段，工业化是城镇化的主要推动力；随着经济发展，城镇化的驱动因素逐渐转 向服务业和高科技产业。发达国家的经验表明，当工业化率通常达到峰值时， 城镇化率一般达到约 70%的水平，之后工业化对城镇化的推动作用逐渐减弱。 然而，我国在 2010 年工业化率达到峰值时（工业增加值占 GDP 的比重为 46.5%），城镇化率仅为 50.5%，这一定程度上显示出我国的工业化进程明显 超前于城镇化水平。 自 2011 年起，我国的工业化率逐步下降，城镇化进入了工业与服务业双轮驱动 的阶段。随着人工智能等技术的发展，工业生产逐步实现自动化，传统劳动力 逐渐被自动化设备、机器人等智能技术取代，伴随而来的是第一、二、三产业 对就业人口的拉动力开始发生较大变化。从 2011 到 2021 年，我国第二产业的 就业人数减少了 832 万人，而第三产业就业人数增加了 8586 万人。自 2011 年 起，我国第三产业对 GDP 的贡献不断上升，从 43.89%增至 2023 年的 60.2%， 而第二产业的贡献则从 53.4%下降至 2023 年的 33.39%。就最近的数据而言， 2021 年我国工业化率为 39.29%，远高于全球 27.22%的均值；与此同时，我国 的城镇化率为 64.72%，也明显高于全球 56%的水平，与世界主要发达国家相比， 工业化率与城镇化率的比值偏高。这一定程度上说明，与发达国家不同的是， 现阶段我国提高城镇化率的主要抓手在于在保持工业化稳步推进的同时，需要 继续加速发展服务业。
2024 年 7 月 31 日，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行 动计划》，迅速响应二十届三中全会关于“健全推进新型城镇化体制机制”的 要求，为未来五年新型城镇化的实施提供了明确的方向。随后，2024 年 8 月 29 日，国家发改委召开了该计划的动员部署会，住房城乡建设部、财政部等六个 部门参与了此次会议。 《行动计划》提出到 2029年我国城镇化率接近 70%的目标，强调缩小户籍人口 城镇化率与常住人口城镇化率的差距。2023 年，我国常住人口城镇化率为 66.16%，而户籍城镇化率与常住人口城镇化率相差约 18 个百分点，约有 2.5 亿 人口有户籍化需求。要实现到 2029年城镇化率达到 70%的目标，意味着每年需 要新增约 900 万城镇人口。
具体实施方面，计划包含以下关键任务和措施： 1）深化户籍制度改革：推进改革，确保在常住地提供均等的公共服务，促进农 业转移人口的市民化。同时，完善农业转移人口市民化的激励政策，为其在城 镇安居乐业提供保障。 2）推动产业集群发展：培育特色产业集群，增强城镇的综合承载力，并通过跨 区域产业布局激励机制推动产业协同发展。为此，计划加强资金投入的多元化， 确保产业和城市建设的资金需求。 3）提升城市群和都市圈协作：提高城际通勤效率，强化产业分工协作，推动市 场一体化，推进公共服务的共建共享。此外，计划将支持都市圈建设作为推动 城镇化的重要内容，确保区域一体化发展。 4）城市更新与治理：加快推进城镇老旧小区改造，推动“三大工程”建设，特 别是加强城市洪涝治理和实施城市生命线安全工程，提升城市的抗风险能力与 安全保障。 为了达成《行动计划》提出的城镇化目标，目前我们城镇化推进过程中遇到的 问题和可能解决的措施都会有哪些呢？
（一）我国城镇化率变化趋势和各省差距如何？
从常住人口计算的城镇化率发展趋势来看，可以分为两个主要阶段： 2011 年至 2017 年：这一阶段我国城镇化率显著提升，从 51.83%上升至 60.24%。这一增长主要得益于国家政策的推动与经济结构的转型，促进了农村 人口向城市迁移。 2017 年至 2023 年：在此期间，城镇化率由 60.24%提升至 66.16%，尽管增速 有所放缓，但仍展现出持续发展的趋势。 这两个阶段城镇化率增幅较大的省份具有以下共性： 1）地理位置与政策支持：许多城镇化率增幅较大的省份位于中西部地区，受益 于国家区域发展战略的支持，如西部大开发和中部地区崛起。 2）农业人口的转移：这些省份普遍拥有较大数量的农业人口，随着农业劳动生 产率的提升及户籍制度的放宽，促进了大量农业转移人口进入城市。3）基数较低的城镇化水平：部分省份的原有城镇化基数较低，能够承接沿海地 区产业的转移，吸引了大量农村人口选择就近城镇就业。 4）基础设施与公共服务的改善：随着基础设施建设的加强和公共服务水平的提 升，这些城市对人口的吸引力显著增强。 相对而言，城镇化率增幅较小的省份原因主要包括： 1）已较高的城镇化水平：如上海、北京、天津等直辖市，以及广东、浙江等东 部沿海省份，其城镇化率本身已处于较高水平，进一步提升的空间有限。 2）人口净流出：由于经济结构转型、产业升级以及地理位置等因素，黑龙江、 辽宁、吉林等地区的人口流出规模较大，导致这些地区的城镇化率增幅受到制 约。 综合来看，与发达国家提升城镇化率的路径有所不同，在《行动计划》推动城 镇化率达到 70%的过程中，我国可能更倾向于加大对中西部省份中人口规模在 “100 万-500 万”和“500-1000 万”区间的城市的产业政策支持。这种策略旨 在提升这些城市的工业和服务业发展水平，从而增强其对人口流入的吸引力。
（二）“迁移增长”仍或是城镇人口增长的主要来源
细分来看，城镇常住人口的增长主要来源于三类因素：“自然增长”、“迁移 增长”和“区划变动增长”。自然增长是指城镇人口的内部自然增长，主要取 决于城镇人口的基数和自然增长率；迁移增长则是由农村人口向城镇迁移带来 的增量；区划变动增长则与行政区划调整相关。参照发达国家的经验，城市化 初期与中期主要由人口迁移驱动。随着乡村人口减少，“迁移增长”逐渐放缓， 但在城市化的中后期，发达国家城市人口增长的一半仍然来自“迁移增长”。 “迁移增长”一直是城镇人口增长的主要来源。经济高速增长和市场化改革进 程加速了人口向城市迁移，2010 年城镇人口增长的 73.23%来自“迁移增长”。 然而，随着乡村人口逐步减少，迁移增长的比例有所下降，但仍然占据主导地 位。我国 1991-1995 年通过大规模的县改市政策，“区划变动增长”对城镇人 口的贡献显著增加，而 2012-2017 年，因政府严格控制撤县设市的标准，“区 划变动增长”有所减弱，2020 年，“区划变动增长”累计贡献约占城镇人口增 长的四分之一。虽然三类增长来源的贡献比例随政策与经济发展波动，但“迁 移增长”仍可能是当前及未来一段时期内城镇化率提高的主要推动力。
作为一般性转移支付的主体，均衡性转移支付的主要目的是消除各地方政府间 存在的税收能力与其基本需求开支的横向不均衡，力求保证各地区间社会公共 服务水平的基本一致性。目前均衡性转移支付的计算公式通常是：某地区均衡 性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数 +增幅控制调整+奖励资金。1在“迁移增长”是提高城镇化率的主要推动力这个 阶段，在进行均衡性转移支付下达预算分配时，提高流动人口在其中的核算系 数或成为财政支出改革的方向之一。
（三）努力推进县城新型城镇化，推动“农民工”进城
“迁移增长”中农村人口超过六成流向了地级市及以上级别的城市，呈现明显 的城市集聚效应，超 3 成流入了小城镇。根据《2019 年农民工监测报告》数据显示，迁移至城镇的农民工中，约 66%选择了直辖市、省会城市和地级市作为 目的地。其中，8.65%流向直辖市，22.57%流向省会城市，35.06%流向地级市。 相比之下，约 33.29%的农民工迁移至小城镇，这一定程度上说明推进县城新型 城镇化同样有利于推动“农民工”进城。 从流向区域来看，近年来农民工迁移趋势发生了变化，流向东部和东北地区的 人数有所减少，而流向中西部地区的人数逐步增加。这种回流趋势反映了中西 部地区经济发展和城市化进程的加快，同时也可能是东部地区劳动力需求减少、 成本上升等因素的结果。这种迁移结构的变化不仅影响了不同区域的劳动力供 给，还能促进中西部地区的城市化和经济增长。通过引导更多资源和政策支持 中西部地区的发展，能为提高中西部的城镇化率提供更强动力。
推进县城新型城镇化建设是我国城镇化战略的关键组成部分，近年来政府出台 了一系列政策措施，以提升县城的综合承载力和公共服务水平。具体政策包括 放宽落户限制，加快推动农民工及其他非户籍人口在县城落户；通过政策调整， 将随迁子女纳入流入地义务教育体系，主要依托公办学校，保障教育公平。此 外，全面取消就业地参保的户籍限制，允许在县城就业的非户籍人口在工作所 在地参保，从而提高社会保障的覆盖率。 在资金支持方面，政府积极利用金融工具推动县城基础设施和公益性项目建设。 2020 年 8 月，国家发展改革委发布了《县城新型城镇化建设专项企业债券发行 指引》，明确鼓励通过企业债券为县城新型城镇化建设筹集资金。这一政策旨 在充分发挥债券融资的优势，支持县城公共服务项目和基础设施建设。自 2021 年 3 月以来，县城新型城镇化建设专项企业债券累计发行总额已超过 600 亿元， 体现了政府在推动县域经济和城镇化进程中的大力支持。 归结来看，我国目前通过建立三大方面的财政资金支持体系，推动城镇化进程 的深入发展，并为城乡一体化建设提供有力支撑。
1）农业转移人口市民化财政支持：为促进农业转移人口市民化，保障该群体与 城市居民享受同等公共服务，中央财政设立了专项奖励资金，基于各地落户人 口数量及接收随迁子女入学等因素给予相应奖励。自 2016 年起，该奖励资金累 计下达 2800 亿元，为地方政府解决外来人口市民化问题提供了财政支持，从而 推动该群体更好地融入城市生活。
2）城市功能提升与更新：为增强城市承载能力和提升城市综合功能，政府投入 大量资金用于城市建设、城市防水防涝工程和城市更新。2023 年，政府通过增 发国债资金安排了 1400 亿元，用于支持重点城市的排水防涝能力提升工程。此 外，国家也对超大特大城市在城中村改造和地下管网改造等方面给予资金支持， 2023 年 7 月设立的城中村改造专项借款已为城市更新提供了 1780 亿元资金。 2024 年，中央财政出台政策，重点为超大特大城市及长江经济带沿线的大城市 提供定额补贴，用于地下管网和污水处理设施的升级改造。
3）以新型工业化带动城镇化：为支持新型工业化发展与城镇化进程相互促进， 中央政府出台了对专精特新中小企业等的奖励补贴政策。截至目前，中央财政 已累计安排奖补资金 80 亿元支持 1922 家专精特新重点“小巨人”企业，各地 方政府也设立了财政专项资金，积极推动制造业的数字化转型。
尽管政府出台了多项政策措施以健全和完善农民工权益保障制度，当前农民工 在子女教育和医疗保障方面仍面临显著挑战。首先，农民工子女的教育问题仍 未得到充分解决。据农民工监测报告显示，进城务工的农民工普遍反映其子女 在城市上学时面临诸多困难，主要包括“升学难”、“教育费用高”以及“无 法在当地参加高考”等问题。尽管 2020 年在升学难和费用高方面有所改善，但 对孩子无法在本地参加高考的担忧持续上升，表明高考制度仍未能充分覆盖随 迁子女的教育需求，尤其是在跨省迁移的家庭中，这一问题尤为突出。 其次，在“医疗保障”方面，农民工的参保率仍较低。根据人力资源和社会保障部的数据，2017 年，农民工参与城镇医疗保险的比例仅为 21.73%，这远低 于城镇其他人口群体的参保率。这一现象主要受农民工收入水平、教育程度及 用人单位是否有效落实其权益保障制度等因素的影响。尤其是部分农民工工作 不稳定或从事临时性工作的情况下，用人单位可能未能充分保障其医疗保险权 益。 此外，“跨省异地就医结算制度”的推进虽取得进展，但尚未在全国范围内实 现全覆盖的直接结算。这一问题进一步增加了农民工在外地工作的就医困难， 特别是在大病医疗和长期异地治疗方面，跨省就医结算的缺失给农民工带来了 显著的不便和额外的经济负担。 总体来看，尽管国家在农民工权益保障方面采取了积极的政策措施，但在教育 公平与医疗保障方面，仍需通过制度的进一步完善，才能切实提高农民工及其 家庭的生活质量。
（四）继续推动户籍城镇化
我国的户籍人口城镇化率明显低于常住人口城镇化率。2023 年，我国的常住人 口城镇化率提高到了 66.16%，相比 2022 年的 65.22%有所增长；而户籍人口城 镇化率在 2023 年底达到了 48.3%，比 2022 年的 47.7%也有所提升。这一差距 反映了大量农村户籍人口虽然在城市工作生活，但未获得城市户籍。
为了进一步缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，接下来仍需努 力提高户籍城镇化水平。城镇化率的提升有助于释放消费潜力，根据北京大学、 我国社科院等机构的研究，农民向城镇转移、成为常住人口后，人均消费将提 高 30%；在城镇落户后，人均消费将再提高 30%。城镇化率每增长 1 个百分点， 每年可以新增 2000 多亿元的消费需求。2 总体而言，放宽落户门槛是户籍制度改革的重要趋势。就目前现状而言，相比 超大城市，特大城市的落户条件相对宽松。具体来说，超大城市的主要落户方 式包括积分落户和人才引进，通常要求申请人持有当地居住证，并通过社保年 限、住房、就业等因素进行积分评估，以达到规定分数。此外，对人才和应届 生的定义较为严格，要求较高。特大城市则主要通过购房落户和稳定就业落户， 部分城市（如沈阳和青岛）允许符合条件的租房人员落户，从而吸引更广泛的 人才和应届生。
在教育、医疗和住房方面，户籍与非户籍人口的待遇差异在超大城市尤为明显。 尽管持有当地居住证可以部分弥补小学入学、医疗保险和基本住房的差距，但 在初高中就读及高考方面仍存在一定限制。相比之下，在特大城市，非户籍人 口持有当地居住证几乎能够享受与户籍人口相同的待遇，这在一定程度上促进 了社会公平与流动性。 不同城市的落户政策及其对户籍人口与非户籍人口待遇的差异，反映出我国户 籍制度在经济社会发展中仍存在一系列需要解决的问题。 首先，政策对特定群体的关注不足。超大城市的落户政策往往倾向于高学历和 高技能人才，这虽然有助于吸引高端人才，但却可能将低技能或低学历的劳动 力排除在外。例如，农民工和低收入家庭等群体在落户政策中往往缺乏足够的 关注与支持，而这些人群同样是城镇化进程中不可或缺的组成部分。 其次，购房落户政策存在可持续性问题。在当前房地产市场整体面临下行压力 的背景下，部分城市实行购房落户政策，并逐步放宽限购和限贷条件，频繁推 出购房激励措施，这虽然有助于房地产市场的止跌企稳，但在市场未明显复苏的情况下，购房落户的效果可能有限。此外，在房地产泡沫时期，购房落户政 策可能导致房价进一步上涨，增加城市居民的生活成本，给中低收入群体带来 更大压力。因此，购房落户政策的稳定性与可持续性依赖于外部市场环境和相 应的配套政策。 最后，城市承载力与人口流入之间的矛盾仍然突出。随着大量人口流入，超大 城市在基础设施、公共服务和环境资源等方面面临着巨大压力，特别是在教育、 医疗和保障性住房等公共服务领域，户籍人口与非户籍人口之间的待遇差异可 能导致非户籍人口在生活质量和社会保障水平上低于户籍人口。因此，如何在 控制人口规模、保障基本公共服务的均等性与促进城镇化之间找到合理平衡， 是当前城镇化进程中亟待解决的重要问题。
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