今年的政府工作报告提出，“推动更多资金资源'投资于人’、服务于民生”。“投资于人”这一提法首次出现在政府工作报告中，强化宏观政策民生导向、释放出宏观政策更加重视民生导向的重要信号。我们认为，要把“投资于人”这一部器放在“两个变局，一个飞跃”(全球:百年未有之大变局、国内:从土地财政全面转向新质生产力之变局、科技:人工智能催生的第四次工业革命科技飞跃)的大时代背景下去透视，它绝非局限于福利保障的单纯民生政策，而是一把解决一系列系统性挑战变局的“总钥匙”:对外应对百年未有之大变局，对内撬动土地财政向新质生产力转轨，对技术浪潮把AI革命转化为全民能力跃迁。从本质上看，这一部署既是民生改善的保障，更是激活发展潜能、驾驭时代变革的战略抓手，最终将实现民生福祉与发展质量的双向提升。
“投资于人”:“两个变局，一个飞跃”时代背景下的内在要求
1.“投资于人”是应对全球百年未有之大变局的关键之举
百年未有之大变局加速演进，不确定性将不断增加。全球经济在经历了2008年以来的超长待机复苏之后在2019年已经看到了衰退的早期信号，之后在经历了席卷全球的疫情冲击下，各种结构性问题更为严重。“十五五”时期，这一百年未有之大变局的态势将持续演绎，大国博弈将进一步加剧，国际秩序面临重塑，我国发展面临的不确定性将不断增加。其一，世界经济重心和国际力量对比深刻调整;其二，逆全球化加剧，进入模式调整期和动力转换期;其三，全球共同性问题凸显和全球治理体系加快变革。在全球债务问题日趋严重的背景下，贫富差距持续扩大，由此带来的民粹主义情绪上升和地缘政治冲突不断加剧，特别是特朗普政府的孤立主义和单边主义给全球经济带来了更多的不确定性，未来全球再次面对危机和衰退的风险在持续上升。
“投资于人”不是民生选项，而是我国在全球新秩序中争夺发展主动权的“关键抉择”。百年未有之大变局把“人”推到国家竞争最前线，在这场角逐中，人才成为核心竞争力。过去以资源、资本为主要驱动力的发展模式，在全球市场波动加剧的当下，靠进口维持工业体系的风险陡增，增长动力渐显疲态。而加大对人的投资，能提升劳动者素质，培养出大量具备创新能力、掌握前沿技术的高端人才，能为产业升级、技术创新注入源源不断的能量，助力国家在全球产业链中迈向高端位置，增强经济的抗风险能力与国际竞争力。发达国家经验来看，美国长期重视教育投入，吸引全球人才汇聚，在科技研发、高端制造等众多领域保持领先优势;日本通过持续的人才培养体系，在90年代初期半导体产业遭遇困境时，能够凭借人才储备实现产业的多次复苏。
2.“投资于人”是应对从土地财政全面转向新质生产力之变局的关键支点
增长模式从传统的土地财政转向新质生产力是理解国内经济的逻辑起点。在“土地财政全面熄火、新质生产力接棒”这场底层逻辑切换中，继续靠“批地-举债-基建”已无法提供可持续增长地方土地出让收入占地方财政比重从2020年的44.3%，下降至2024年的25.6%。因此，“投资于人”不仅是民生情怀，更是替代土地财政、孕育新质生产力的关键支点。土地财政模式因土地资源有限性、房地产市场波动等问题难以持续，而“投资于人”有助于培育新的经济增长点。投资于人具有“累积效应”和“外溢效应”，知识和技能可叠加积累，不仅能增强个体竞争力，还能通过技术创新和知识扩散带动整个社会经济发展。
“投资于人”是促进消费与内需扩大的核心举措。在土地财政转向新质生产力的过程中，需要构建新的经济增长动力机制，扩大内需是关键。“投资于人”是破解居民消费增长困境、促进民生改善的有效手段。人是消费主体，通过投资于人的教育、医疗、社会保障等领域，能够提升居民的收入水平和消费能力，增强消费意愿，建立消费一投资一创新的互动机制,统筹总需求和总供给，在
有效益投资与有潜能消费之间形成良性互动，从而拉动内需，促进经济大循环的畅通。“投资于人”对人力资本的助力有利于提升全要素生产率。在新质生产力背景下，提高全要素生产率是经济发展的关键。在劳动者、劳动资料、劳动对象三个关键要素中，劳动者具有创新的能动性，是生产力中最为活跃的因素。“投资于人”可以大幅提高人口发展质量，激发创新活力，从而提升全要素生产率对经济增长的贡献，推动经济高质量发展，这是从土地财政转向新质生产力过程中实现经济发展方式转变的重要途径，
3.“投资于人”是拥抱人工智能的核心抓手
“投资于人”可以满足人工智能发展的人才需求。人工智能的发展不仅是技术的突破，更是人类认识和改造世界能力的飞跃，人工智能技术的崛起正带来一场引领新时代的全方位的科技革命。在全球科技和产业竞争中，人力资本是关键资源。人工智能的发展依赖于高端人才的智力投入，其算法研发、应用开发和维护等都需要具备专业知识和创新能力的人才。“投资于人”通过教育和培训提升劳动者素质，能够为人工智能及相关领域培养大量专业人才，推动技术的不断创新和进步。促进经济增长模式由物质投入驱动向人力资本驱动转变。AI时代，价值创造的核心要素正从物质资源向知识、技能与创造力等人力资本要素转变。以DeepSeek等国产AI模型为例，其技术突破不仅依赖算法优化，更源于顶尖人才对金融场景的深度解构与创新重构。“投资于人”能够通过知识溢出效应，形成全产业链的价值跃迁，推动经济增长模式从传统的物质投入驱动向人力资本驱动转变。
“投资于人”理念脉络演进
“投资于人”并非2025年政府工作报告才冒出的新词，而是面对中国式现代化目标提出的更高的发展理念，体现的是我国不同阶段发展理念的演进升级。概括来讲，“以人为本”回答了“为谁发展”的问题，“科学发展观”回答了“怎样发展”的问题，现今“投资于人”则进一步回答了“靠什么发展”的问题，推动中国发展逻辑完成从“物本”到“人本”再到“资本化人本”的螺旋式上升。
1.“以人为本”的发展理念
从“以物为本”到“以人为本”，完成发展观上“物一人”的第一次价值转向。改革开放后的20余年里,经济建设始终是党和国家全部工作的重心,体制安排和政策措施都倾向于经济领域(“以物为本”)。90年代至2000年初，我国GDP连年高速增长，1991-2000十年间我国GDP增速达到10.5%，经济发展快速腾飞。2003年春，“非典”公共卫生危机爆发，引起党中央和国务院的高度重视，“社会这条腿短、经济这条腿长”的问题到了必须解决的时刻。2003年10月十六届三中全会第一次把“以人为本”写进中央全会文件，强调“坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展”，明确“发展的目的不是GDP，而是人的全面发展”，政策理念把“人”确立为发展的最高价值主体，完成了发展观上“物一人”的第一次价值转向。
人的全面发展是检验“以人为本”发展成效的根本价值尺度。马克思语境下人的全面性主要包含能力性全面、文化性全面、精神性全面三个维度，其中能力性全面是指人们超越旧分工、自主地培育和发展各方面的才能，个人内在潜能得到充分发挥:文化性全面是指人们超越地域文化、民族文化，全方位地进行文明互鉴和文化交流，形成共同的世界文化，塑造全人类共同价值;精神性全面是指人们超越物质追求、全面地扩展和丰富自身的精神需要，道德修养和精神境界极大提升。判断发展是否坚持“以人为本”，其根本标准不在于GDP的增速,而在于发展是否最终促进了人的全面发展，这包括人民的物质文化生活是否改善、人的素质是否提高、人的潜能是否发挥、人的社会关系是否和谐、人的自由个性是否得到彰显。
科学发展观是实现“以人为本”和“人的全面发展”的科学路径。“以人为本”作为价值理念。必须通过科学的方法论才能转化为现实。2007年党的十七大对科学发展观作出系统阐述--“第一“全面协调要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”可持续”的基本要求和“统筹兼顾”的根本方法,正是“以人为本”理念在实践中的展开和具体化。科学发展观通过构建“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五位一体的总体布局，为人的全面发展创造了经济前提(物质财富)、政治前提(民主法治)、文化前提(精神家园)、社会前提(公平正义)和生态前提(永续环境)。把“人”的价值理念转化为可操作的“系统性政策语言”，使“人”不再停留在口号，而成为需要制度统筹的对象。
2.“以人民为中心”的发展思想
“以人为本”到“以人民为中心”，从“价值理念”到“治理范式”的全面升华。“以人为本”回答了“为谁发展”的问题，“科学发展观”回答了“怎样发展”的问题，进入党的十八大新发展阶段以来，我国经济发展进入新常态，人口结构发生历史性转折，传统要素投入边际收益递减等诸多矛盾叠加。要适应经济发展新常态，保持经济社会持续健康发展，必须树立和坚持正确的发展理念。“以人民为中心的发展思想”就是在确立新的发展理念的过程中提出来的，这一思想涵盖了三个方面的内容，即发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，分别回答了发展的根本目的、根本动力和根本价值问题。也就是说，无论是创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展还是共享发展，人民群众在其中都是主体，是直接参与者，同时又是最终受益者和评判者。
“以人民为中心”到“人民至上”，由“发展哲学”升级为“价值排序”。9月29日中央政治局会议强调，“十五五”规划建议稿把“坚持人民至上”写入“六个必须坚持”，标志着这一表述正式升级为统领未来五年改革发展稳定各项工作的“第一价值锚”。“以人民为中心”回答的是“发展为了谁、依靠谁”的方法论;“人民至上”回答的是“当发展目标与生命安全、基本权利发生冲突时谁优先”的伦理决断。“十五五”时期中国同时面临老龄化加速、地方债务风险、外部冲击等“紧约束”，必须在“保增长”与“保民生”“保安全”之间做权衡。把“人民至上”写进指引未来五年的最高纲领，就是先立一道“价值熔断器”:任何目标都不能以牺牲人的生命、健康、基本福祉为代价。
“投资于人”是“发展依靠人民”思想新时代的政策化表达。“发展依靠人民”体现了发展的根本动力--从科技创新的突破到产业升级的推进，从基层治理的优化到乡村振兴的实践，每一项成就的取得，本质上都是人民智慧的凝聚、人民力量的彰显。因此，将“依靠人民”的逻辑落到政策实处，核心抓手便在于“投资于人”。政策演变脉络上，2015年中央经济工作会议首次在中央文，霊七旎弑银趺骎惊铝荁韁Ⓚ輒烴搁菹蓠迅炎事叠縯甾岁们脓噶蛎涥辯迀蕃庖弗誤渐央财经委第一次会议明确“把'投资于物’同'投件层面提出“加大投资于人的力度”资于慪踣愫粒忖郑’洪紧饈⊙豢猛钺倍密结合起来”2025年《政府工作报告》将“投资于人”提升为宏观政策核心导向。政策抓手上，必须通过教育、培训、健康、数字技能等投入，把“人口”变成“人力资本”，把原来被归为“民生支出”的领域，重新界定为“人力资本投资”，把“体力型”劳动者变成“知识型、技能型、创新型”劳动者，才能真正转化为生产率提升和技术突破，实现从“花钱”到“投资”从“福利”到“资本”的转化。
“共同宫裕”最集中体现了“以人民为中心的发展思想”,而“投资于人”也是实现共同宫裕的内在要求。共同富裕可以分解为“富裕”与“共享”两个维度来理解，仅就物质富裕而言，应该包括最能够体现人民生活水平和质量的变量:收入、财产和公共服务。一方面，发展为了人民--体现发展的根本目的，发展的根本目的是提高人民的生活水平，实现共同富裕。发展成果由人民共享--体现发展的根本价值,作为五大发展理念之一的共享发展,要求发展成果人人享有,强调全民共亭、全面共享、共建共享和渐进共享，体现的是促进共同富裕。另一方面，“投资于人”也是实现共同富裕的内在要求。实现共同富裕的一个主要突破口是壮大中等收入群体，而要壮大中等收入群体规模、提升中等收入群体富裕程度，一个主要路径就是通过政府的补贴和帮扶，切实提高低收入阶层的人力资本水平，尤其是其子女的人力资本水平。从现实出发，仍需要大力推进基本公共服务均等化，特别是在公共教育资源和卫生医疗资源的分配上加快均等化进度。让农村、落后地区和社会底层人群能够享有更加优质的教育资源和医疗资源，明显缩小他们与其他人群之间的人力资本积累上的差距。
“投资于人”是实现现代化的应有之义
从“以物为本”到“以人为本”再到“以人民为中心”，都是我国立足于不同的经济社会发展阶段所提出的发展理念。2024年我国人均GDP为13122美元，仍是中等偏高收入经济体，但离高收入国家入门标准(2025年最新公布为13935美元)仅差500美元。在我国攀登高收入阶段各级阶梯的过程中，就需要把“以人民为中心”的发展思想中的“依靠人民”的逻辑落到政策实处，核心抓手便在于“投资于人”，这既遵循世界经济发展规律，也符合我国经济社会发展现实。实现现代化必然要求将“投资于人”置于核心地位,这是瓦格纳法则揭示的全球发展一般规律瓦格纳法则明确指出，随着人均GDP提升，社会对教育、医疗、社会保障等公共福利的需求持续扩大，政府社会性支出占GDP比重呈现规律性上升趋势，直至在很高的收入和福利水平上完成这一建设任务。这种趋同主要是各国在应对现实挑战的实践中不断试错的结果，代表了大多数国家的选择倾向。我国成为中等发达国家和基本实现现代化的路径固然应该具有自身特色，却也不可回避这一统计规律。国际货币基金组织和世界银行数据显示,随着人均GDP的提升,我国政府总支出占GDP比重和政府社会性支出占GDP比重开始呈下降趋势,这表明我国社会福利建设水平仍待提高，“投资于人”发展理念的提出与贯彻正当其时。
现代化的本质是人的现代化，将“投资于人”融入现代化进程，也是我国跨越中等收入陷阱、迈向中等发达国家的内在逻辑与必然选择。在瓦格纳法则揭示的全球发展普遍趋势中，国际数据清晰显现出一个特殊的阶段性表现，即在人均GDP位于12000-30000美元的区间，政府社会性支出占比增速显著快于其他阶段，而根据“十四五”规划和2035年远景目标的安排，我国未来10-20年的发展正精准对应这一关键窗口期--“瓦格纳加速期”。在这一阶段，唯有大幅提升“投资于人的社会性支出，方能促进经济增长与社会发展之间的协调性、缩小与现代化目标的差距。通过“投资于人”补足我国民生短板,是应对人口结构挑战,并实现增长动能转换的时代课题。一方面，我国劳动年龄人口加速减少与深度老龄化并存，2022年起人口出现负增长迹象，需求侧因素，特别是居民消费对经济增长的制约愈益显著，提高社会保护、社会福利和社会共济水平成为稳定和扩大消费基本盘的现实要求:另一方面，我国传统人口红利消退，经济发展待获得新的增长驱动力，对人力资本的全周期高效率投资既能推动全要素生产率的提升，又能生知识溢出效应，促进创新生态优化，最终实现报酬递增的可持续路径。
“投资于人”是实现“发展为了人民”的核心标尺。社会福利支出的可持续增长依托于经济高质量发展与制度创新,而我国供给侧的潜在增长能力和需求侧实现潜力的保障能力则为“投资于人”的支出扩张提供了坚实基础。以“投资于人”贯通效率与公平，在“七个有所”体系中锚定关键领域，是我国立足瓦格纳加速期的历史机遇，也是实现中国式现代化的应有之义。
“投资于人”与“投资与物”的关系
“投资于人”是以“人民为中心”的发展思想的重要体现，“投资于人”并不是要摒弃“投资，而是要基于“投资于物”，二者虽具有重要区别，但又不可割裂，是两种不同的资源配置于物”方式，是推动经济发展的两条重要路径。
“投资于物”与“投资于人”是辩证统一的关系，相互依存、相互促进又相互区别，共同构成高质量发展的核心支撑。发展经济学指出，经济体发展初期资本存量相对较低，公共基础设施较为落后，需要通过“投资于物”尽快实现资本的原始积累和国家基础设施的初步建设。而进入新的发展阶段后，“投资于人”则可以有力促进人的全面发展，提高劳动者素质和能力，推动科技创新、培育新质生产力。两者相结合,可以形成经济发展和民生改善的良性循环,更好地促进高质量发展。“投资于物”聚焦物质资本，“投资于人”侧重人力资本，以不同的投资对象构成资源配置的完整体系。“投资于物”以基础设施建设、技术改造及设备更新为核心对象，着力于硬件设施的完善与升级，旨在直接服务经济社会发展全局、满足人民群众物质需求:而“投资于人”则聚焦教育、健康、技能培训等领域，强调对人的内在潜能开发，通过提升劳动者素质与专业能力，实现社会整体生产率的提升，为物质投资提供可持续保障。
“投资于物”见效迅速，“投资于人”回报长远，需在政策中统筹兼顾。“投资于物”呈现“快变量”特征，通过扩大生产规模、改善技术条件直接推动经济增长，其回报往往立竿见影，但物质资本会面临折旧、技术淘汰等风险，例如传统工业设备可能因产业升级而丧失价值，这决定了其效益的周期性和局限性。而“投资于人”则属“慢变量”，教育投入、技能培养需经长期沉淀方能释放创新潜能，回报周期长却具有持续增值性，这种价值的积累不会因时间推移而衰减，反而可能通过知识传播产生外溢效应。
“投资于物”优化生产方式和运行机制，“投资于人”激发劳动者创新能动性，二者互补方能实现社会价值最大化。对人的投资是“赋能型”的，它让劳动者具备应对变革、创造价值的能力;对物的投资是“工具型”的，它为价值创造提供外部条件。若仅重“物”而轻“人”，易导致发展空心化;若偏重“人”而疏于“物”，则难形成现实生产力。唯有让物的投入服务于人的发展，让人的进步反哺物的升级，才能构建真正可持续的增长范式。
“投资于人”以民生福祉为核心落点，紧扣“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”七大民生脉络纵深推进。2025年，政策构建多维度协同发力格局:生育领域率先破局，在制定促进生育政策、发放育儿补贴基础上，前瞻布局降低生育医疗负担、加码家庭援助，从经济支持与服务保障双向减轻生育顾虑;托育与教育形成衔接闭环，一方面以逐步推行免费学前教育、发展托幼一体服务，夯实“幼有所育”根基，另一方面推动义务教育优质均衡发展，同步扩容高中阶段学位、推进本科扩招，强化随迁子女教育保障，构建从学前到高等教育的人才培育阶梯，为人力资本积累筑牢教育底座。
就业、医疗、养老、住房、救助领域协同补位，完善“投资于人”生态。就业聚焦多群体精准帮扶，以重点领域就业支持计划为依托，用稳岗返还、税费减免等政策动市场活力，同时强化灵活就业权益保障，适配新就业形态趋势;医疗瞄准资源均衡，通过优质医疗资源扩容下沉、区域医疗中心建设，搭配居民医保与公共卫生服务经费补助提升，推动“病有所医”从可及性向均等化进阶;养老双线并行，既上调城乡居民基础养老金、优化退休人员待遇，又布局第三支柱养老保险、银发经济，激活养老消费与产业动能;住房打破户籍限制，将农业转移人口纳入保障体系，拓宽安居覆盖面;救助加快长期护理保险制度落地，探索商业健康保险等多元参与，以兜底保障与机制创新，全方位回应民生诉求，为“投资于人”筑牢全周期、多场景的坚实支撑。
(一)生育:短期提振生育意愿，长期优化人口生态
2025年，我国围绕生育友好型社会构建，以短期政策组合拳缓解生育经济压力、长期体系化建设优化人口发展生态为路径，筑牢生育支持网。
补贴精准直达，降低即期成本。7月28日中办、国办印发《育儿补贴制度实施方案》提出，从2025年1月1日起，对符合法律法规规定生育的3周岁以下婴幼儿按年发放补贴，现阶段国家基础标准为每孩每年3600元。中央财政设立转移支付项目，初步安排预算900亿元左右，对地方予以补助，中央总体承担约90%。同时，落实3岁以下婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除政策，扣除标准为每孩每月2000元，且育儿补贴免征个人所得税，在救助对象认定时不计入家庭或个人收入。现金补贴和税收优惠双管齐下，直接减轻家庭养育即期经济压力。
保障扩容提速，覆盖生育全环节。在生育保险方面，我国不断扩大覆盖范围，江西、浙江、天津、贵州等省份已探索将参加职工医保的灵活就业人员、新就业形态人员纳入生育保险。保障水平也显著提升，2024年全国生育保险基金待遇支出达1432亿元，同比增长33.9%，31个省份和兵团均已将辅助生殖纳入医保，2024年惠及超100万人次。同时，生育保险管理服务持续优化，生育医疗费用直接结算稳步推进,全国已有超三分之一的地区将生育津贴按程序直接发放给参保女职工且生育津贴拨付业务在10个工作日内办结，从医疗服务、经济补偿端，短期缓解生育就医与收入中断压力。生育休假政策强化监督，产假、陪产假等落实，借助成本共担机制，减少家庭“职场生育焦虑”
制度体系化，夯实生育友好基础。从生育保险扩面、休假成本共担到育儿补贴长效机制，政策正构建全周期生育支持制度链。全国总工会推动多省份细化女职工“四期”(经期、孕期、产期、哺乳期)保护立法，检查用人单位保障权益，通过国家、地方、企业三级协同，将生育支持从短期政策转化为长期制度。
未来政策可能的落地方向:生育政策优化正驱动新经济增长点，我们预计后续政策将围绕两大方向推进:其一，减轻生育相关医疗支出。通过扩大生育医疗费用报销范围，将孕前至产后的全程检查、产后恢复等项目纳入医疗保障体系，并实施多子女家庭分级报销制度。其二，加强对家庭的经济支持与援助。当前我国育儿津贴占GDP比重仅为0.07%,显著低于日本(1.0%)和韩国(0.3%).我国育儿补贴力度上仍有较大加码空间。
(二)托育:增加普惠托育供给
在提升生育率、减轻家庭养育负担的整体布局中，托育服务的完善至关重要。今年政府工作报告提到“逐步推行免费学前教育;大力发展托幼一体服务,增加普惠托育服务供给”。国家重视托育服务发展，出台系列政策打造多元供给格局。鼓励企事业单位为职工提供托育服务，像一些大型企业在厂区建托育中心，既解决职工后顾之忧，又实现资源有效配置。引导社会组织参与，其创新活力和专业优势能提供多样、个性化服务。还鼓励个人举办托育机构，拓宽供给渠道。
多地发补贴、托育消费券，旨在推动托育服务普惠规范发展，提高入托率。6月，国家卫健委有关负责人透露，全国1315个县(市、区)已经出台了托育机构建设补贴、运营补贴、发放消费券等措施来降低托育服务价格。近期四川出台《四川省普惠托育服务机构认定及补助管理办法(试行)》，从今年8月30日起，被认定为普惠托育服务机构，招收3岁以下婴幼儿，按照全日托在托人数和在托月数，给予每人每月200元的运营补助，用于补助机构日常运转。6月山西明确，独立托育机构按每婴幼儿每月500元标准发放补贴，幼儿园提供托育服务的按每婴幼儿每月300元标准发放补贴。北京经开区提出，普惠性民办幼儿园和普惠性托育机构将按照1000元/生·月的标准获得生均定额补助。山东日照市东港区则提出，按照每个托班2万元标准一次性发放开办补助，每个托位每年710元标准发放运营补贴。此外，近期广东、江西、海南等多地还陆续向居民发放托育消费券，旨在推动托育服务普惠规范发展，提高入托率。
未来政策可能的落地方向:国家卫健委等7部门联合印发《关于加快推进普惠托育服务体系建设的意见》，到2030年，普惠托育服务体系基本建立，家庭托育成本有效降低。未来政策方向或可在降低托育机构运营成本和服务价格继续加码发力，如对托育机构运营增值税降减征收;鼓励利用社区闲置用房、旧厂房、架空层改造托育点，给予一次性建设补贴;支持物业企业开展“家门口托班”，水电气热价格执行居民标准，消防按“小微场所”简化审批。
(三)教育:中学与大学教育扩容提质
在提升人力资本质量、服务经济发展的战略布局中，教育扩容提质成为关键抓手，围绕高中与本科教育，从学位供给、结构优化到人才培育精准发力。《报告》明确“扩大高中阶段教育学位供给、扎实推进优质本科扩容”。
针对高中扩招方面:2024年已新增普通高中学位60万个，同步推进职普融通、产教融合，打破普高与职高发展壁垒,适配经济结构转型需求,直面人口升学需求,夯实人才培养基础环节。2025年计划新建改扩建1000所以上优质普通高中，同步解决“一老一小”民生需求中教育配套问题以公建民营等方式完善社区教育服务场景;用5年实现义务教育学校标准化全覆盖，借“县中振兴计划”改善县域高中办学条件，通过集团化办学、托管帮扶打造上万所新优质学校，均衡师资等资源，让更多孩子“在家门口上好学校”缓解教育焦虑。
针对本科扩招方面:招生规模上，2024年“双一流”高校已扩招本科1.6万人，2025年力争再增2万人。国家发改委明确扩容聚焦国家战略急需领域，已有多所名校响应。北京大学宣布2025年扩招150名本科生，新增计划将重点围绕国家战略急需、基础学科和新兴前沿领域，为关键领域储备高素质人才。发展保障上，教育部发展规划司长郭鹏表示“将着力从三方面提质扩容”一是统筹中央预算内投资与超长期特别国债，支持高校改善办学条件(2024年新增高校学生宿舍床位40万张)。二是推动资源向中西部人口大省倾斜。三是深化产教融合，优化学科设置，增强学生就业创业能力，实现人才培养与产业需求精准衔接。
未来政策可能的落地方向:2018-2022年,我国中学和高等教育平均支出占GDP比重为1.41%,略低于日本(1.46%)，较欧洲国家德国(2.42%)仍有较大差距，我国教育支出仍具提升潜力。预计后续教育政策将围绕两大主线推进:在供给侧，通过师资均衡与集团化办学扩大优质资源覆盖，如济宁市采取“联合型”集团向涉农镇街延伸，通过教研共建、活动联办带动薄弱校发展，目前全市城区集团化覆盖率已达85%;阳西县教联体模式推动2025年高考本科上线率提升10.3个百分点;“双一流”建设与高校基建同步提速,内蒙古2025年安排相关资金4.95亿元(同比增长20%)。在需求端，随迁子女教育权利保障持续强化，教育数字化成为关键支撑。高教基建领域的宿舍、教学楼等硬件建设需求，智慧校园的信息化系统搭建需求，以及配套教育服务需求将进一步释放。
(四)就业:稳岗补贴与“双千计划”精准发力
针对重点领域与群体就业，《报告》提出“实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划”。稳岗返还、税费减免、就业补贴等政策精准落地，既为重点行业(如制造业、服务业等)稳定现有岗位，又为中小微企业这一就业吸纳主阵地减轻经营压力,助力其扩大用工规模;同时引导劳动力向城乡基层流动，填补基层公共服务、乡村振兴等领域岗位空缺。在此基础上，特别聚焦脱贫人口与农民工两大群体，通过岗位对接、技能培训、交通补贴等配套措施，促进脱贫人口稳定就业、农民工有序就业，避免因就业问题返贫，巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。
针对就业困难群体，《报告》提出“针对就业困难群体帮扶”，重点关注大龄、残疾、较长时间失业人群，通过“一人一策”的精准服务破解就业难题。一方面,建立就业困难群体动态数据库精准识别帮扶对象;另一方面，通过公益性岗位开发、就业援助专项行动、技能提升培训等方式为大龄劳动者适配灵活就业岗位，为残疾人群体提供无障碍就业环境与专项岗位，为长期失业者提供职业指导与岗位推荐，切实降低这部分群体的失业风险，保障其基本就业权益。
针对新就业形态发展，《报告》提出“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”。随着平台经济、共享经济发展，灵活就业与新就业形态成为就业市场重要补充，报告明确加强这一群体的权益保障，通过完善劳动报酬支付机制、推动参加社会保险、建立职业伤害保障制度等措施，解决其“就业不稳定、保障不到位”的痛点,让灵活就业与新就业形态既成为扩大就业的“蓄水池”也成为劳动者有保障、有尊严的就业选择。
针对高校毕业生就业，人社部等五部门联合发文(人社部发(2025〕20号)是针对今年就业工作的具体行动指南。企业端，延续并优化一次性扩岗补助政策，直接激励企业(含社会组织)吸纳毕业生。公共部门端，要求稳定并扩大事业单位和国有企业招聘规模，并要求事业单位在8月底前完成招聘，为公职类招考培训服务提供了明确的业务窗口期和需求保障。基础岗位端，动态发布城乡社区岗位，并加大“三支一扶”等计划向脱贫地区、东北地区的倾斜力度。同时，“双千计划”推动在全国高校开设1000个“微专业”和1000门职业能力培训课程，并重点支持人工智能应用赋能培训，直接撬动高校与企业合作培训的B2B市场，为职业教育龙头开辟增量需求。
未来政策可能的落地方向:技能培训与“以工代赈”双轮驱动。一方面推动就业工作向微观个体追踪转型，“1+1+3+1”(1次政策宣介、1次职业指导、3次岗位推介、1次技能培训或见习)实名帮扶机制有望常态化;“技能照亮前程”培训行动，自2025-2027年计划每年补贴职业技能培训超1000万人次，重点放在康养托育、智能制造、数字经济等新职业;另一方面同时扩大农业农村、城市更新等领域的以工代赈项目，优先安排失业人员、农民工，预计各地发改委将加快集中批复一批项目，形成“培训一上岗一续岗”闭环。
(五)医疗:布局优化强下沉，补贴提升保民生
在医疗布局优化方面，《报告》提出“促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局”。国家级层面，已设立13个专业类别国家医学中心和儿童类别国家区域医疗中心，同时支持125个国家区域医疗中心建设项目，聚焦疑难重症诊疗与重点专科发展。城市层面，在全国81个试点城市推进紧密型城市医疗集团建设，以三级医院为牵头单位整合基层医疗资源，2024年全国双向转诊人次达3656.7万，较 2023年增长20.6%。县域层面，截至2024年底，全国2188个县(市、区)推进紧“基层检密型县域医共体建设，实现省级全面覆善，县域资源共享中心累计提供服务近19亿次，查、上级诊断”模式落地，让群众就近享受优质服务。
在医疗补贴提升方面，《报告》提出“居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再提高30元和5元”。2025年基本公共卫生服务人均财政补助标准已提升至99元，新增经费将重点投向基层医疗卫生服务，如老年人健康管理、慢性病随访、儿童常见疾病诊疗等领域，配合“优质服务基层行”活动与基层医务人员派驻全覆盖,2025年底前实现乡镇卫生院和社区卫生服务中心县级医院人员派驻全覆盖,既夯实“防未病”的公共卫生基础,又与医保“治已病”形成互补。
未来政策可能的落地方向:一是国家医学中心+区域医疗中心“双中心”提速扩容。加快新增多个国家区域医疗中心，重点向中西部、东北和人口流出大省倾斜，实现儿科、肿瘤、心血管等13个专科类别全覆盖;二是城市医疗集团网格化下沉。在81个试点城市基础上，再扩大至多个地级市由三级公立医院牵头组建“1+N”紧密型城市医疗集团，实行“人员编制池、药品目录池、信息云平台”三统一;三是围绕“日常疾病在基层解决”实施医疗卫生强基工程。重点加强儿科、口腔、康复、中医、精神等基层短缺专科，对达到“优质服务基层行”推荐标准的机构，中央财政可对每家机构给予一定资金奖补，加快再培优更多所乡镇卫生院/社区卫生服务中心。
(六)养老:提升养老金保障标准
在待遇标准提升方面，《报告》提出“城乡居民基础养老金最低标准再提高20元”。2025年国家财政承担的城乡居民全国基础养老金月最低标准再提高20元，同时适当提高退休人员基本养老金，这一举措直接覆盖超3亿老年人，以财政资金投入切实增加老年群体收入，缓解其养老生活开支压力，强化基本养老保障的兜底作用。2019-2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面支出超5.6万亿元，年均增长11%，中央财政通过一般公共预算、政府性基金预算等渠道安排资金超1.5万亿元，以真金白银托举养老服务发展。
在制度建设完善方面，《报告》提出“加快发展第三支柱养老保险，实施好个人养老金制度。大力发展银发经济”。加快发展第三支柱养老保险，实施好个人养老金制度，进一步丰富养老保障层次。这一安排打破了此前以基本养老保险为主的单一保障模式，为居民提供更多元化的养老资金积累渠道，既能满足中高收入群体个性化养老需求，也能通过多层次保障减轻基本养老保险基金压力，推动养老保障体系从“单一支撑”向“多支柱协同”转型。
未来政策可能的落地方向:养老政策深化将聚焦三大重点方向:第一，完善专项配套机制，通过制定失能老年人照护服务优化政策、建立全国统一的老年人能力综合评估制度，实现失能照护资源精准高效配置;第二,扩大服务供给规模,以提升失能照护能力为核心，健全三级养老服务网络,加大失能照护设施建设投入，同时强化居家、社区、机构间的供需衔接与资源整合，推动照护资源下沉至城乡社区、延伸至老年人家中;第三，提升服务质量水平，加快失能照护标准化建设，完善质量评价体系，加强监督管理以保障照护质量安全，切实实现“老人安心、子女放心”的服务目标。
(七)住房:保障房再贷款发力与农民工安居政策支撑
资金端，拓宽再贷款，激活建设动能。2025年《报告》提出“拓宽保障性住房再贷款使用范围”。再贷款工具已延伸至存量房收购和城中村改造货币化安置领域，与地方量化目标形成有效协同，如深圳市2025年计划建设筹集保障房4万套。
保障端,纳入新群体,扩大安居覆盖。《报告》中强调聚焦“农业转移人口纳入住房保障体系”将超过1.3亿进城农民工纳入住房保障范围,显著扩大需求基数,济南市配套出台公积金优惠政策,首付比例降至15%并允许提取余额支付首付款，进一步降低购房门槛。同时，住建部支持地方适配生育多孩家庭需求，适度增加保障房面积，从供给侧精准回应多元群体“住有所居”诉求，让新市民、青年人、农民工等群体在城市“进得来、留得下、住得安”。
从具体实施来看，城中村改造在2024年新增100万套基础上继续扩容，城市更新项目持续推进。根据住建部数据，全国累计已开工改造城镇老旧小区28万个，惠及居民1.2亿人;加装电梯13万部，新增停车位380万个，增设养老托育等社区服务设施7.8万个。2025年计划建设改造地下管线15万公里以上，推进排水防涝重点项目1000个，同时完成2000年底前建成的老旧小区改造任务。绿色建筑方面,2025年新建建筑将全面执行绿色建筑标准,建筑光伏高质量发展试点同步推进;住房租赁市场伴随《住房租赁条例》9月15日正式实施步入规范化发展新阶段。
未来政策可能的落地方向:住房政策未来将聚焦存量提质与民生服务补短板。一是全面推进城镇老旧小区改造，重点实施老化管线更新、加装电梯、节能改造及环境整治，提升既有住房安全与能效水平;二是完善社区服务设施配套，配建养老、托育、停车充电及便民商业等服务设施，增强社区全龄友好性和居住便利度。
(八)救助:三大支柱筑牢民生底线
社区支持的居家养老模式持续完善。《报告》提到“推进社区支持的居家养老”“十四五”以来，全国已建成家庭养老床位44.1万张，为老年人提供居家养老上门服务79.8万人次，有效提升了失能失智老年人的社区照护能力。2025年中央财政投入3亿元专项引导资金支持老年助餐服务，并已完成208万户特殊困难老年人家庭适老化改造，同步补贴支持84万户老年人购置居家适老化产品，全国适老化产品总量已达21.6万种。这些措施切实减轻了低保、特困等困难失能老人的照料负担，降低了家庭照护成本，有效防范因护返贫风险。
长期护理保险制度稳步推进。《报告》提到“加快建立长期护理保险制度”。该制度目前已覆盖1.8亿人，累计有260余万失能参保人享受待遇，基金支出规模超过800亿元。制度设计注重与社会救助体系相衔接，通过基金支付显著缓解了家庭护理经济压力，对低保等困难群体起到重要保障作用。同时，长护险已带动创造约30万个就业岗位，拉动相关社会资本投入600亿元，有力支撑了护理服务市场的可持续发展。
特殊群体保障体系不断健全。残疾人两项补贴制度已惠及困难残疾人1189.3万人、重度残疾人1636.5万人;儿童福利方面，全国集中养育孤儿平均保障标准达到每人每月2010.6元，社会散居孤儿平均保障标准为每人每月1547.2元，事实无人抚养儿童平均保障标准为每人每月1535.4元。今年以来，全国已救助各类临时遇困人员30.7万人次，多层次、全覆盖的民生保障网络日益完善
未来政策可能落地方向:政策层面，低收入人口动态监测与分层救助体系持续完善，同时引导商业保险机构、社会资本参与长期护理保险产品创新与服务供给，并明确支持数字化、智能化护理技术研发应用。
(一)全球格局:北欧模式和德国策略
在全球发达国家的人力资本投资多元格局中，北欧五国(丹麦、挪威、瑞典、芬兰和冰岛)与德国以其独特而卓有成效的投资模式脱颖而出，为世界各国提供了极具价值的范例。北欧国家通过高税收保障高质量公共服务供给，实现全民教育和医疗的普及与公平。在此基础上，构建贯穿个体生命周期的“投资于人”体系，确保人才成长、就业转换与健康保障的全方位覆盖。德国则通过打造“双元制”职业教育体系和发展银发经济，降低青年失业率的同时充分挖掘所有年龄阶段群体的潜在价值。
北欧各国高度重视教育事业，通过政府财政大力投入，确保教育资源的公平分配和教育机会的均等化。世界银行数据显示，北欧各国教育公共开支总额占GDP比例历年均值为7%左右，显著高于我国4%左右的水平，位于世界前列。以芬兰为例，一方面打造从幼儿园到博士的全链条免费教育体系,大幅降低托育教育成本,另一方面,将以人为本的教育理念和教学实践贯彻到各个教育阶段。鼓励学生个性化发展。根据OECD统计数据，以幼儿园学费占幼儿园总教育经费投入的比例来衡量家庭所负担的学前教育经费，我国家庭投入占学前教育经费总投入比例明显高于北欧国家的平均水平，这可反映出，普惠幼育是我国未来“投资于人”的重要方向之一。
在健康与医疗保障领域，北欧国家普遍建立了覆盖全民的高福利体系，强调由国家通过高税收主导提供高可及性和高质量的公共健康服务。芬兰通过立法明确政府在基层医疗、健康服务和急救体系中的责任，构建了系统化、可持续的医疗网络;瑞典则体现出高度的地方自治特征:地区政府负责医疗服务的筹资和提供，市政当局承担护理服务，中央政府提供财政补贴以促进公平性;丹麦重视初级卫生保健，形成以社区为基础的综合体系;挪威确立了全民医保制度，并以“健康效益、资源利用和疾病严重性”三大优先排序标准科学配置医疗资源。世界银行统计数据显示，北欧各国医疗支出占GDP百分比均处于世界较高水平，且显著高于我国。
随着人口老龄化程度的不断加深，德国开始推动发展银发经济。欧盟将对老年人有直接和间接影响的商品与服务的生产、消费和贸易活动称之为“银发经济”。一方面，德国通过立法保障老年人就业权益、基础设施投资更新等构建全龄友好型社会;另一方面，以技术创新为基础推动智能化与老龄化融合发展。欧洲议会报告指出，2013年通信技术和远程医疗的引入使欧盟的医疗效率提升20%，其中移动医疗使老年人的护理支出减少25%。尤其是用于治疗疾病后端环节的支出减少，这将推动用于健康维护的消费支出逐渐向预防疾病的前端环节转移，这对当下同样面临人口老龄化挑战的我国有借鉴意义。
(二)亚洲视角:日本探索和新加坡路径
在已跨越中等收入陷阱的亚洲国家中，日本和新加坡的探索路径，同样是“投资于人”极具参考价值的实践样本。日本面对“老龄化、少子化”的社会结构转型压力，通过教育、就业、健康三位一体的人力资本战略布局，构建了一个具有高度适应性的终身支持体系。从“人才立国”到“人才生态”，新加坡将人力资本投资置于国家战略高度，将人才培养与产业转型深度绑定，既构建了完善的人才体系，又实现了从传统制造业向知识密集型、创新驱动型经济的高质量发展。
日本作为人口老龄化的先行国家之一，其人力资本战略布局对我国的政策制定具有启发意义根据《中国劳动统计年鉴》和日本总务省统计局发布的最新数据，我国和日本老年就业人口占就业总人口比例变化趋势相似，均呈上升态势;日本内阁府调查结果显示，我国与日本的老龄化率逐年同步升高，这均表明我国和日本同样面临人口老龄化加速发展、出生率持续降低和劳动年龄人口规模减少的重大挑战。
打造终身学习型社会，积极开发利用老年劳动力，是日本政府采取的核心举措。1990年日本政府颁布《终身学习振兴法》,将教育延伸至全体国民的整个生命周期,在全国广泛设立“学习中心”与“公民馆”，面向所有年龄段居民提供社区教育、职业培训等学习机会。2013年，日本政府修订《高龄者雇佣安定法》，在要求企业保障65岁以下员工续聘的基础上，明确将退休年龄延迟至 70岁。此外，日本政府通过设立1341个“银发人才派遣中心”，为近68万注册高龄求职者提供多样化就业机会，既缓解了劳动力结构性短缺问题，也拓宽了老年人社会参与的渠道。
为构建适应“超高龄”社会的劳动力支持体制，日本政府在医疗健康与养老领域持续投资，从多方位构建适老化社会服务体系。日本自1961年起实现全体居民医保覆盖，针对75岁以上群体实行“后期高龄者医疗制度”，将自付比例降至10%或20%，以减轻高龄人群的医疗负担，2011年后医疗支出占GDP比重均不低于10%(我国仅为5%左右)。服务供给方面，日本政府通过整合预防保健、医疗护理等服务，构建“社区综合护理体系”，并从公共服务硬软件设施更新入手，推进老年友好城市建设，结合远程医疗和数字健康管理技术，提升高龄者的服务可及性和连续性。
新加坡自独立之初就深刻认识到人才是国家发展的核心驱动力，不断优化政策举措与创新实践进行本地人才培育。新加坡政府每年投入高达10亿新元的专项资金,用于支持公民的多元化技能培训，并针对企业建立完善的激励机制，通过税收优惠等政策引导其加大对员工的培训投入。同时，新加坡政府实施“全球学校网络”战略，吸引全球顶尖名校在新加坡设立分校，这极大地丰富了新加坡的教育资源，为新加坡培养出具有全球竞争力的高素质人才。IMF数据显示，2005至2019年新加坡教育支出占政府总支出比例平均为19.2%，显著高于我国同期12.1%的平均值，这表明我国人力资本培育领域的支出提升空间仍然较大。
与我国不同，新加坡人口基数小，是典型的人才输入国，为吸引海外人才，产业环境优化和产业转型也是新加坡人力资本投资战略中的关键一环。近年来，新加坡政府大幅提高一般公共服务支出用以优化产业基础设施与营商环境。世界知识产权组织公布的2025年《全球创新指数》显示，新加坡连续三年跻身世界前五(排名第五)，我国首次进入世界前十(排名第十)。其中，新加坡在营商环境和基础设施(物流)方面均以满分位列第一名，我国分别排位第十六和十八名。最后，新加坡政府因势利导,政策引导产业结构变化,将人才培养与产业转型深度绑定,以产业需求为导向,构建精准匹配产业发展的人才引进模式，实现良性互动，这一支出结构变化下的产业结构转型也为我国发展新质生产力提供了前瞻借鉴。
(三)警惕福利主义陷阱:阿根廷之谜
“投资于人”是否能够起到应有的作用，不但取决于支出绝对值或其占比的高低，还取决于社会保障体系的分配与实际需求是否符合，民众是否可以负担，覆盖范围是否公平。阿根廷曾经是世界上最富有的国家之一。以追赶指数衡量，1875年阿根廷与美国人均GDP之比为70.5%，此后70年均位于高收入经济体行列。直至1945年后，阿根廷陷入福利主义陷阱，以通胀和债务为代价的高昂社会福利支出使其经济增长停滞,与美国人均GDP之比滑落至46.7%,其后长期处于20%到 55%之间，说明阿根廷未能跨越中等收入陷阱，已从高收入经济体变回中等收入经济体，这为我国现阶段发展敲响了警钟。
阿根廷的福利主义思潮起于1946年庇隆当选阿根廷总统后推行的改革。庇隆政府强行支持建立劳工同盟，没收英美投资者在阿根廷的大部分资产，拒绝偿还外债，征收高额关税，甚至超发货币,以此为资金来源大幅提高工人工资与社会福利支出。借助于欧美生产尚未完全恢复的有利条件这些政策在短期内促进了经济增长。1945-1949年阿根廷年均经济增长率接近6%，工业产量上升25%，就业水平提高13%。但随后阿根廷政府赤字不断上升，通货膨胀高涨，市场价格扭曲，出口萎缩、竞争力下滑，最终导致经济长期衰退。1955年庇隆下台，福利主义思潮已在阿根廷民众的思想中生根发芽，庇隆时代的高福利、高关税政策在此后党派竞选中也都得到了保留。
福利主义思潮下的高额财政赤字是阿根廷通货膨胀率持续走高和债务危机频发的主要原因。1949年至今，阿根廷共经历过7轮高通胀时期和9次主权债务危机。庇隆下台后，高额社会福利支出下的财政赤字被各政权保留。主权政府为财政赤字融资的主要渠道包括国内金融市场、国际金融市场、央行财政赤字货币化融资和国际组织贷款。根据2020年阿根廷《社会稳固和生产恢复法》，中央政府在面临严重危机和经济崩溃时，需将确保政府债务和社会福利的可持续性作为优先项，这说明长期以来价格稳定并非阿根廷央行的首要目标，因此超发货币和向国际组织贷款成为阿根廷政府为维持社会福利支出的主要资金来源。2002年以来,阿根廷货币供应量维持超高增长速度,2019-2023年间基础货币量上升5倍左右。1949年至2023年，阿根廷累计已向IMF申请了22次融资已拨付总额达665亿特别提款权，期间多次违约。超发货币以维护财政可持续性的方式直接导致阿根廷通胀形势的恶化,主权债务违约增加国际市场融资成本,阿根廷政府被迫超发货币以偿还债务,陷入高通胀与高债务的恶性循环。
受制于不平等的社会结构与分配体系，阿根廷以通胀、债务和本币贬值为代价的高昂社会福利支出并未起到促进经济增长和稳定社会的功能。阿根廷的贫富分化起于殖民地时期形成的大地产制,，1990年左右基尼系数达到最高。其后阿根廷政府采取了向低收入阶层倾斜的国家干预政策，使基尼系数逐步下降。国家干预虽在短期内起到了调节收入分配的作用，但以经济体制的封闭和经济结构的僵化为代价，从而在长期丧失了经济效率，最终导致了一系列社会动荡和经济危机，基尼系数始终持续高于0.4。世界银行数据显示，阿根廷医疗支出占GDP的比率虽位居世界较高水平(10%左右)，接近我国的两倍，但在显著不平等的社会结构与分配体系下，贫困地区在预防疾病方面的社会支出的投入严重不足，社会矛盾持续累积，这表明如果不在“投资于人”的政策中加强对分配结构的考虑，仅仅依赖支出总量无法真正做到以人为本。
（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）
