气候变化已成为全球面临的重大挑战，各国在《巴黎协定》框架下纷纷制定气候行动目标。然而，根据经济合作与发展组织（OECD）发布的《2025年气候行动监测报告》，全球温室气体排放量在2023年达到历史新高，各国在实现气候目标方面进展缓慢。本报告将深入分析全球气候行动的现状、面临的挑战以及未来发展趋势，为行业研究提供全面视角。
2023年，全球温室气体排放量达到约55 Gt CO2e，较2022年增长1.7%，比2015年高出约3%。这一数据表明，全球排放量继续呈上升趋势，与《巴黎协定》设定的温度目标背道而驰。尽管自《巴黎协定》签署以来，全球承诺已将预计的21世纪末全球变暖幅度从3.7-4.8°C降低到估计的2.4-2.6°C，但当前的承诺仍然不足以实现温度目标。
经合组织国家和经合组织伙伴国家的排放轨迹呈现明显差异。经合组织国家的排放量自2007年达到峰值后一直呈下降趋势，2022年至2023年间下降3.6%，自2015年以来下降10%，达到约13.1 Gt CO2e。相比之下，经合组织伙伴国家的排放量持续上升，自2015年以来增长12%，自2022年以来增长4.1%，达到约22.8 Gt CO2e。这种差异反映了不同发展阶段国家在能源转型和经济结构方面的差异。
国家自主贡献（NDC）实施差距显著。2023年，经合组织和经合组织伙伴国家共同录得约2.5 Gt CO2e的NDC实施差距。为实现2030年NDC隐含的总体排放水平，这些国家需要额外削减8%的排放量。其中，经合组织国家的NDC实施差距为0.8 Gt CO2，约占其当前排放量的6%，而经合组织伙伴国家的差距更大，达到1.7 Gt CO2e，约占其当前排放量的8%。这一差距的持续扩大降低了实现2030年目标的可能性，对将变暖限制在1.5°C或甚至2°C的全球温度目标产生影响。
长期目标与短期承诺之间存在严重不一致。尽管许多经合组织和经合组织伙伴国家已承诺到本世纪中叶实现净零排放，但它们当前的NDC并未反映与这些目标一致的轨迹。在IPAC涵盖的国家中，2030年的这种不一致性约为4.6 GtCO2e，约占NDC排放目标总量的16%，表明即使当前NDC得到全面实施，各国仍无法实现本世纪中叶的承诺。对于那些净零目标超过2050年的国家（如中国和印度），当调整到2050年时，这种不一致性甚至更大。
2025年是调整全球行动以实现可持续温室气体排放路径的关键一年，各国需要提交2035年国家自主贡献（NDC 3.0）。这一轮NDC为各国提供了一个关键机会，可以通过提高雄心水平来缩小2050年目标一致性差距，并确保排放轨迹与其2050年目标保持一致。在IPAC涵盖的已提交2035年NDC的十三个国家中，只有不到一半的国家提出了与其自身长期目标轨迹一致的目标。考虑到在2050年之前修正方向的时间窗口正在缩小，这种持续的不一致性比2030年时更令人担忧。
2025年，创纪录的热浪、洪水、干旱和野火凸显了社会和经济日益增长的脆弱性。越来越多的迹象表明，生态系统可能正在快速接近临界气候 tipping points，包括海洋环流变化和海冰减少。与此同时，气候相关灾害已经造成不断升级的社会和经济成本，2024年全球损失超过3280亿美元，记录死亡人数超过16000人。这些事态发展 underscore 了适应的紧迫性，特别是在更脆弱的国家，但也表明了雄心勃勃和有效的减缓行动的重要性。
全球气温正在达到临界阈值。2024年是有记录以来最热的一年，也是第一个超过《巴黎协定》工业化前水平1.5°C目标的日历年。这一惊人的里程碑结束了一个十年（2015-2024），这是有记录以来最热的十年，增加了跨越不可逆转的气候临界点的风险。除了不断上升的全球平均气温之外，热应激暴露的分布并不均匀。暴露度高的国家往往适应能力有限，加深了全球不平等。预测显示，暴露度高和低的地区都将经历日益严重的酷热压力，并存在显著的国内差异。这些趋势强调需要因地制宜的适应战略。
热应激暴露和适应能力分布不均。热应激是一个概念，试图通过考虑湿度等其他变量来传达人类对更高温度的感知。例如，泰国、印度尼西亚、印度、沙特阿拉伯、巴西、哥斯达黎加和以色列等国家历史上平均每年暴露在超过100天的强热应激天数中，而大多数欧洲国家面临的天数少于50天。然而，仅暴露度并不能决定脆弱性，因为经济能力在塑造国家适应能力方面起着关键作用。
暴露于热应激程度高的国家往往适应能力较低。例如，印度拥有世界上最多的人口，在经合组织和经合组织伙伴国家中，人口平均暴露于热应激的程度最高，每年超过267个强热应激天数（衡量标准包括温度至少32°C以及湿度、风和太阳辐射），而人均GDP却处于最低之列。相比之下，大多数欧洲国家经历的热应激天数较少，但人均GDP较高——希腊的暴露度最高（79天），其次是意大利（67天）和西班牙（65天）。北美国家的人口热应激暴露水平与欧洲国家相似，但墨西哥除外。这些差异表明，暴露度最高的国家往往最没有能力适应。如果没有更强大的国际合作，富裕经济体和新兴经济体之间在气候韧性方面的差距将继续扩大，加剧全球不平等。
地球不断变化的热量平衡正在导致更频繁和更严重的干旱。气温上升加速了蒸发，减少了许多地区的土壤水分和淡水可用性。目前，全球40%的陆地面积暴露于日益频繁和严重的干旱，预计经济成本将以每年3%至7.5%的速度增长。干旱增加了野火风险，给经济部门和生计带来压力，特别是在农业和水系统方面，无论是在国家内部还是跨国界。
2024-2025年，严重的干旱事件造成了毁灭性后果。在罗马尼亚，欧盟主要的谷物出口国之一，干旱破坏了约250万公顷的主要作物，造成近20亿美元的损失，并给农村生计带来广泛破坏。在智利，由干旱助长的野火夺去了137人的生命，并造成估计10亿美元的损失。这些事件凸显了"炎热干旱"的威胁日益增加，其中高温、低湿度和降水减少共同加剧了影响。它们强调了需要气候智能型农业实践和灾害预防方法，包括基于自然的防火解决方案。
近年来，大多数经合组织和经合组织伙伴国家都经历了更干旱的农田条件。土壤水分异常趋势揭示了干旱胁迫暴露度的增长，对农业和粮食安全的影响日益严重。例如，阿根廷是最大的食品出口经济体之一，经历了最大的土壤水分下降，而巴西和哥斯达黎加也面临高出口依赖度和土壤水分减少的双重问题。其他严重依赖农业出口的国家，如匈牙利（68%）和泰国（67），也面临风险——即使是中度干旱也可能破坏生产和粮食安全。这些模式凸显了干旱风险的系统性性质以及采取主动、跨部门韧性战略的必要性。
实现《巴黎协定》温度目标需要有效和及时的气候政策行动。然而，当前的国家自主贡献和净零目标仍不足以将全球变暖限制在1.5°C或2°C，显示出持续的雄心差距。更令人担忧的是，许多现有承诺并未按计划实现，指出了NDC实施差距。弥合这些差距需要雄心和行动的大幅提升。然而，2024年，气候政策行动（此后简称气候行动）仅扩大了1%，延续了过去两年的缓慢步伐。
气候行动和政策测量框架（CAPMF）显示，2024年国家气候行动仅扩大了1%，延续了2022年和2023年观察到的缓慢步伐（分别为1%和2%）。这远低于2010年至2021年间观察到的10%的年均增长率。这一持续趋势令人担忧，因为总体排放轨迹仍然偏离实现NDC承诺的轨道。许多国家的排放量继续上升，其他国家的排放量下降速度太慢，这强调了需要加大努力。虽然CAPMF所定义的气候行动并不直接衡量政策有效性，但有证据表明气候行动的扩大与减排之间存在正相关关系。令人鼓舞的是，CAPMF数据表明，所有国家仍有多种选择来加强现有政策或采用新政策。
2024年气候行动的适度扩张反映了各国、各部门和政策工具类型的多样化政策发展。最强劲的增长出现在市场型工具（见下文专门章节），其次是"目标、治理和气候数据"。关键进展包括新的或更宏伟的目标，例如德国引入了2060年净负排放目标。一些国家，包括阿拉伯联合酋长国和土耳其，提交了长期低温室气体排放发展战略（LT-LEDS），而其他国家（如科威特和泰国）加入了《蒙特利尔议定书》的基加利修正案。
across policy instrument types, emissions trading systems (ETS) recorded the largest increase in 2024.This was driven mainly by the expansion of the EU ETS to cover maritime transport- identified as the single most important driver of overall climate action in 2024- and the launch of new ETS in Australia under the Safeguard Mechanism Credits and in some Mexican States. The adoption of performance standards also increased, notably through building codes mandating net-zero buildings in countries such as Iceland. At the sectoral level, transport experienced the largest increase in climate action in 2024,narrowly surpassing the building sector. Examples in progress in climate action include: Ethiopia becoming the first country to ban the sale of new conventional cars starting in 2024. Also, Japan and Malaysia announced new coal phase-out targets for 2035 and 2045, respectively, and Indonesia brought forward its coal exit from 2045 to 2039.
农业、林业、土地利用（AFOLU）和废弃物部门的气候行动进展有限。2010年至2024年间，AFOLU和废弃物部门的气候行动仅取得有限进展。这两个部门首次被CAPMF涵盖，落后于电力、运输、建筑和工业等能源相关部门。这反映了这些领域减缓相关的挑战，尽管农业对气候变化高度脆弱。随着许多国家农业和废弃物排放量的持续上升，需要更强大的努力来扭转这一趋势。令人鼓舞的是，一些国家已开始在这些部门采取行动：例如，澳大利亚和德国将废弃物纳入其ETS，丹麦引入了农业温室气体排放定价机制。
运输部门的气候行动仍然不足。在能源部门中，尽管最近有所进展，但2010年至2024年间，运输部门的气候行动增长幅度最小。然而，运输仍然是经合组织和G20国家人均排放量最高的部门之一，并且是该时期排放量增长的最大贡献者之一。气候行动规模与该部门温室气体排放量之间的差距凸显了加强措施的紧迫性。虽然CAPMF可以初步表明可能存在不一致，但需要对国家具体条件进行进一步分析，以提供更细粒度的政策图景。
市场型工具（MBIs）的使用在2024年略有增加，但仍然落后于其他类型的气候行动，包括非市场型工具（nMBI），如法规和信息工具，以及与目标、治理和气候数据相关的行动。欧盟ETS根据欧盟"Fit-for-55"一揽子计划扩展到海运部门是这一增长的最重要单一因素。其他积极发展包括政府低碳研发支出增加（见下文）、澳大利亚和墨西哥一些州的新ETS，以及新的拥堵收费计划，例如立陶宛考纳斯实施的计划。这些收益远远超过了2023-2024年欧盟ETS许可证价格从83欧元降至65欧元的下降。
拉丁美洲和加勒比国家约占全球GDP的7%，全球人口的8%，同时产生约7%的全球排放量。然而，气候行动尤为关键，因为许多国家正在经历显著的气候相关危害，其影响直接危及生命和生计。该地区在气候减缓方面面临的特定挑战包括相对于国民收入而言较高的减排成本，以及与化石燃料相关的潜在财政和出口损失的高风险。
拉丁美洲和加勒比（LAC）地区的气候行动在2010年至2021年间显著增加，但此后增长速度显著放缓。因此，基于该区域12个国家的数据，LAC国家与经合组织之间在气候行动方面的差距在2010年至2024年间扩大了。虽然LAC国家在2010年至2021年间在推进气候行动方面超过了非经合组织国家和许多其他世界区域，但这一领先优势自2021年以来逐渐减弱。这一趋势主要是由2021年以来中美洲国家气候行动的下降所驱动的。尽管如此，这些国家在2024年仍然在南美洲和加勒比地区之前保持领先地位。
2015年至2024年间，所有政策工具类型的气候行动都有所扩大，但速度各不相同。然而，到2024年，LAC的气候行动在任何工具类型上都没有超过经合组织的平均水平。自《巴黎协定》通过以来，LAC国家在nMBIs（主要由性能标准驱动）以及与目标、治理和气候数据相关的行动方面取得了显著进展。在MBIs方面也取得了一些进展，尽管有限，LAC国家与经合组织平均水平之间的差距在MBIs上仍然最为明显。MBIs的缓慢进展反映了CAPMF涵盖国家中更广泛的全球趋势。在"气候数据"方面观察到的进展最小，这是有效实施的一个重要指标——特别是在提交双年评估报告和温室气体排放核算等领域，报告和透明度方面的差距依然存在。
LAC当前政策组合的一个显著特征是其对与目标、治理和气候数据相关的气候行动的强烈依赖。2024年，LAC国家在这一政策类型上的全球份额位居第二，略高于26%。这主要是由于LAC国家批准了关键的气候条约，积极参与主要的国际气候倡议，并承诺了相对严格的净零目标。为了实现这些目标，LAC国家与西欧和加拿大以外的大多数地区一样，优先考虑nMBIs而非MBIs。然而，尽管依赖nMBIs，但有一些证据表明MBIs在该地区在实现减排方面更有效。基于使用CAPMF进行的系统性事后评估，最近的一项研究得出结论，在LAC确定的11个排放中断（emissions breaks）中，有8个（或73%）与MBIs的采用有关。
LAC国家实施了多样化的政策组合，这反映在CAPMF中。到2024年，大多数LAC国家采用了净零目标以及关键的nMBIs，例如最低能源性能标准、燃油经济性标准和电器标签。一些技术标准——如逐步淘汰煤炭——相对普遍，而其他标准，如禁止销售新型内燃机乘用车，仅在少数国家颁布。值得注意的是，尚未有LAC国家承诺逐步淘汰内燃机乘用车。市场型工具，如碳税、ETS或上网电价补贴，也尚未被广泛采用。墨西哥仍然是唯一一个进行ETS试点的国家，尽管其他LAC国家，包括巴西、智利和哥伦比亚，正在讨论ETS。在CAPMF涵盖的十个LAC国家中，只有四个国家参与了CORSIA。
以上就是关于2025年全球气候行动的分析。当前全球气候行动面临严峻挑战，温室气体排放持续增长，各国在实现气候目标方面进展缓慢。极端气候事件频发暴露了各国在应对能力上的显著差异，气候政策行动整体进展不足，且部门间发展不平衡。拉丁美洲和加勒比地区作为典型案例，显示出发展中国家在气候行动上面临的独特挑战。要实现《巴黎协定》目标，国际社会需要加强合作，提升行动力度，特别是在市场型工具应用、技术创新和政策协调等方面取得突破。未来全球气候治理需要更加注重实际行动效果，确保承诺与行动的一致性，共同应对气候变化这一全球性挑战。
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