1.1. 改革方向：从旧模式到新发展模式
2025 年 12 月中央经济工作会议提出“深化住房公积金制度改革”，随后 12 月 24 日 召开的全国住房城乡建设工作会议对此作出部署。 公积金改革的本质是配合房地产市场从“增量扩张”的旧模式向“存量运营”的新 模式转轨，实现制度功能的根本性重构。 在旧模式下，公积金主要解决住房总量短缺问题，作为强制储蓄工具，且主要覆盖 稳定就业群体，通过“高提取门槛、重购轻租”的制度设计，将居民购买力锁定于购房 市场，强制储蓄对居民消费形成了一定程度上的挤出效应；同时，土地财政是本土化的， 所以公积金也主要服务于当地的房地产市场。 在新发展模式下，解决结构性短缺和降低居住成本更加重要。存量房时代租购并举 更加重要，要求公积金降低提取门槛，资金从买房分流至租房等领域。同时，解决了住 房总量短缺问题后，需要重点解决结构短缺问题，面向人口流入地区的新市民住房需求， 公积金覆盖面扩大至灵活就业人员。从财税来看，土地财政对公积金服务本地的约束有 所减弱，异地贷款可以逐渐放开。从消费来看，在告别住房短缺后，此前长期通过强制 储蓄方式锁定的购买力，也能更多释放到消费领域。
1.2. 公积金改革可以释放多少消费潜能
公积金改革释放消费潜能的核心机制，在于“现金流的替代效应”。必须认识到， 公积金作为一种强制性的住房专项储蓄，其资金流向是被锁定的，难以流向住房之外的 领域。要实现促消费的目标，不能指望公积金直接变为消费资金，而是通过改革，让公 积金在居住领域承担更多支付责任，降低居民生活成本，从而有更多的钱用于其他消费。 基于公积金“免税工资、强制储蓄、低息互助”的制度特征，改革应聚焦于“盘活 存量”与“降低负债”两条主线。一方面，相比于难以撬动的超 160 万亿1居民存款，公 积金体系内约 10 万亿2的沉淀资金具有更强的政策可控性，通过放宽提取限制，如租房、 装修等，可有效激活这部分强制储蓄；另一方面，充分利用公积金的低息优势，可以直 接降低居民的利息支出负担。通过“盘活存量”与“降低负债”，从资产端和负债端双向 发力，从而释放出真实的消费购买力。
我们测算了三个主要的改革路径，带来的消费潜能释放效果。 一是租房提取扩容。租房提取扩容体现为两个方面，一方面是降低门槛，带来租房 提取人数的增加；另一方面是放松租房提取限额，按照实际房租提取公积金。 过去两年，租房提取公积金总额每年增长 34%左右，提取人数增加贡献三分之二的 增速，人均提取金额扩张贡献三分之一的增速。如 2024 年租房提取金额为 2720 亿元， 同比增长 33.9%，其中提取人数 2257 万人，增长 22.3%，人均提取金额 1.2 万元，增长 9.5%。 长期来看，租房提取规模可能增加 3214 亿元、增长 1.2 倍。2024 年公积金缴纳人 数 1.76 亿人，按照第七次人口普查的结果我国租房占比为 21.1%，对应其中 3720 万人 租房，在 2024 年公积金租房人数基础上增长 65%。假设按前几年规律，人均提取金额 增速为租房人数增速的一半，那么中长期将能从 2024 年的 2720 亿元增长到 5934 亿元， 增加 3214 亿，增幅 1.2 倍。
二是拓展使用范围，盘活存量资金。目前公积金在购房、租房之外的用途较少，致 使资金使用效率较低。如果改革将公积金扩展到更广义的居住用途，如可提取公积金用 于水电燃料费、装修、物业费，将能盘活大量存量资金，同时减轻居民生活成本，节省 更多资金用于消费。
三是进一步降低公积金贷款利率。按照 2024 年公积金年报，贷款余额为 8.07 万亿 元。目前 5 年以上的公积金贷款利率为 2.6%，假设再降低 0.5 个百分点，可以节省 403 亿元利息支出。考虑到大部分还贷是在公积金系统内封闭进行，假设三分之一的还贷涉 及公积金之外的商贷，那么可以节省 134 亿现金流支出。
2.1. 稳定刚需：公积金缴纳者的购房需求更稳定
公积金贷款降幅小于商品房销售额。尽管 2024 年商品住宅销售额相比 2021 年高点 下降 44.4%，但是公积金贷款发放额同期仅下降了 6.6%，甚至 2023 年贷款发放 1.47 万 亿，还要超过 2021 年的 1.4 万亿。 这表明公积金缴纳者的购房需求更稳定。一方面是公积金贷款除了新房之外，还有 二手房，这几年二手房销量并没有明显下降，并且存在新房向二手房的转移趋势。比如 2024 年新建商品住宅销售面积同比下降 14.1%，但二手房网签面积却从 7.08 亿平5增至 7.186亿平。另一方面，公积金缴纳者大多有相对稳定的就业和收入，也保障了其购房需 求。 改革方向：精准支持刚需。针对缴存群体的稳定购房需求，不再搞“一刀切”的贷款 上限，将公积金贷款与生育政策挂钩，对二孩、三孩家庭在最高贷款额度上给予 20%- 30%的上浮。
2.2. 扩容民企：公积金覆盖率逐渐提升，但民企覆盖率不足
2023 年后，不再公布注册类型分类的缴纳单位情况。我们用 2022 年数据计算可以 发现，2022 年有 452.7 万个单位缴纳公积金，剔除非企业单位后，占全国企业法人单位 的 11.3%。分注册类型来看，各类企业的覆盖面分别为：国有企业 69.1%、集体企业 25.1%、 私营及其他 8.8%。 另一个角度是从就业人员来看，覆盖率要高得多。2024 年我国公积金实缴职工数量 为 1.76 亿人，按城镇就业 4.73 亿来看，覆盖 37.2%的城镇就业人员。其中，非私营单位 覆盖率为 49.6%，私营和外资单位覆盖率为 30.4%。 改革方向：推行“低门槛、过渡期”的公积金缴纳机制。对于小微民企，允许在起 步阶段以低于 5%（如 3%）的费率缴纳公积金，设定 3-5 年的过渡期逐步达到法定下限， 降低企业当期成本。
2.3. 盘活存量：资金使用效率低，存在大量沉淀资金
公积金的两个使用渠道，一是贷款，二是提取。如果有大量资金，既不用于贷款， 也不被提取，那就意味着资金沉淀、使用效率低。 首先是提取率不高，2021 年后公积金资金池每年新增约 9100 亿资金。2024 年，我 国公积金提取率为 76.15%，缴存了 3.6 万亿，提取了 2.8 万亿公积金，二者的差额，变成资金池累积资金，即缴存余额增加 8663 亿元。2022-2024 年，“缴存-提取”差额年均 9100 亿左右，这代表着每年有近万亿新增的闲置资金。 其次是 2021 年后公积金个贷率降低，通过净贷款放出去的公积金资金减少。2021 年后，由于房地产市场压力加大，公积金个贷率明显下降，从 2021 年的 84.2%降至 2024 年的 73.9%。个贷率的下降，意味着贷款余额的净增量是在下降的。2015-2021 年，地产 销售较好的时候，贷款余额平均每年净增 6200 亿，2022-2024 年均值降至 3900 亿左右， 2024 年只有约 2638 亿。 受上述提取和贷款两方面因素影响，2021 年后，公积金净留存资金不断增加，已近 2.9 万亿。将上述提取和贷款数据对冲分析，2024 年公积金资金池通过“缴存-提取”机制 净留存了约 8663 亿元资金，而同期通过贷款业务仅净输出了约 2638 亿元资金。这意味 着，仅在 2024 年一年内，就有超过 6000 亿元的新增资金被低效闲置，过去几年闲置资 金不断累积，2024 年底已经接近 2.9 万亿。这意味着，对于公积金资金池而言，2021 年 后，随着房地产市场的下行，存在“进水快、出水慢”的矛盾，资金使用效率降低，需要 通过改革疏通资金出口。 改革方向：从重购轻租到居住消费全覆盖，盘活沉淀资金。一是可以通过“商转公” 来提高资金使用效率，在个贷率较低、净留存资金较多的城市，应尽快推动“商转公” 落地。二是进一步降低租房提取的门槛，提高租房提取的金额上限，尽量按照实际租金 提取房租。三是探索提取公积金用于装修、物业费、水电燃料费等渠道，让沉淀资金可 以在更多领域发挥作用降低居住成本。
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