2026年第9周地方政府债与城投行业监测周报第6期：全国两会精神学习系列之二，关注积极财政五大亮点

要闻点评

（一）全国政府工作报告发布，关注积极财政政策的五大亮点

3 月 5 日，十四届全国人大四次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李强向大会作政府工 作报告（以下简称“《报告》”），报告回顾了 2025 年政府工作，明确了“十五五”时期主 要目标和重大任务，提出了 2026 年经济社会发展总体要求和政策取向，并对 2026 年政府工 作任务做出全面部署。 动态点评：2026 年是“十五五”开局之年，我国将继续实施更加积极的财政政策、继续 实施适度宽松的货币政策，坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应， 加大逆周期和跨周期调节力度，切实提升宏观经济治理效能。财政政策“更加积极”不仅体 现在规模上，也体现在资金效益上，更大力度激发央地两个积极性，更加关注积极与可持续 的内在统一性。同时，在“强化改革举措与宏观政策协同”的要求下，今年也将有一些关键 性改革举措落地，作为核心之一的财税体制改革也将有实质性进展。

我们重点关注今年积极财政政策的五大亮点： 第一，财政赤字保持高位，优化政府债券组合，放大“组合拳”效应。①2026 年预算赤 字率拟按 4%左右安排,赤字规模 5.89 万亿元、比上年增加 2300 亿元，政策取向体现了宏观政 策调控的延续性，其中新增赤字全部由中央承担，中央赤字（5.09 万亿元）占比同比抬升 0.6 个百分点至 86.4%，再创历史新高，而地方赤字（0.8 万亿元）保持不变，这一安排有助 于优化政府债务结构、减轻地方发展包袱，降低整体宏观债务成本。②特别国债规模 1.6 万 亿元、同比减少0.2万亿元。其中1.3万亿元超长期特别国债支持“两重”“两新”等，8000 亿元用于“两重”建设、2500 亿元支持消费品以旧换新、2000 亿元支持大规模设备更新，推 测剩余额度可能用于补充财政金融协同促内需专项资金，进一步发挥财政政策提振消费和投 资的关键作用；3000 亿元特别国债继续支持国有大型商业银行补充资本。③新增专项债额度 4.4 万亿元、与上年持平，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等， 并强调“单列并提高项目建设额度”，2025 年一个突出特征是广义财政的明显扩张并没有推 动固定资产投资的明显改善1，今年有望在继续畅通地方资金循环、提升社会信心的同时，形 成更多基建投资实物工作量，并向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜，提高资金使 用效率，稳定开局之年经济增长。整体而言，今年广义赤字规模将达 13.89 万亿元（含 2 万 亿元置换隐性债务的专项债额度）、较去年小幅增加 300 亿元，广义赤字率同比回落 0.5 个 百分点至 9.4%，考虑到去年四季度“两个 5000 亿”的政策效应在今年会有体现，预算安排 力度相对温和，既保持了必要政策力度，也为未来进一步发力预留充足空间。其中，中央政 府杠杆率同比上升 3.1 个百分点至 32.5%，地方政府杠杆率同比上升 3 个百分点至 42.1%，央 地债务结构有进一步优化。

第二，进一步扩大支出盘子并靠前发力，同时推动转移支付量质并举，增强地方自主财 力和统筹能力。《报告》指出 2026 年一般公共预算支出规模将首次达到 30 万亿元、比上年 增加约1.27万亿元，有助于稳增长、稳预期；与此同时，2026年拟安排中央预算内投资7550 亿元、同比增加 200 亿元，将加力推动国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。值得注 意的是，《报告》强调“中央财政增加对地方财力性转移支付规模”，据 2026 年中央与地方 预算草案报告披露，今年中央对地方转移支付预算为 10.42 万亿、同比增长 2.2%，将连续四 年突破 10 万亿元，体现了对地方财力困难的高度重视，根据中诚信国际研究院此前分析测算， 今年财政形势将呈现收入低增与支出刚性并存的特点，土地财政持续弱化背景下地方流动性 压力仍然是未来几年中较高的一年，收支缺口仍然较大；同时，《报告》提出拟“开展整合 统筹使用转移支付资金试点”，其核心作用或在于打破转移支付资金条块分割、碎片化使用 的局限，适当赋予地方更大的资金调配权和自主权，让地方能够结合自身财力困难与重点任 务自主优化资金投向，从“按项分钱”转向“按需统筹”，有利于从源头减少转移支付资金 沉淀及低效使用，提高资金配置效率，以更精准的方式为地方财政减压纾困。

第三，在总量加力的同时，将持续用力优化支出结构, 坚持惠民生和促消费、投资于物 和投资于人紧密结合，提高财政资金使用效益。一是更加注重支持提振消费、投资于人、保 障民生。提升微观主体获得感仍是当前政策发力重点，今年拟安排 1000 亿元财政金融协同促 内需专项资金，旨在强化政策协同，引导更多社会资源流向实体经济，支持扩大内需，同时 也将更加聚焦服务消费薄弱环节，培育数字消费、绿色消费等新型消费场景，积极发展文旅、 赛事等新兴服务消费，开辟新的消费增长点；持续加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，补齐就业、医疗、教育等领域短板，解除居民消费后顾之忧，有效激发消费内生动力，推动 形成民生保障与消费增长互促共进的良性循环。二是充分挖掘释放有效投资潜力，探索编制 全口径政府投资计划，并聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市 场主导的有效投资增长动力。《报告》要求因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系， 是对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中关于优化提升传 统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、扩能提质服务业、打造智能经济新形态、加快高水 平科技自立自强等的落实和部署，尤其对于培育周期长、技术门槛高的一些新动能领域，厘 清政府和市场边界是优化资源配置的关键，财政资金注重引导，让市场机制发挥更加重要作 用。同时，《报告》要求“支持工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划”，即将 地方政府各类投资资金全部统一纳入年度投资管理框架，建立“资金全覆盖、项目全纳入、 过程全监管”的新型政府投资管理模式，全口径投资计划的编制有利于更大程度上减少地方 低效无效投资及重复建设的可能，从优化资源配置的角度提升财政资金效率，从源头防范地 方债务风险。此外，《报告》还要求“落实促进民间投资的政策措施，完善民营企业参与重 大项目建设长效机制,引导民间投资向高技术、现代服务业等新赛道拓展”，这是对 2025 年 11 月国办《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》的再次强调，这一安排彰显了国家稳 定民间投资预期、激发民间活力的坚定导向，通过长效机制建设也有利于破除市场准入隐性 壁垒、保障民企公平参与重大项目；同时提出以新赛道精准引导也能在一定程度上推动民间 投资结构升级，助力培育新质生产力，优化产业布局，有望进一步释放民间投资在稳增长、 促创新、强产业中的关键作用。

第四，继续积极有序化解地方政府债务风险，优化本轮置换节奏，多措并举化解地方政 府融资平台经营性债务风险，并加快构建统一的政府债务管理长效机制。2025 年我国深入实 施一揽子化债方案并取得明显成效，内蒙古、吉林已退出化债重点省份，各地融资平台数量 大幅压降,地方债务结构不断优化，城投企业债务成本下行、结构改善、信用风险事件减少， 2026 年末隐性债务规模或下降至 3.5 万亿。后续来看，应坚持在发展中化债，坚持化解风险 与建立长效机制相结合：《报告》提出“支持各地用足用好政策”，结合流动性压力做好化 债资源配置与节奏安排，继续靠前推进地方政府债券置换，并加强财政、金融等资源统筹， 优化债务重组和置换办法，多措并举化解融资平台经营性债务风险，着力解决债务“冰山” 问题；同时，债务问题本质上是个宏观问题，要坚持在发展中解决，推动政府债务从加杠杆 向优杠杆转变，并加强财政货币配合和预期引导，加强专项债等政府债券的全周期管理；依 托国企改革分类有序推动融资平台改革转型与功能重构，提升化债与发展的内生动力。此外，还需加快建立政府资产负债表，健全全口径地方债务监测机制，《报告》要求构建统一的政 府债务管理长效机制，首提“统一”，意味着债务口径统一、制度规则统一、监管权责统一， 从而实现政府债务的全覆盖管理，为财政可持续提供制度保障。

第五，深入推进财税体制改革，推动零基预算改革、消费税改革等核心举措落地，增强 高质量发展动力活力。中央经济工作会议提出“五个必须”，明确强调“必须坚持政策支持 和改革创新并举”，《报告》要求“强化改革举措与宏观政策协同”，“十五五”作为落实 二十届三中全会改革举措的关键阶段，上半场将加速推动一些重点改革落地，作为核心任务 之一的财税体制改革也有望在今年取得实质性进展。一是加大财政资源和预算统筹力度，提 高国有资本收益收取比例。目前我国国有全资企业（非金融）税后利润的收取比例分为五类 执行，比例在 0%-25%之间，2025 年国有资本经营预算中 70%以上的资金用于向承担科技创新 和新兴产业发展等任务的企业注资。后续需分领域、分行业动态调升相应比例，合理扩大国 有资本经营预算收入规模，让国有资本更好服务国计民生。二是深化零基预算改革，进一步 扩大中央部门试点范围。我国零基预算改革已渐进式推行三十余年，近两年改革进度明显加 快，2024 年 16 个中央部门启动首批试点、并在 2025 年扩大到 48 个部门，2026 年 31 省均在 地方两会报告中部署零基预算改革。其本质是对预算编制的改革，虽难以根本解决地方财政 困难，但在当前财政紧平衡的背景下，“节流”与“提效”至关重要，零基预算改革的价值 也由此凸显，其核心作用在于从零开始论证每一项支出的必要性和效益，从而优化财政资源 配置，这直接针对了支出结构固化、资金使用分散、效益不高等长期存在的顽疾，有利于提 高财政资金效率。后续可以零基预算改革为抓手推动建立有保有压、可增可减、动态调整的 预算分配机制。三是健全地方税体系，推动地方附加税改革、消费税改革等。尤其对于消费 税改革，稳妥推进征收环节后移并稳步下划地方，重点探索成品油、汽车等品目，为增强地 方自主财力提供关键支撑，但过程中还需注意保持央地收入基本稳定、注重区域均衡。此外， 结合今年预算报告，财税体制改革的关键举措还包括进一步完善个人所得税制度，探索综合 和分类相结合，增强直接税对于再分配的调节作用，并加快推进省以下财政体制改革，从源 头提升市县财力同事权匹配程度，兜牢基层“三保”底线。

（二）新疆官宣存量隐债全部化解，吉林四平、通化宣布隐债清零

2 月 12 日，新疆维吾尔族自治区人民政府公布“2026 年自治区政府工作报告”，官宣 “自治区存量隐性债务全部化解”，成为继北京、上海、广东之后第四个宣布实现全域隐债 清零的省份。新疆 2026 年政府工作报告在“‘十四五’时期和 2025 年工作回顾”中明确提出“统筹防范化解重大风险，高风险金融机构实现历史性动态清零，坚决遏制新增政府隐性 债务，自治区存量隐性债务全部化解”，而其 2025 年政府工作报告中的提法是“（截至 2024 年底）自治区本级和13个地州市本级、95个县市区提前完成存量隐性债务化解”，表明2025 年新疆隐债化解工作取得了突破性进展。后续来看，新疆提出 2026 年要“积极有效化解政府 债务风险，坚决遏制新增隐性债务，加大清理企业账款拖欠力度”。此外，在吉林省官宣退 出重点省份后，其下辖的四平市、通化市近期宣布实现了全市隐债清零。四平市在 2026 年政 府工作报告中提出 2025 年“创新‘资源盘活+政策争取+债券撬动’化债模式，全年化债 69.8 亿元，隐性债务实现‘清零’‘退红’”。通化市在 2026 年政府工作报告中提出“（“十四 五”期间）综合运用增收节支、资产盘活、改革重组等措施，奋力实现了隐性债务全域清零， 全力推动了政府债务降档退色”。

（三）城投企业“退平台”跟踪：本统计期2有 15 家企业声明成为市场化经 营主体或退出融资平台名单

本统计期有 15 家城投企业声明成为市场化经营主体或退出融资平台名单，数量较上统计 期3增加，均属于基础设施投融资行业。其中，浙江 7 家，江苏 3 家，江西、天津、安徽、广 东、河南各 1 家；主体评级方面，11 家为 AA+级、3 家为 AA 级、1 家为 AAA 级；行政层级 方面，区县级 9 家、地市级 6 家。自 2023 年 10 月以来，全国累计有 1059 家企业声明成为市 场化经营主体或退出融资平台名单，其中浙江、江苏、山东等东部省份数量较多，主体评级 以 AA+级为主、占比 44.48%，行政层级以区县级为主、占比 58.36%，行业分类以基础设施 投融资为主、占比 97.64%。

（四）本统计期有 18 家城投企业提前兑付债券本息

本统计期有 18 家城投企业提前兑付债券本息，涉及 19 只债券、较前值增加 2 只，规模 合计 28.85 亿元、较前值减少 12.80 亿元。提前兑付的城投企业主体评级以 AA 级为主，数量 为 12 家、占比 66.66%。

地方政府债券及城投企业债券发行情况

本统计期跨越春节假期，地方政府债券4发行规模、净融资规模均下降，今年以来置换隐 债专项债及新增专项债发行规模均超 6000 亿元。本统计期全国共发行 76 只地方债，发行规 模较前值下降 0.19%至 5785.56 亿元，净融资额下降 15.58%至 4890.96 亿元；截至 3 月 1 日， 存续期内地方债规模合计 56.38 万亿元。从发行结构来看，本统计期发行新增债 61 只、共计 3963.47 亿元，包括新增一般债 9 只、共计 740.93 亿元，新增专项债 52 只、共计 3222.54 亿 元；再融资债 15 只、共计 1822.09 亿元，包括再融资一般债 5 只、共计 419.64 亿元，再融资 专项债 10 只、共计 1402.45 亿元，其中用于置换存量隐性债务的特殊再融资专项债 7 只、共 计 1266.91 亿元。截至 3 月 1 日，今年新增债累计发行 10346.14 亿元，其中新增一般债发行 2104.05 亿元、新增专项债 8242.09 亿元，有 987.81 亿元为未披露“一案两书”的特殊新增专 项债；再融资债累计发行 9869.65 亿元，其中 6832.42 亿元用于置换存量隐性债务、3037.23 亿元用于偿还到期债券，暂未发行用于偿还存量政府债务的特殊再融资债。从发行期限看， 地方债发行期限以 30 年期为主，规模占比 33.26%，较前值上升 6.99 个百分点；地方债加权 平均发行期限为 18.27 年，较前值增加 2.14 年。从区域分布来看，本统计期有 14 省发行地方 债，其中湖南发行规模最大、达 1395.25 亿元。发行成本方面，地方债加权平均发行利率较前值上行 5.45 BP 至 2.21%，加权平均发行利差扩大 0.27BP 至 16.94BP；其中，专项债发行利率 上行 5.57 BP 至 2.28 %、发行利差收窄 0.27BP 至 17.28 BP，一般债发行利率上行 3.98BP 至 1.93%、发行利差走阔 2.31BP 至 15.58BP；宁夏发行利率最高，为 2.45%、辽宁发行利差最大， 为 24.23BP。

本统计期城投债5发行规模上升、净融资规模下降，发行利率下行、发行利差收窄。本统 计期城投债共发行 197 只，发行规模较前值上升 3.54%至 1357.96 亿元，其中基础设施投融资 行业债券共发行 189 只，发行规模较前值上升 1.21%至 1290.81 亿元；城投债净融资额较前值 下降 1479.63 亿元至-635.91 亿元，其中基础设施投融资行业债券净融资额较前值下降 1470.59 亿元至-658.02 亿元。截至 3 月 1 日，存续期内城投债规模合计 14.19 万亿元，其中基础设施 投融资行业债券存量规模为 13.63 万亿元。从发行成本来看，本统计期城投债整体发行利率为 2.09%、较前值下行 6.86BP，发行利差为 63.96BP、较前值收窄 2.30BP。发行券种以私募债为 主，占比为 36.55%、较前值下降 4.89 个百分点。从发行期限来看，城投债加权平均发行期限 较前值减少 0.56 年至 3.61 年，以 5 年期为主，占比达 40.61%、较前值下降 6.35 个百分点。 发行人主体级别以 AAA 级为主，占比 43.39%、较前值上升 6.87 个百分点。从区域分布看， 本统计期共有 22 省发行城投债，其中江苏发行数量最多、为 63 只，规模占比 21.57%；贵州 发行利率、利差均最高，分别为 3.74%、193.06BP。城投境外债6方面，本统计期共发行 4 只、 规模合计 36.17 亿元，3 只为美元债券，1 只为日元债券。城投境外债加权平均发行利率为 4.49%、高于境内城投债 240BP；平均发行期限为 3 年、低于境内城投债 0.61 年；城投境外债 穿透信用主体包括 2 只地市级主体、2 只区县级主体，主体评级 2 只为 AAA 级、1 只为 AA+ 级、1 只无评级。