2026年前瞻全国两会：积极财政如何发力？

2025 年财政运行回顾

“实施更加积极的财政政策”的要求下，2025 年财政预算安排较为积极，但在经济下行压 力加大、价格持续低迷、化债收缩效应继续释放等背景下，财政收入增长仍然承压、支出实 际执行相对偏紧，财政收支一降一升，运行过程中也呈现三个结构性分化。

（一）2025 年财政运行概况：收支一降一升，政府债券创历史新高

（1）收入端：广义财政 1 收入连续两年下滑，较预算目标少收 8600 亿元

广义财政收入“前升后降”，“两本账”均下滑、政府性基金预算收入降幅更大。2025 年广 义财政收入 27.37 万亿元、同比下降 2.9%，降幅较去年加深 0.9 个百分点，自 2024 年以来已 连续两年下滑，完成全年预算进度 97.0%、处于近年来较低水平，与年初预算目标相比少收 8600 亿元。其中，经济下行压力较大特别是价格持续低迷的制约下，一般公共预算收入 21.60 万亿元，同比下降 1.7%、低于年初预算目标增速（0.1%），完成全年预算进度 98.3%、处于 历史较低水平，较预算目标少收 3805 亿元；房地产市场仍处于调整阶段，土地市场相对低迷， 政府性基金预算收入 5.77 万亿元，同比下降 7.0%、远低于年初预算目标增速（0.7%），完 成全年预算进度 92.3%、仅高于 2020 年及 2022 年水平，较预算目标少收 4795 亿元。分季度 看，广义财政收入全年呈“前升后降”态势，与宏观经济运行特征基本一致。前三季度，基数 效应叠加经济基本面修复、税收征管加强等背景下，广义财政收入呈逐月改善态势，一季度、 上半年、前三季度增速分别为-2.6%、-0.6%、0.3%；四季度来，宏观经济运行走弱、土地市 场有所降温，广义财政收入逐月走弱，增速于 11 月起转负。

（2）支出端：“两本账”支出均增长，但较预算目标少支 2.16 万亿元

“实施更加积极的财政政策”的要求下，广义财政支出有所发力、同比小幅增长。全年广 义财政支出 40.03 万亿元、同比增长 3.7%，增速较去年抬升 1.0 个百分点、且远高于广义财 政收入增速；其中，一般公共预算支出 28.74 万亿元、同比增长 1.0%，受较大规模的特别国 债、地方政府专项债带动，政府性基金预算支出 11.29 万亿元、同比大幅增长 11.3%，是广义 财政支出发力的重要支撑。但与年初预算目标相比， “两本账”支出增速均未达目标，全年少 支 2.16 万亿元。全年广义财政支出完成年初预算进度为 94.9%，同比回落 0.3 个百分点、且远 低于疫情之前水平，广义财政支出增速较年初预算目标相差 5.6 个百分点，全年少支 2.16 万 亿元，其中，一般公共预算支出拖累较大，完成预算进度仅 96.8%、为历史最低水平，与年 初预算目标相差 1.3 个百分点；政府性基金预算完成年初预算进度 90.4%、为 2021 年以来最 高水平，但仍低于年初增速目标 11.8 个百分点。

（3）收支缺口进一步扩大，积极财政加力、政府债券规模创历史新高

整体而言“两本账”收支均未完成年初预算目标，且广义财政收支缺口进一步扩大、创历 史新高。从实际收支缺口来看，广义财政实际收入与实际支出之间存在 12.65 万亿元的缺口， 较上年进一步扩大1.3万亿元，为历史同期最高水平。政府债券进一步成为弥补当前财政收支 缺口的重要手段，国债、地方政府债券发行规模均为历史最高水平。一方面，国债发行达 16.01万亿元、同比增长28.4%，其中超长期特别国债发行1.3万亿元，主要支持两新、两重， 特别国债 5000 亿元补充大行资本。另一方面，地方政府新增债务限创历史新高，叠加大规模 债务置换深入推进，2025 年共发行地方政府债券 10.31 万亿元、同比增长 5.2%，创历史最高 水平；截至 2025 年末，地方政府债券存量规模突破 54 万亿元。

（二）2025 年财政运行的结构性特点：“三个分化”

（1）税收收入与非税收入一升一降，非税占比回落

税收收入维持一定韧性、实现同比增长，但仍低于预算目标，四大主体税种均实现正增 长。2025 年税收收入同比增长 0.8%、高于一般公共预算收入增速，较上年抬升 4.2 个百分点， 但名义增长不足的背景下，税收增速仍未完成年初预算目标（3.7%）。分税种来看，四大主 体税种韧性凸显、均实现正增长，个人所得税、国内增值税、国内消费税、企业所得税分别 同比增长 11.5%、3.4%、2.0%、1.0%，和上年相比，个人所得税、国内增值税、企业所得税 增速均由负转正；其中，个人所得税增速年内持续领跑，除了受上年税收优惠政策下形成的 低基数影响，也与金税四期强化税收征管、资本市场交易活跃等有关；四大主体税种中仅国 内消费税增速较上年回落，反映出消费端持续承压，5月以来社零当月增速逐月回落，消费不 足仍是经济运行的重要掣肘。由于权益市场表现良好，结构性慢牛行情下，证券交易印花税 增速位居各类税种首位、达 57.8%。外贸企业出口退税也保持较高增长、达 10.7%，与部分企 业应对退税政策调整“抢出口”有关，但出口退税意味着将税款返还给出口企业，会对税收收 入形成冲减。基数效应叠加国有资产盘活空间逐步收窄、涉企执法日益规范影响下，非税收 入同比下降。2025 年，全国非税收入同比大幅下降 11.3%，为历史次低水平（仅低于 2020 年），较上年全年回落 36.7 个百分点，非税收入下滑主要与 2024 年一次性安排中央单位上缴 专项收益抬高基数有关，同时也与国有资产盘活空间逐步压降密不可分，此外，2025 年开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，也带动了罚没相关的 非税收入下行。整体看，税收收入占一般公共预算收入的比重抬升至 81.6%，高出上年 2 个 百分点，财政收入质量有一定提升、对非税收入的依赖有所降低。

（2）民生支出和基建支出走势分化，财政发力的“民生含量”提升、基建支出走弱

其一，“投资于人”导向下，民生领域仍是财政支出重点且占比抬升，全年一般公共预算 支出中，社保就业、教育、卫生健康支出合计支出超10万亿元，且分别同比增长6.7%、3.2%、 5.7%，规模及增速均处于较高水平，相关支出合计占比达 38.0%、远高于近三年平均水平 （37.4%），是落实“强化宏观政策民生导向” “推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生”要 求的重要体现。其二，基建相关支出规模下滑、占比回落，对基建投资形成一定拖累，基建 相关支出同比下降6.6%、较去年大幅回落12.8个百分点，占比同比回落3.0个百分点至21.6%， 一定程度上对基建投资形成拖累，2025 年三大投资同步下滑，全年固定资产投资下滑 3.8%、 为 2020 年特殊时期外首次转负，基建投资首次转负、同比下滑 2.2%，为近年来最低水平。其三，科技支出增速领先，积极支持科技强国建设，全年科学技术支出同比增长 4.8%，增速位 居主要支出类型前列，持续赋能新质生产力。此外，值得注意的是，债务付息压力持续加大， 债务付息支出增速处于高位、达 4.8%，付息支出占比达 4.7%、高于上年 0.2 个百分点，处于 历史最高水平，需持续关注财政及债务的可持续性。

（3）中央和地方财政支出分化，中央财政加力明显，积极减轻地方压力

根据“两会”安排，2025 年中央赤字 4.86 万亿元、同比增加 1.52 万亿元，地方赤字 0.8 万 亿元、同比增加 0.08 万亿，新增赤字 95%由中央承担，中央赤字占比同比抬升 3.6 个百分点 至 85.9%、为历史最高水平；中央预算内投资安排 7350 亿元，比上年增加 350 亿元；中央对 地方转移支付安排 103415 亿元，剔除 2023 年增发国债结转至 2024 年资金因素后，同口径增 长 8.4%，已连续三年超过 10 万亿元。从实际执行来看，中央财政发力明显，中央本级广义 财政支出增速达 19.0%、远高于地方（1.6%），尤为值得注意的是，大规模特别国债带动下， 中央政府性基金预算支出发力明显、增速达 130%，远高于地方（5.3%），地方财政支出占 GDP 比重进一步下降，较 2020 年高点 32.1%大幅回落 7.4 个百分点至 24.7%。在宏观效率下 滑、微观主体扩表意愿不强等背景下，中央财政加力有利于提振信心、扩大需求，更好发挥 统筹调控职能，同时也有利于减轻地方发展包袱、激发地方活力。但需注意，多重因素制约 下，政府债券尤其是地方政府专项债实际使用节奏相对偏慢，在一定程度上对基建投资形成 拖累、削弱了财政逆周期调节的力度。

“十五五”开局之年财政形势及收支预测

（一）2026 年财政形势研判：收入低增与支出刚性并存

2026 年，中国经济整体将延续结构性修复态势，增长承压但仍具韧性。一方面，面对周 期性与结构性、外部冲击与内部矛盾交织叠加的多重挑战，中国经济增长面临一定下行压力。 国际方面，大国竞争博弈加剧，围绕科技制高点、产业主导权和规则话语权的争夺日趋激烈， 2026 年 2 月以来美伊冲突全面升级，美以联合军事打击引发伊朗强势反击，直接冲击国际能 源供应与关键物资贸易，加剧全球地缘政治动荡与供应链断裂风险；叠加全球贸易保护主义 持续抬头，多重因素叠加，对我国外贸出口、产业布局及外部资源配置形成多重掣肘。国内 方面，结构性矛盾仍然存在，一是传统增长路径依赖难以短期扭转，供需结构性失衡、价格 持续低迷问题或持续存在；二是宏观效率下滑、微观主体预期偏弱下内生性消费和投资需求 不足，居民和企业偏谨慎；三是产业结构转型升级持续，部分行业产能过剩治理难度加大， 房地产受长期需求萎缩制约或延续底部调整，拖累经济修复节奏。另一方面，也要看到中国 经济的韧性与潜力，伴随宏观调控政策协同发力、“反内卷”等产能治理政策显效、新动能持 续蓄势，我国的内需潜力不断释放，同时，高水平对外开放推进下，我国外贸朋友圈持续扩 大并日渐稳固，应对短期冲击的能力增强，为中国经济企稳回升提供支撑。经济基本面是财 政收支能否改善的基础，综合当前我国经济增长、动能转换看，2026 年我国财政或呈现“收 入低增与支出刚性并存”的特征，财政平衡和可持续性仍然面临挑战。 收入端将继续呈现低速增长与结构性分化特征，对于债务资金依赖或进一步加大。从当 前收入结构看，税收结构失衡问题仍然突出，传统高贡献行业受房地产深度调整、PPI 持续负增长等影响利润收缩，税基侵蚀明显，而新能源、数字经济等新兴产业尚处在培育期，盈利 规模有限、难以形成稳定税源支撑；非税收入的增长更多依赖各地盘活存量资产等行政性努 力，在尚未形成稳定变现的长效机制前，可持续性并不强；更为突出的是，以土地出让收入 为主的政府性基金收入持续收缩，对地方财力构成直接拖累。从增长动力看，内需恢复偏弱、 外部不确定性较大仍在持续制约经济增长对财政收入的拉动作用，这几年减税降费政策对于 扩大需求和涵养税源的传导也受到微观主体活力不足的约束；房地产持续调整对地方财政基 础造成长期冲击；现行税制与数字经济、产业转型的适配性也显现出不足，而新动能培育中 也往往伴随税收优惠政策。整体来看，财政收入增长缺乏持续动力，或在未来较长时间内呈 现低速增长态势，并将持续伴随结构性分化。

支出端刚性增强、重点领域将进一步加码，关注资金效率和付息问题。在人口老龄化加 速、居民和企业加杠杆动力不足、新旧动能转换的关键时期，财政支出强度将进一步加大， 重点领域加码成为确定性趋势，刚性压力也将随之凸显。一是民生兜底以及与“人”相关的投 资将持续发力，后续医疗、教育、养老、托幼、就业等民生支出压力和基层“三保”压力依然 不减，是释放中长期潜力的必然要求，也是未来较长时间内财政支出端的“硬约束”；二是提 振消费仍需财政加大支持力度，年初实行的一揽子财政金融协同组合拳即通过加大对微观主 体的让利力度，“真金白银”补贴居民；三是基建投资将维持高位，十五五开局之年需保障重 大项目开工建设，在企业投资意愿低迷的当下，需政府投资发挥引导撬动作用，特别是支持 “两重”等关键领域；四是进一步向新质生产力和低碳经济倾斜，为实现高水平科技自立自强， 在科技攻关领域的投入预计持续加大，同时绿色转型资金将进一步增加，碳减排、可再生能 源补贴或继续扩容扩围。需注意的是，在支出刚性不断增强的同时，也面临两大核心挑战： 一方面是资金使用效率问题，在地方财政紧平衡状态下，支出规模的扩大需要避免“撒胡椒面” 式的低效投入，确保资金流向综合效益高的领域；另一方面则是债务付息压力对于有限财政 空间的挤占，2026 年积极财政背景下债务付息支出占比易升难降，或加大可持续难度，也构 成财政支出提质增效的核心推动力之一。