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“反内卷”系列专题报告：反内卷，为何需关注地方政府？

一、本轮“反内卷”，有何不同？

政策更聚焦地方政府行为规范。 相较于 2015 年中央财经领导小组第十一次会议，2025 年中央财经委尤其强调对地方政府行为的规范。 对比两份通稿，后者更侧重规范地方政府行为，提出“规范地方招商引资”等具体举措。同时，会议将“五 统一、一破除” 调整为 “五统一、一开放”，核心变化体现在地方政府行为规范尺度与对外开放维度。

上述差异的形成，一方面源于 2015 年产能过剩的全局性特征，另一方面与本轮 “内卷式” 竞争中地方 政府的深度参与直接相关。2015 年问题源于 “四万亿” 刺激后上游产业过度投资及当时的房地产下行 压力；《求是》文章指出，本轮地方政府的行为表现为打造政策洼地、盲目上马项目、设置市场壁垒。

具体来看，本轮 “内卷式” 竞争涉及的行业中，绝大多数需求呈改善或稳定态势，而非恶化趋势。电气 机械等行业 2021-2024 年期间的营收与固定资产增速均优于 2017-2020 年期间；汽车等行业营收扩 张，而固定资产增速走低。典型如汽车，过去五年地域分布剧变，除技术更替外，亦显地方“内卷”特征。

二、地方政府为何陷入“内卷”？“同步”布局制造业，意在稳经济与对冲财税压力，但产生“合成谬误”。

地产周期下行期，地方政府面临 GDP 增长压力，需寻找能拉动经济增长的产业。2021-2024 年，全国商 品房销售面积累计下跌 39.7%，房地产投资累计下跌 27.3%，部分地方跌幅尤甚。同时，因隐性债务监 管强化，基建投资难有效对冲经济下行压力，地方政府只能在非地产工业、非基建服务业中寻找增长动力。

土地财政退坡阶段，地方政府收支压力陡增，急需扩大税源集中行业规模。地方倾向发展税源富集行业， 2021 年制造业和批发零售业税收占税收总额 32% 和 14%，居前两位；税负上，地产、金融居前二，批 发零售和制造业列第四、六。增值税的 “生产地课税” 原则，促使地方鼓励制造业集群扩张。

2021 年后，地方政府对中央转移支付的依赖度明显上升。中央对新兴行业的补贴与扶持成为地方政府争 夺的对象。2022-2023 年，可再生能源电价附加支出超收入 3579 亿元，实为中央对地方新能源产业的 补助。类似情况也出现在转移支付环节，典型如 “节能减排转移支付” 和 “大气污染防治转移支付”。

基于上述三大因素，每个地方政府布局新兴制造业是 “最优解”，但 “合成谬误” 的存在令部分制造业 “供过于求”。2022-2023 年，16 个省份的制造业投资平均增速超过 10%，排名前五的省份平均增速 均超 20%；9 个省份的名义工业增加值平均增速超过 5%，排名前五的省份平均增速 10% 左右及以上。