未来粤港澳大湾区城市更新趋势有哪些？

未来粤港澳大湾区的城市更新将呈现以下趋势：

1.片区统筹、有机更新成为主流

经过多年的探索与实践，粤港澳大湾区核心城市不断 意识到传统的以大拆大建为主要形式、以单块存量用 地土地价值释放最大化为宗旨的房地产化点状更新实 际上难以实现完善城市功能、引领城市迭代升级目标， 反而一定程度挤压了产业发展空间和低成本居住空间， 也压榨了资源环境承载力，加剧了多种层面的断裂和 失衡问题，影响城市的可持续发展。

随着城市规划不断深入反思单一用地性质和功能分区、 潮汐式通勤和过高密度开发等问题，以及“产城融合”、 “职住平衡”、“15 分钟生活圈”、“完整社区”等 理念的引入和推广，大湾区各个城市陆续提出片区统 筹、连片改造、连片更新，希望通过片区统筹、有机更新， 提升空间资源配置效率。

片区统筹，即是以全局性思维统筹一个较大区域内的 多个城市更新项目，采用“留改拆”并举的模式，合 理确定区域内需要保留活化、改造提升、拆除重建的 建筑，同时完善片区内城市功能，为不同业态排布、 公共服务设施建设和多主体利益平衡创造更大和更具 弹性的腾挪空间，以实现空间资源配置效益最大化的 目标。片区统筹和有机更新相辅相成，在探索和实践中， 有以下几大趋势：

1.1. 业态复合、职住平衡，提升片区内全天候活力

过往的明显区分商务区、住宅区、娱乐区、工业区等 区域的功能分区式城市规划机械地割裂了不同业态间 的有机联系，加重了交通基础设施的负荷，导致职住 分离和加剧社会阶层分化，并推动了城市的无序扩张。 在生活和生产间的界限逐渐模糊的时代，城市更新应 适应新时代的发展需要，推动产城融合、多业态混合 和职住平衡。而在碎片化的点状城市更新的尺度下， 除了城市综合体外显然难以实现这一目标，而并非所 有项目都适合改建成城市综合体。只有上升到片区尺 度，以全局视角统筹片区内各种业态的分布，根据现 有的产业体系、居民结构、商业分布和片区定位，针 对性地导入新产业、新业态、新功能，并通过完善基 础设施建设、梳理交通设施网络来加强不同业态间的 有机联系，提升片区的全天候活力。

以广州为例，广州以城市更新为契机，强调产城融合， 分类分区管控产业的占比，全市划定三个城市规划建 设管理圈层，每个产业圈层有不同的要求，并且明确 了不同圈层城市更新单元产业建设量（含商务服务业、 新型产业、产业的公建配套）占总建设量的最低比例。

此外，广州的城市更新工作还提出要实现职住平衡并 建立了多维度的指标体系，打造“5040”职住平衡的 新生活，即实现 50% 以上适龄就业人口 30 分钟通勤 与 40% 以上更新项目中的居民享受低成本住房。同时 结合教育、医院、养老、文体等专项规划，保证片区 配套设施的配建面积比例，保障公共利益。

通过将城市更新与产业规划相结合，广州市的产业空 间供给得到增加，高端产业向中心城区聚集，产业结 构得以优化。从而进一步优化城市功能和人口布局， 缓解交通压力，也有利于城市发展能级的提升。

1.2. 补足功能短板，改造加建基础设施和服务设施

单一性质用地也往往会产生城市功能缺失、配套服务 不足的问题。以传统的居民区尤其是老旧小区为例， 停车、文化、体育、娱乐、医疗、老人照护、幼儿托管、 政务办理等功能缺失或不足都极为常见并亟需改善。 但这些问题并非只能通过大拆大建来解决，通过片区 统筹整合边角地、夹心地、插花地，配合适当的建筑 功能改变、微改造和建筑加建，即能在很大程度上得 到改善。

在建设智慧城市的大背景下，新型城市基础设施如城 市智能感知系统、地下综合管廊等的建设都是城市更 新中必须要考虑增建的设施，同时还应配合城市信息 模型（CIM）基础平台和城市智能运行管理服务平台 的建设。此外，在“全龄友好型城市“的理念下，城 市的适老化、适儿化和无障碍设施改造都是城市有机 更新中应该注意的问题。

1.3. 赓续文化脉络，活化历史遗产，融合传统现代

对“千城一面”现象的批判让人们意识到城市的传统 格局和历史文脉是城市独特性的最好体现。在过去的 大拆大建城市更新浪潮中，城市原有的街巷肌理和文 化脉络遭到了深重的伤害，即便在街区保育做得较好 的各地历史古城的改造更新中，浮于表面的建筑外观 刷新和过度商业化的运营也引起了诸多争议。

对于拥有独特文化意义和地方特色的历史街区，采用 有机更新和微改造的方式已经成为大众共识。但保留 历史文脉并不止于维护修缮历史建筑本身，修旧如旧 也不意味着将其回溯并凝固在某个历史瞬间，而应挖 掘当地的传统文化资源、延续当地历史文化记忆，并 基于这些原有历史文脉和建筑风格元素，进行合理适 度的演绎，同时适当引入新业态、新元素、新功能， 活化利用历史遗产，使其能得到更好的展示和发展。

2.探索多主体参与、利益平衡机制

城市更新及运营的过程是不断更新、动态平衡的过程，涉及多方的利益博弈，具有长期性、复杂性等特点。更新 项目所需资金大、占用周期长，仅靠开发商自有资金难以实现长期可持续更新。因此，城市更新项目一般由政府 主导实现公共服务和利益平衡，包括如何完善利益分配体系，平衡多元主体的利益。通常引入多元主体有助于推 动项目实施进度，但如何平衡多元化社会主体利益并长期运营，以及给予运营方支持和激励，尤其在地产行业资 金链相对紧张的现状下，是当前城市更新面临的问题。

2.1. 鼓励社会力量参与

虽然珠三角各地政府对城市更新的主导程度和参与度有所不同，但均积极鼓励社会力量参与城市更新，并从政策、 财税、规划等方面出台相关举措提高市场主体参与的活跃度。

2.1.1. 征询公众意见实现共同缔造

在城市更新已经由大规模增量建设转为存量提质改造 阶段，社会资本有望从规划设计、投资、研发、建设、 运营等全产业链上深度参与城市更新项目。随着社会 力量更多地加入到重点更新项目建设中，将更好地对 实施城市更新行动提供支持。

城市更新不仅与原先生活于此的居民息息相关，也影响 更大范围内市民的生产生活。城市更新的规划和改造方 向除了应契合高屋建瓴的城市总体规划和政府决策，也 应征询原先住民、周边群众和相关专业人士、社会团体 的意见，在区域评估、计划修编、规划设计等环节均需 要加强公众参与程度，既可提高居民归属感、认同感和 基层居民自治能力，也有助于协调各方利益。

2.1.2. 释出利润空间引入社会资本

通过片区统筹可以关联有利地块和配建地块，也为其 排布提供更有弹性的腾挪空间。在大型片区改造中， 保证一定的重建或加建面积，或出让一定时限的特许 经营权，将助于吸引社会资金投入，并实现资金较快 速回流，以反哺片区内公共服务设施建设成本。

合理确定不同项目的改造时序，采用多期轮动开发方 式，在前期资金开始回流后再开启后期项目，也可减 轻一次性投入压力，吸引更多社会主体参与。

即便是老旧社区微改造，通过引入小商户进驻建筑底 层或公共空间，出租广告位等方式也可创造现金流， 以补偿原始的资金投入。

在鼓励社会力量参与方面，广州的实践经验可提供参 考。通过政府与社会投资组合实施，企业规模化建设 运营、综合更新，社会资本参与日常管理服务，原产 权单位投资等方式，鼓励社会资本全方位参与老旧小 区改造，拓宽老旧小区改造资金来源渠道。培育规模 化实施运营主体，吸引社会力量参与老旧小区改造和 运营，运用市场力量提升社区服务水平和管理能力。

2.2. 探索项目融资及激励机制

结合粤港澳大湾区此前旧改积累的经验，当前城市更 新筹措改造资金的最主要方式为：（1）引导企业、产 权单位、专业经营单位等社会力量出资；（2）地方财 政安排补助资金用于城镇老旧小区改造，通过发行地 方政府专项债券或一般债券用于城镇老旧小区改造； （3）向国家开发银行等机构申请政策支持的金融贷款。

2021 年，住建部《关于在实施城市更新行动中防止大 拆大建问题》提出，在探索可持续更新模式方面，政 府应注重协调各类存量资源，鼓励现有资源所有者、 居民出资参与微改造；鼓励功能混合和用途兼容，推 行混合用地类型，采用疏解、腾挪、置换、租赁等方 式。实际操作中，除上述措施外，通过公募 REITs 等 方式引入多元主体，探索税收奖励返还等创新型政策， 通过规模化统租改造提供保障性住房，提高土地容积 率激励，探索市场主体与政府合作新模式，都是发展 可持续更新模式的有效路径。

3.城市更新法律法规持续完善

广州和深圳作为全国城市更新发展的领头羊，经过多年探索，相关政策及细则已经逐步系统化、全面化。其中， 特别是对文化街区、历史遗迹、古树名木等方面的保护在国内领先。因此，粤港澳大湾区有条件通过前期积极 探索的城市更新经验，形成可复制、可推广的城市更新政策体系，为后起城市提供更多借鉴经验。完善、稳定、 实操性强的政策法规也是推进粤港澳大湾区后续城市更新大规模铺开的基本保障。

3.1. 进一步完善城市更新政策体系和实施细则

完善的城市更新政策体系是标准化 发展的必然要求，也是确保城市更 新合法性、权威性和公平性的重要 保障。现行相关制度多以各地“一 地一策”、“打补丁”式文件为主， 且大量实操层面细节缺乏合理化路 径，例如职能交叉事项中的部门间 协同、土地用途变更、公共设施运 营权、腾退及修缮补贴等问题存在 盲区。完善的城市更新政策体系， 既包含总体层面的战略性规划来指 导和协调，又在专项规划、技术导 则等实施层面予以明确，同时规划 土地、准入审批、产业培育、财政 税收等配套方面提出专项细则。

3.2. 配套制度有助于操作层面顺利实施

在城市更新业务相关的制度保障方面也有待于进一步细化明确。例如，目前的建筑规范、标准、管理大多针对新 建建筑，在有机更新和微改造方面缺乏精细化的行业标准。从法律保障上来看，城市更新相关的行政裁决和司 法裁决制度也有待于在实践中日趋完善。此外，由于城市更新对资金实力要求较高，又涉及统筹协调多方利益， 预计后续城市更新中国企将保持较高占比，国有资产的合法合规、市场化运营也需要完善的制度予以保障。