基本养老保险对应第一支柱。
中国第一支柱养老保险，通常指基本养老保险。基本养老保险始兴于 1951 年开始建立的劳动 保险制度，几经变革发展至今，主要包括两个部分：由企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险组成的城镇职工 基本养老保险，以及城乡居民基本养老保险。其中，企业职工基本养老保险主要覆盖各类城镇地区私营及非私营企业职工， 机关事业单位基本养老保险主要覆盖各类国家机关和事业单位工作人员，城乡居民基本养老保险则覆盖广大农村居民及不在 城镇职工基本养老保险覆盖范围内的城镇居民。 企业年金及职业年金对应第二支柱。中国的第二支柱养老保险，主要指企业年金和职业年金，二者发展时间较短，覆盖人口 有限。2004 年原劳动和社会保障部发布《企业年金试行办法》，为企业年金建立了统一的标准，至此，企业年金制度初步 建立。2015 年，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求机关事业单位统一实行基本养 老保险制度，并同时要求建立职业年金作为补充养老保险制度，至此，职业年金制度开始实施。中国企业年金和职业年金发 展时间较短，且企业年金暂时没有强制性要求，因此覆盖人数相对有限。 个税递延型商业养老险、个人账户养老金等属于第三支柱。相对于第一、二支柱而言，中国养老保险体系第三支柱建立和发 展的前期进程要缓慢得多。目前看有以下几种主要形式：一是税惠型和非税惠型商业养老保险，其中以个人税收递延型商业 养老保险为主；二是个人养老金。其中，个人税收递延型商业养老保险于 2023 年开始与个人养老金合并，目前仍处于流程 之中。但总体上看，第三支柱的规模大大小于第一二支柱，尚未能充分发挥补充居民养老的作用。
整体看，截至 2023 年末，中国基本实现基本养老保险的全覆盖。当前，中国基本养老保险需要 16 岁及以上且非在校生才 可参保。2023 年末，中国总人口约为 14.1 亿人，其中 15 岁及以上人口为 11.8 亿人。相应的，基本养老保险参保人数为 10.7 亿人。在剔除在校生及 15 岁人口后，中国基本养老保险已经大致实现了全覆盖。
从各地来看，人口流动对参保地选择有所影响。目前，城乡居民基本养老保险，依然需要在户籍地参保；而城镇职工基本养 老保险，除个别超大城市外已放开户籍限制。因此，基本养老保险的参保情况出现了与各地常住人口不一致的情况，河南、 安徽等人口流出大省，基本养老保险参保人口甚至高于剔除 0-14 岁人口后的常住人口，表明有许多当地参保人员去到了其 他省市工作。广东、江浙等人口流入大省，基本养老保险参保人口显著低于剔除 0-14 岁人口后的常驻人口，表明有大量非 当地参保人员进入省内工作。
当前，中国基本养老保险体系已经大致实现了全覆盖，为中国居民的基本养老提供了兜底作用。但城镇职工基本养老保险 的可持续性问题也不断凸显。第一，总量方面，城镇职工基本养老保险收支压力自 2020 年后开始增大，除企业职工基本养 老保险面临在 2036 年耗尽累计结余的风险外，机关事业单位基本养老保险因历史原因，结余情况更加严峻。同时，总量风 险还可能会导致居民对基本养老保险体系的信任度下降，进而影响缴费意愿甚至参保意愿，形成恶性循环。第二，结构方面， 各省劳动力流动趋势不一，广东等劳动力流入省人口结构年轻，在企业缴费率较全国平均水平仍低 1 个百分点的情况下，仍 能维持数千亿元的年均结余水平。与之相对，东三省等劳动力流出省，老龄化较严重，财政补贴能力不足，已经出现当期收 不抵支的情况。这一方面会损害基本养老保险的运行效率，另一方面还可能会加剧地区间的贫富差异。
针对我国基本养老保险体系的可持续性问题，我们认为可行的政策措施包括：提升统筹层次、提高投资管理效率、强化财 政补贴力度、推进延迟退休改革等。具体来看：
第一，城镇职工基本养老保险要加快完善全国统筹的制度基础，城乡居民基本养老保险建立省级统筹机制，通过提升统筹 层次提升运行效率，缓解可持续性问题。城镇职工基本养老保险方面，当前全国统筹所面临的各类现实问题包括省级统筹尚 未完全实现、各类机制尚未完全统一、央地财事权匹配等。因此，需要进一步加快全国统筹制度基础的建设，为全国统筹创 造条件。当前，可以继续使用上缴下拨式的全国统筹机制，强化调节力度，缓解各地养老金收支压力。城乡居民基本养老保 险方面，当前其统筹层级较低，不利于基金效率提升。我们认为，可以参考城镇职工基本养老保险的全国统筹机制和中央调 剂金制度，建立省级统筹机制，从而推动各地城乡居民基本养老保险待遇水平的统一和提升。
第二，扩大基本养老保险基金的委托投资比例，适度放宽投资限制，提升资金投资管理效率。当前，各省已有部分基本养老 保险结余基金委托全国社保基金理事会管理，2016 年至今管理绩效稳定、投资收益水平良好25。进一步扩大基本养老保险基 金的委托投资比例，通过投资收益增厚基本养老保险基金累计结余，不仅可以保障养老金安全边界，也可以发挥养老金作为 长期资金对资本市场和实体经济的支持作用。与此同时，可考虑适时适度放宽对基本养老保险基金的投资限制，包括丰富投 资品种、提高风险类资产的投资比例、提升海外投资能力等，在控制风险的前提下致力于提升基金整体收益水平。
第三，通过多样化的财政补贴充实全国社会保障基金，并适度拓宽其投资范围，增厚养老保险储备。在扩大基本养老保险基 金委托投资的基础上，政府还可以通过各类办法充实全国社会保障基金，尽早提升基本养老保险储备。在方式选择上，除基 于现有的一般公共预算补充和国有资本经营预算补充渠道，进一步加大补充力度外，还可以通过发行特别国债，或学习加拿 大经验允许全国社会保障基金自主发债的方式，扩大全国社会保障基金收入来源。此外，还可以进一步拓宽全国社会保障基 金的投资范围，放宽海外投资、另类投资限制要求，鼓励其通过多样化资产配置提升投资管理效率。
第四，根据二十届三中全会部署，按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。延迟退休虽然被视为 缓解基本养老保险基金收支矛盾的潜在解决方案之一，但其效果仍然不定，且影响范围超出了社保体系。短期看：延迟退休 可能通过削减支出的方式，起到推迟养老金收支矛盾爆发时点、收窄养老金收支缺口的作用；但同时也可能会因提升企业平 均用人成本削减其就业吸纳能力，从收入端削弱其政策效果。中长期看：延迟退休还可能会因工资增长及替代率因素进一步 提升中长期支出压力；但也可能发挥老年人工作经验优势、增厚退休储备，释放老年人的劳动及消费能力，促进经济增长。 党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，按照自愿、弹性原则， 稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。可以尽快推动相关政策落实，将是否延迟退休交由市场决定，令具有工作意愿 和能力的老年人继续工作，尽可能减轻养老金支出压力。
第五，进一步完善各类制度设计细节，优化基本养老保险的运行机制。如，尽快落实城乡居民基本养老保险待遇常态化调整 机制，增强居民参保意愿和提升缴费档次意愿。在提升统筹层级的基础上，进一步优化城镇居民基本养老保险跨区转移机制， 建立城乡居民基本养老保险关系跨区转移制度，降低对劳动力流动的影响。增强对各类基本养老保险征缴、经办工作的财政 支持力度，通过增加临时编制、提升数字化办公比例等方式，减轻基层工作负担，提升系统运行效率。
