印尼低碳转型轨迹与减排路径分析

过去 20 年，印尼创造了 5.6%的年均 GDP 增速，在国际金融危机的背景下，保持了国家经济稳定。

一、印尼的低碳转型轨迹

印尼政府于 2016 年 4 月 22 日正式批准《巴黎协定》，向国际社会作出减排承诺，并向联合国气候变化框架公约（UNFCCC）提交了国家自主贡献（NDC）。印尼在首次提交的 NDC 中提出了与 BAU 情景相比，到 2030 年减排 29%（无条件）和41%（有条件）的减排目标。2021 年，在原有目标保持不变的情况下，印尼提交了《2050 年低碳和气候韧性长期战略》（LTS-LCCR 2050），阐述了印尼实现减排目标的具体措施，提出到2030 年实现温室气体排放达峰，林业和其他土地用途部门（FOLU）实现净碳汇，并承诺最迟 2060 年实现净零排放目标。

2022 年，印尼将 NDC 目标更新为 31.89%（无条件）和43.2%（有条件）。在更新的 NDC 文件中，印尼政府提出通过实施国家能源政策（NEP），到2025 年将能源部门中可再生能源的比例提升至 23%，到 2050 年提升至至少 31%。但是，印尼政府释放出的信号并不明确，因为 NEP 同时明确要求到 2025 年将煤炭在一次能源供给中的比重降至至少 30%，到 2050 年降至 25%。气候行动追踪组织（CAT）致力于追踪各国政府的气候行动与政策，并分析它们是否足以实现《巴黎协定》制定的的温控目标，即将全球平均气温的升高幅度控制在 2°C 以下，并努力将升温限制在 1.5°C 以内。该组织指出，要实现 1.5°C 的温控目标，印尼更新的 NDC 承诺极度不足。印尼的BAU情景已经过时。CAT 的评估显示，如果印尼确实执行目前的计划，减排比例可能会超过NDC目标23-38%。因此，印尼应与《巴黎协定》对接，制定更有具雄心的NDC 目标。

印尼应当充分利用其得天独厚的可再生能源资源禀赋，迅速减少碳排放。尽管目前60%的减排措施集中在土地利用变化和林业部门（LULUCF），能源部门也是转型的重点。扩大可再生能源装机规模，提高可再生能源在电力系统中的比重，并开始逐步淘汰燃煤电站是确保印尼实现 NDC 目标的关键举措。截至 2022 年，印尼可再生能源装机容量仅占电力总装机的 12.5%。目前，距离实现 23%的减排目标只剩下两年，印尼政府必须持续发力，为减排目标的实现创造一个良好的政策环境。与此同时，国际社会的支持，不论是融资还是技术援助，都不可或缺，能够帮助印尼扩大可再生能源装机规模，在2050年或更早淘汰煤电。

二、印尼的减排路径

上一章提到，印尼政府在联合国气候变化框架公约第26 次缔约方大会上做出了到2060 年实现净零排放的承诺。但是，由于高度依赖化石燃料作为一次能源的主要来源，印尼的可再生能源转型之路注定困难重重。要实现这一目标，印尼将在2050 年前彻底淘汰燃煤电站。本章将对印尼政府的法规制定与实施情况进行分析，解析印尼的减排路径。

(一) 政策、法律与监管框架 印尼政府在 2007 年第 30 号法律中确立了能源政策。该政策旨在对能源供给与消耗进行可持续管理，通过减少石油进口和发展多样化能源供给提升能源安全，并监督国家和地方政府根据各自责任使用可再生能源。此外，印尼政府还指派国家能源委员会设计和制定国家能源政策，制定能源发展路线图和气候变化减缓路线图，以应对不可抗力和能源危机，并对各行各业的能源政策进行指导监督。根据国家能源政策，印尼又分别制定了国家能源总体规划（RUEN）和地区能源总体规划（RUED）。

印尼政府在国家能源总体规划中制定了可再生能源的发展目标，即到2025 年可再生能源发电装机达到 45.2GW，占国内一次能源供给的 23%，到2050 年达到167.7GW，占国内一次能源供给的 31.2%（RUEN，2017）。但是，目前印尼可再生能源在一次能源供给中的占比仅为 12.3%，距离 2025 年目标还差 10.7 个百分点（MEMR, 2022）。

为加速转型，印尼政府又发布了额外的行业政策和支持能源转型的实施条例，包括政府条例、总统条例和地方政府条例（详见附件 3）。印尼所有新增和修订的能源政策，尤其是电力政策，应以 2007 年第 30 号法律（关于能源）和2009 年第9 号法律（关于电力）为基础。为坚定不移推动能源转型，印尼需要制定一部新能源与可再生能源法（NRE 法），在行业政策和实施条例之上，具有更大的影响力，进行统一监管。

此外，2021 年以来，印尼政府一直在通过国会推进 NRE 法的起草工作。在此过程中，政府提交众议院对该法进行了多次讨论，并援引学术资料论证出台该法的迫切性。尽管如此，原本预计于 2023 年 9 月生效的 NRE 法遭到了地方公民社会组织的质疑，主要集中在以下几点：首先，该法律草案与此前的法律存在诸多重复之处，新增部分仅涉及印尼能源路线图中未明确的可再生能源价格管理与融资问题。其次，该法对新能源的关注高于可再生能源，包括煤炭气化、煤炭液化、煤层气与核能。继续以煤基产业为核心发展新能源对政府来说缺乏战略性。根据英国贸工部的研究（Anindarini et al., 2021），这种由煤炭衍生而来的新能源相对于可再生能源而言，温室气体排放量更大。煤基能源早在 20 世纪 30 年代就已经出现，而核电站的历史也可以追溯到1951 年。最后，该法律草案强调了融资的重要性，这意味着政府未来将创造更便利的融资环境，比如为可再生能源和“新能源”都提供激励政策（Anindarini et al., 2021）。从这一角度看，该法律草案虽然旨在转变印度尼西亚的政策与法规导向，加速可再生能源转型，但却存在一个重大缺陷，即依旧依赖化石燃料。这就与印尼减少排放并最终实现净零排放的目标相违背。

印尼能源总体规划（RUEN，2017）在温室气体减排方面发力不足，仅制定了到2050 年 NRE 占比 31.2%的目标。因此，去年国家能源委员会（NEC）和能源与矿产资源部（MEMR）计划对 RUEN 和 RUKN 进行修订。NEC 对RUEN 初稿的分析显示，在年均 GDP 增速 5.9%和 5.2%两种情景下，印尼的 NRE 占比将分别达到62%和61%（Katadata，2022）。而根据 MEMR 制定的 RUKN，在优化NRE 发电改造的情景下，到2060 年，印尼的能源结构中，NRE 的占比将达到 100%，总装机容量达到722GW（MEMR，2023）。

总而言之，尽管即将实施的 NRE 法引发诸多讨论，RUEN 和RUKN也进行了修订，印度尼西亚必须对其低碳发展政策进行持续更新和定期评估。低碳转型需要先进的技术和充足的融资渠道，也需要政府展现出足够的政治意愿，顺应全球趋势，最大程度发挥国内可再生能源潜力，保证能源安全、能源公平和环境可持续性。

(二) 实现净零排放的途径 根据印尼提交的更新版国家自主贡献（NDC）目标，与BAU 情景相比，印尼到2030 年减排 31.89%（无条件）和 43.2%（有条件）（MoEF，2022）。作为印尼的第二大温室气体排放源，从 2010 年到 2018 年，能源部门的温室气体排放量占到了印尼温室气体排放总量的 40%。在 BAU 情景下，由于终端能源消耗的增长，这一比重预计将在2030 年达到 58%。这一预测与能源强度的变化轨迹也是一致的。

从印尼 1990-2020 年间的减排情况和印尼政府 2030 年NDC 减排目标的实施路径来看，印尼的减排量不足以使之在 2060 年实现净零排放。为实现NDC 目标，印尼能源与矿产资源部（MEMR）还公布了净零排放（NZE）路线图下能源部门的减排预测。但是，在这份报告中，印尼的电力系统仍无法在 2060 年实现 100%可再生能源发电。为加速低碳转型，减少温室气体排放，印尼必须实现 NZE 路径的全面脱碳，如图4 所示。在这方面，可以抓住能源转型所带来的机遇，在拉动经济增长的同时推进能源系统的现代化。要实现这一目标，就需要加大投资，减缓气候变化。

气候变化风险迫在眉睫，而印尼目前能源系统的 NDC 目标不足以使其实现2060年的减排目标。在这种形势下，印尼政府应制定全面的脱碳战略，并在未来30 年将之作为最优先任务加以实施。同时，还应抓住脱碳所带来的机遇，推进整体经济的现代化，避免气候变化所带来的经济损失，提高空气质量，防止早逝，减少医疗成本，提高能源效率，保证水和食品供给，保护生物多样性。

通过对印尼的能源系统进行深度脱碳，从技术和经济角度分析，印尼于2050年实现零碳排放具有可行性。此外，在各行业全面推广电气化，大规模部署可再生能源，并淘汰化石能源基础设施将有助于印尼有效减少温室气体排放。事实上，通过大量使用电力存储与电解设备（将水分解成氢气和氧气）来平衡需求与供给，并为交通和工业发展提供清洁能源载体，印尼的能源系统可以完全依赖可再生能源（IESR，2021）。在个人出行领域，推广电气化至关重要，生物燃料也是一个可行的战略选择。同时，印尼还需要尽快暂停新建燃煤电站。最后，实现印尼各岛屿之间的电力联通也至关重要。简而言之，制定全面的脱碳战略在经济上对印尼的发展有益。