1.1 多支柱养老体系的定义
1994 年，世界银行总结了世界多国养老金发展的经验，并在其《避免老龄危机:保护老年人及促进经济增长的政策》1报告中 首次提出了著名的三支柱养老体系框架： 第一支柱（Public Pillar），由政府财政支付的强制性公共养老保险，也可称为国家基本养老保险计划。这一支柱由政府通 过税收强制实施，一般采取现收现付制，主要通过代际转移筹集来为老年人提供一定水平的长寿保险。其主要目的在于为社 会成员提供最基本的退休收入，以有限度地缓解老年贫困。这体现了国家的社会政策目标和固有的收入再分配特征。第二支 柱（Second Pillar），私人管理的积累性强制性养老保险。这一支柱通常由政府鼓励实施，一般通过“以收定支”将养老 金待遇水平与在职时缴费相联系，不存在代际转移。其主要目的是减少对第一支柱的依赖，发挥养老的补充作用，兼顾体现 一定的社会政策目标。此外，第二支柱的完全积累制能够促进资本积累和金融市场的发展。第三支柱（Voluntary Pillar）， 个人自愿投保的储蓄养老计划。这一支柱主要是通过建立个人养老保险计划和发展商业人寿保险，为高收入阶层提供较高的 退休收入，强调自由支配的灵活和自愿性，而政府应当为这种储蓄提供税收优惠。其主要目的是给那些希望在老年时得到更 多收入的人提供额外保护，为社会公众提供更加灵活的经济保障机制。 2005 年，世界银行发布《21 世纪的老年收入保障：养老金重塑的国际比较》2，将“三支柱养老体系”进一步细化为“五支柱养 老保险体系”，主要在“三支柱”的基础上增加了普享型的零支柱和家庭养老的第四支柱，以作为世界各国建立养老保险制 度的参考。其中，零支柱是非缴费型养老金计划，旨在消除老年贫困，为终身贫困者以及没有资格领取正式养老金的退休者 提供最低水平的保障。第四支柱则是指家庭成员之间对老年人的非正式养老支持，如家庭内转移支付、赡养医疗、自有住房 等非养老金资源。
1.2 中国的基本养老保险大致对应第一支柱
基本养老保险对应第一支柱。中国第一支柱养老保险，通常指基本养老保险。基本养老保险始兴于 1951 年开始建立的劳动 保险制度，几经变革发展至今，主要包括两个部分：由企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险组成的城镇职工 基本养老保险，以及城乡居民基本养老保险。其中，企业职工基本养老保险主要覆盖各类城镇地区私营及非私营企业职工， 机关事业单位基本养老保险主要覆盖各类国家机关和事业单位工作人员，城乡居民基本养老保险则覆盖广大农村居民及不在 城镇职工基本养老保险覆盖范围内的城镇居民。 企业年金及职业年金对应第二支柱。中国的第二支柱养老保险，主要指企业年金和职业年金，二者发展时间较短，覆盖人口 有限。2004 年原劳动和社会保障部发布《企业年金试行办法》，为企业年金建立了统一的标准，至此，企业年金制度初步 建立。2015 年，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求机关事业单位统一实行基本养 老保险制度，并同时要求建立职业年金作为补充养老保险制度，至此，职业年金制度开始实施。中国企业年金和职业年金发 展时间较短，且企业年金暂时没有强制性要求，因此覆盖人数相对有限。 个税递延型商业养老险、个人账户养老金等属于第三支柱。相对于第一、二支柱而言，中国养老保险体系第三支柱建立和发 展的前期进程要缓慢得多。目前看有以下几种主要形式：一是税惠型和非税惠型商业养老保险，其中以个人税收递延型商业 养老保险为主；二是个人养老金。其中，个人税收递延型商业养老保险于 2023 年开始与个人养老金合并，目前仍处于流程 之中。但总体上看，第三支柱的规模大大小于第一二支柱，尚未能充分发挥补充居民养老的作用。
1.3 目前基本养老保险已大致实现全覆盖
整体看，截至 2023 年末，中国基本实现基本养老保险的全覆盖。当前，中国基本养老保险需要 16 岁及以上且非在校生才 可参保。2023 年末，中国总人口约为 14.1 亿人，其中 15 岁及以上人口为 11.8 亿人。相应的，基本养老保险参保人数为 10.7 亿人。在剔除在校生及 15 岁人口后，中国基本养老保险已经大致实现了全覆盖。
从各地来看，人口流动对参保地选择有所影响。目前，城乡居民基本养老保险，依然需要在户籍地参保；而城镇职工基本养 老保险，除个别超大城市外已放开户籍限制。因此，基本养老保险的参保情况出现了与各地常住人口不一致的情况，河南、 安徽等人口流出大省，基本养老保险参保人口甚至高于剔除 0-14 岁人口后的常住人口，表明有许多当地参保人员去到了其 他省市工作。广东、江浙等人口流入大省，基本养老保险参保人口显著低于剔除 0-14 岁人口后的常驻人口，表明有大量非 当地参保人员进入省内工作。
老龄化高峰未至，中国基本养老保险基本处于收支平衡，略有结余的状态。中国的基本养老保险整体采用了以支定收、略有 结余的设计模式。在实际运行过程中，除 2020 年因疫情缓缴社保费用，导致出现当期负结余外；2003 年以来中国基本养老 保险基本实现收支平衡，且每年都能实现正结余。
2.1 收入：缴费收入和财政补贴是最大来源
整体看，中国的基本养老险主要有三大收入来源：保险费收入、财政补贴收入，和其他非财政补贴收入。其中，保险费收入 主要包括个人、机关和企业的缴费，占总收入的 70%左右；财政补贴收入由地方和中央共同承担，占总收入的 25%左右； 非财政补贴收入，包括利息收入、委托投资收益、滞纳金，以及城乡居民基本养老保险的集体补助等，占总收入的 5%左右。 分险种看，三类基本养老保险的收入来源结构差异较大。其中，企业职工基本养老保险作为建立和改革较早的基本养老险， 保险费收入占比最高（2022 年为 81%，后同），对财政补贴的依赖最小（15%）。而机关事业单位养老保险，由于性质较 为特殊且改革起步较晚，转轨成本依然存在，保险费收入占比相对较低（58%），对财政补贴的依赖较强（39%）。城乡居 民基本养老保险起步最晚，且覆盖人群的收入相对较低，在制度设计时就引入财政补贴作为主要收入来源，因此保险费收入 占比较低（2022 年为 30%），对财政补贴的依赖最强（62%）。
2.2 支出：养老金支出为主，其他支出占比较低
整体看，中国的基本养老险的支出，几乎完全由基本养老金支出构成，其他类型的支出占比较低。其中，基本养老金支出， 由发给个人的养老金构成，约占总支出的 95%；其它类型的支出，则包括医疗补助金、丧葬抚恤等，约占总支出的 5%。 分险种看，三类基本养老保险的支出结构大同小异，只是覆盖内容略有区别。其中，除基本养老金支出外，企业职工基本养 老保险和机关事业单位基本养老保险还存在医疗补助金和丧葬抚恤补助支出两个主要支出科目，而城乡居民基本养老保险则 不承担医疗补助相关责任。
2.3 结余：收支结余压力逐渐增大，可持续性需要关注
整体看，基本养老保险的结余水平尚可。当期结余方面，除 2020 年以外，近五年基本养老保险每年的结余大约可以占当期 收入的 8%。累计结余方面，以当期支出水平计算，在所有收入中断的极端情况下，累计结余也可承担 12 个月以上的支出 责任，起到了比较好的安全边际作用。 分险种看，各类保险的结余水平差异较大。当期结余方面，除 2020 年以外，近五年企业职工基本养老保险的当期结余大约 在 8%-9%的水平，机关事业单位基本养老保险则仅能维持在 2%左右，城乡居民基本养老保险则能达到 25%左右。累计结 余方面，以当前支出水平计，所有收入中断的极端情况下，企业职工基本养老保险累计结余大约可承担 15 个月的支出责任， 机关事业单位基本养老保险则仅能承担 3 个月左右，城乡居民基本养老保险由于待遇水平不高，可以承担 39 个月的支出。
然而，中国基本养老保险的收支压力正在快速增长。中国历史上的人口增长并不平稳，近年来第二次婴儿潮人群已经临近退 休年龄，未来中国新增退休人口将会出现较快的增长。与此同时，受生育率下降影响，新达到劳动年龄的人口（新劳动适龄 人口）会低于新增退休人口。以七普数据进行正反向推算，2011-2020 年中国年均新增退休人口约为 1600 万人，而 2021-2030 年则会增至接近 2300 万人；2011-2020 年中国年均新劳动适龄人口约为 1500 万人，而 2021-2030 年则只会增加至 1800 万人3。这一方面意味着退休人口快速增加，基本养老保险支出水平提升；另一方面意味着劳动适龄人口萎缩，基本养老保 险收入压力增大。 城镇职工基本养老保险的累计结余面临耗尽风险，可持续性面临一定挑战。根据中央有关部门组织编写的《党的十九届五中 全会<建议>学习辅导百问》4，在现行制度框架下，全国企业职工基本养老保险基金预计到 2029 年当期将出现收不抵支， 到 2036 年左右累计结余将告耗尽5。机关事业单位基本养老保险由于累计结余水平更低，所面临的压力可能更大。城乡居民 基本养老保险由于 DC 型的设计特点和较好的结余水平，收支压力会主要转化至财政补贴之上。
由于机关事业单位基本养老保险与企业职工基本养老保险正在并轨，因此本章我们直接以企业职工基本养老保险为例。企业 职工基本养老保险基金的收入，主要由保险费，即企业和个人的缴费构成。当前，城镇职工基本养老保险的缴费机制和参数 已经实现了机制上的全国统一：缴费基数由各地社平工资决定，缴费比例由中央统一规定。城镇职工基本养老保险基金的支 出基本完全为待遇支出。而待遇水平，则由基础养老金、个人养老金和各地的调节机制决定。其中，基础养老金和个人养老 金的待遇水平根据中央确定的机制，以及各地的实际参数，遵循多缴多得、长缴多得的原则确定。调节机制，则是根据中央 确定的机制与涨幅上限，由各地自行决定调整幅度和方法。
3.1 缴费：多挣多缴，缴费水平受社平工资和个人收入影响
缴费比例方面，全国各地尚未实现统一。早期中国企业职工基本养老保险的各类参数由各省自行决定。在部分人口结构相对 年轻、经济相对发达的省市，由于养老金收支压力较小，地方政府会将企业缴费比例设置得较低。直到 2019 年，国务院办 公厅印发《降低社会保险费率综合方案》后，全国才逐步开始统一缴费比例。直至目前，仍有部分省市处于过渡期之中。比 如，2024 年，浙江和广东的企业职工基本养老保险企业缴费比例仍然为 15%8,9，低于全国标准一个百分点。同时，部分地 区也会临时下调企业缴费比例。比如，疫情期间，浙江就曾将企业缴费比例从 15%下调至 14%，以减轻企业的缴费压力10。 缴费基数方面，各地也会根据自身情况进行一些调整。部分地区在调整缴费下限时，可能对企业和机关事业单位采取不同的 方案。例如，2023 年，北京企业职工基本养老保险所采用的实际缴费下限为 6326 元/月，低于理论下限；机关事业单位基 本养老保险所采用的实际缴费下限为 6678 元，与理论下限一致11。部分省内经济发展水平差异较大的省市，采用省内分档 而非省内统一标准的方法，计算缴费基数和对应的上下限。例如，2023 年，湖北省将省内的缴费标准分为三档，武汉和省 直地区的经济发展水平较好，使用的缴费基数较高，黄石、十堰等市次之，荆州、鄂州等市最低12。广东省也将省内缴费标 准分为了四档，广州、深圳和省直最高，珠海、佛山等次之，汕头、惠州等再次，韶关、河源等最低13,14。当经济压力较大 时，各地也可能会临时将实际缴费下限降低至理论下限之下。2023 年，北京、浙江、江苏、宁夏的企业职工基本养老保险， 实际采用的缴费下限分别为 6326 元/月15，4462 元/月16,17，4494 元/月18，4408 元/月19，比理论下限均少了几百元。
整体看，虽然城镇职工基本养老保险的各地参数尚未完全统一，财政补贴力度等也存在一定差别，但社平工资仍然是影响 基金收入水平的主要因素。2022 年，全口径社平工资与城镇职工基本养老保险基金的人均收入水平间，大体呈现正相关关 系，相关系数为 0.65。但也有少数地区例外：新疆、青海等地虽然经济发展水平和全口径社平工资相对不高，但由于非私营 参保人员占比较高、财政补贴力度较大，基金人均收入水平也位于全国前列；浙江、广东由于缴费系数低于全国平均水平， 因此虽然经济发展水平较好，但收入水平偏低。
3.2 待遇：多缴多得原则与常态化调整机制并存
待遇方面，城镇职工基本养老保险的待遇（基本养老金）由两部分组成：基础养老金和个人账户养老金，二者由当地社平 工资和个人历史缴费水平确定。此外，各地通常还会按年对待遇水平进行一些细节调整。对此，我们同样使用企业职工基本 养老保险举例。此外，对于部分特殊人群，还有过渡养老金、调节金等制度改革期间的临时措施。由于临时性措施的影响将 随着时间而消退，我们暂时不再进行展开。
调整机制：根据物价和工资水平变动，调整基本养老金待遇水平
除当地工资水平和职工历史缴费因素外，中国还会通过行政手段的方式，对基本养老金水平进行调整。2005 年，国务院发 布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出要“建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情 况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金。各地根据本地实际情况提出具体调整方案”。 中央政府负责明确养老金的整体待遇涨幅和调整方法。整体待遇涨幅方面，国务院已经连续 20 年调升基本养老金的整体待 遇水平。2006 年，原劳动部和财政部明确了 2005-2007 年的基本养老金待遇按照工资增长率挂钩调整20。2008 年及以后， 改为现行的调整机制，直接明确调整幅度21。到 2024 年，已经实现基本养老金的 20 年“连涨”。
中央政府明确调整方案的主要构成，包括四个部分：定额调整、挂钩调整、倾斜调整和特殊调整。其中，定额调整指直接提 升养老金的金额；挂钩调整，指根据退休人员的缴费年限和当前养老金待遇水平等因素进行差异性提升；倾斜调整，指对贫 困、偏远地区、高龄人员等进行额外的提升；特殊调整，主要是针对特殊人群，如建国前参加革命的老工人等进行进一步的 额外调整。 以 2024年北京市的调整方案为例：定额调整方面，2024 年北京市每名退休人员，每人每月增加 30 元。挂钩调整方面，包 括缴费年限挂钩和养老金水平挂钩两部分。年限调整，指 2024 年北京市退休人员中，缴费年限满 10 年及以上的退休人员， 缴费年限每满 1 年，每月增加 2.4 元；缴费年限不满 10 年的（不含建设征地农转工退休人员），每人每月增加 24 元；缴费 年限不满 15 年的建设征地农转工退休人员，每人每月增加 36 元。养老金水平挂钩，是指 2023 年养老金水平达到每月 6813 元的，在 2024 年增加 15 元，且保底达到 6843 元；2023 年养老金水平达不到 6813 元的，增加 30 元。倾斜调整方面，对 高龄人员进行额外的补贴。特殊调整方面，对建国前参加革命工作的老工人、军转干部等进行额外调整。
虽然各地调整方案存在一定差别，但调整方案整体与全国性机制一致。通常而言，社平工资越高的地区，以及相对而言偏远、 需要政策倾斜的地区，定额调整幅度会更大。就 2024 年的情况来看，上海等经济相对发达的地区，定额调整幅度较大；西 藏、青海、宁夏、新疆等政策倾斜区域，定额调整幅度同样较大，如图表 29 所示。此外，各地的挂钩调整方案等各不相同， 但整体趋势与定额调整一致。
整体看，虽然各地待遇调整模式略有区别，但待遇水平基本与全口径社平工资水平相吻合。2022 年，二者之间的相关系数 为 0.72。其中较为特殊的是江苏，待遇水平偏低。江苏主要是由于过渡性养老金的计发办法仅与 1995 年的平均工资关联， 导致过渡性养老金水平过低，影响了整体待遇，属于特殊情况。2024 年 1 月，江苏省人社厅发布了《关于调整企业职工基 本养老保险过渡性养老金计发办法的通知》，对这一问题进行了修正，未来养老金待遇水平也会进一步上涨。
城乡居民基本养老保险的收入由个人缴费、集体补助与政府补贴组成。其中，个人缴费和政府补贴是最主要的收入来源。当 前，城乡居民基本养老保险的缴费水平和补贴规定仍然由各地自行决定，地区间差异相对较大，且不存在明显的规律。城乡 居民养老保险的待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。其中，基础养老金完全由政府出资，个人账户养老金由缴费积累 形成。当前，由于各省人口结构不一、补贴力度差异较大，城乡居民基本养老保险的待遇水平差异也比较大。
4.1 缴费：居民分档缴纳，财政大量补助
城乡居民基本养老保险的缴费由三部分组成：个人缴费、集体补助与政府补贴。由于城乡居民基本养老保险的覆盖人群主要 由农村居民和无力参加城镇职工基本养老保险的城镇居民组成，不仅收入水平较低，且缺乏企业缴费这一重要渠道。为保障 相关人员的养老收入，中国采用了个人、集体、政府三方共同缴费的模式。与城镇职工基本养老保险相比，政府财政补贴占 基金收入的比重更高，兜底性、福利性更强。 个人缴费方面，居民个人缴费水平由居民在政策范围内自主选择。由于城乡居民基本养老保险的参保人员收入差距较大，且 收入水平通常存在波动。因此，城乡居民基本养老保险的缴费模式并不直接由社平工资一类的基数决定。相反，而是由各地 自行决定缴费的上下限，由居民自主决定缴费水平。2014 年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》 中，城乡居民基本养老保险最低缴费档次为 100 元，最高由各地自行决定，不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险 的年缴费额即可。 当前，灵活就业人员的最低缴费标准，为城镇职工基本养老保险缴费基数下限的 20%。而与之相对，城乡居民基本养老保 险的最高缴费上限，就相当于全口径社平工资的 12%。
集体补助与政府补贴方面。集体补助主要由有条件的集体经济组织出资。此外，公益慈善组织、个人等也可以进行资助。只 是，受限于当前中国的经济发展水平，集体补助占基金收入的比重仍然很低。政府补贴由中央及地方财政共同承担，具体的 补贴标准由各地自行决定，最低不得低于 30 元/年。当前，政府补贴是城乡居民基本养老保险最重要的收入来源。 从政府补贴来看，各省补贴标准同样差异较大，且补贴幅度与缴费水平的关系并不明显。当前，各地政府补贴标准基本遵守 了 30 元/年的下限，但上限差异极大，没有明显的规律，与缴费水平之间的比例关系也不确定。如，2024 年，北京市最高 缴费档次为 9000 元/年，补贴金额仅为 150 元/年22；上海市虽然最高缴费档次仅有 7300 元/年，但补贴金额高达 730 元/年。
整体看，当前各地城乡居民养老保险基金人均收入差异较大。其中，上海人均基金收入高达 4.7 万元，其他地区均未超过 1 万元。上海的超高收入，主要是参保人数较少且财政补贴力度较大，拉高了人均基金收入。除上海外，各地城乡居民基本养 老保险基金人均收入不足万元/人/年。北京等少数经济发达地区人均收入水平超过 4000 元/人/年；而西藏、新疆等城镇职工 基本养老保险基金人均收入较高的中西部地区，城乡居民基本养老保险基金人均收入仅 1000 元不到，与经济发展水平一致。
4.2 待遇：基础账户兜底，个人账户多缴多得
城乡居民养老保险的待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。其中，基础养老金完全由政府出资，中央财政确定并调整国 家级最低标准，承担相应支出；地方政府可进一步提高基础养老金的地方级最低标准，提高的部分由地方财政承担。个人账户养老金方面，个人缴费、政府补贴和集体补助全部计入个人账户，按照国家规定计息。个人账户储存额用于计发个人账户 养老金，个人缴得越多，政府补贴越多，个人账户积累也越多，今后能领取的养老金也越多。
整体看，当前各地城乡居民养老保险基金人均待遇水平差异也比较大。其中，上海、北京人均待遇超过 1 万元，其他地区均 在 6000 元左右或以下。上海和北京的待遇水平高，主要原因是基础养老金待遇较高，财政补贴力度较大。同时，部分待遇 水平仍然相对偏低的地区，虽然财政补贴力度有限，但政府也在尝试通过集体资助等方式提升基金收入及待遇支付能力。未 来待遇水平可能会进一步上涨。
当前，中国各省城镇职工基本养老保险收支压力截然不同，部分省市正结余较多，部分省市已经出现了当期负结余。因此， 自 2018 年开始，中国开始设立中央统筹调剂金制度，平衡各省收支压力。2022 年，中国又在中央统筹调剂制度的基础上， 进一步开始落实全国统筹，为提升统筹效率建立制度性基础。城乡居民基本养老保险方面，由于待遇水平相对较低、财政兜 底能力较强，收支压力的差异暂时还没有导致负结余的普遍产生。因此，暂时还没有设立类似的全国统筹机制。
5.1 收支机制决定了各省收支结余差异
城镇职工基本养老保险方面：虽然城镇职工基本养老保险的收支机制基本实现了全国统一，但由于城镇职工基本养老保险基 本已经放开各地户籍限制，人口流动趋势对各地收支平衡的影响也较为巨大。2022 年，广东、江苏等地因人口流入较多， 收支水平显著高于中国其他省市。而北京、上海等虽然并未完全放开城镇职工基本养老保险的户籍限制，但也有户籍迁入方 法，因此同样存在较多正结余。然而，东三省等人口流出大省，由于劳动适龄人口流出较多，收支压力显著大于中国其他省 市，负结余情况较为严重。
城乡居民基本养老保险方面：由于财政兜底性质较为明显，在财政大力补贴之下基金普遍实现正结余。通常而言，人口越多 的省市，参保人数越多，政府补贴力度越大，因而当年结余水平越高。如山东、四川、安徽、河南等。此外，部分经济发达 省市由于私营经济发达、城镇职工基本养老保险覆盖面比较有限，城乡居民基本养老保险参保人数同样较多，结余水平也比 较高，如江苏等。
5.2 中央调剂金及全国统筹促进再平衡
为平衡各省间的收支结余压力，2018 年，国务院开始建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。所谓中央调剂，就是 各省先将部分基金收入上缴至中央，而后中央按照各省的参保人数、收支压力等将所有收到的资金再转移支付给各地，从而 平衡收支压力。2022 年，全国统筹制度开始进一步实施，采用的也是中央统筹调剂制度的升级版。就 2022 年来看，广东、 北京、江苏等人口结构相对年轻，收支压力较小的省市，上缴幅度最大，东三省作为人口流出大省，受到的统筹调剂资金最 多。
当前，中国基本养老保险体系已经大致实现了全覆盖，为中国居民的基本养老提供了兜底作用。但城镇职工基本养老保险 的可持续性问题也不断凸显。第一，总量方面，城镇职工基本养老保险收支压力自 2020 年后开始增大，除企业职工基本养 老保险面临在 2036 年耗尽累计结余的风险外，机关事业单位基本养老保险因历史原因，结余情况更加严峻。同时，总量风 险还可能会导致居民对基本养老保险体系的信任度下降，进而影响缴费意愿甚至参保意愿，形成恶性循环。第二，结构方面， 各省劳动力流动趋势不一，广东等劳动力流入省人口结构年轻，在企业缴费率较全国平均水平仍低 1 个百分点的情况下，仍 能维持数千亿元的年均结余水平。与之相对，东三省等劳动力流出省，老龄化较严重，财政补贴能力不足，已经出现当期收 不抵支的情况。这一方面会损害基本养老保险的运行效率，另一方面还可能会加剧地区间的贫富差异。
针对我国基本养老保险体系的可持续性问题，我们认为可行的政策措施包括：提升统筹层次、提高投资管理效率、强化财 政补贴力度、推进延迟退休改革等。具体来看：
第一，城镇职工基本养老保险要加快完善全国统筹的制度基础，城乡居民基本养老保险建立省级统筹机制，通过提升统筹 层次提升运行效率，缓解可持续性问题。城镇职工基本养老保险方面，当前全国统筹所面临的各类现实问题包括省级统筹尚 未完全实现、各类机制尚未完全统一、央地财事权匹配等。因此，需要进一步加快全国统筹制度基础的建设，为全国统筹创 造条件。当前，可以继续使用上缴下拨式的全国统筹机制，强化调节力度，缓解各地养老金收支压力。城乡居民基本养老保 险方面，当前其统筹层级较低，不利于基金效率提升。我们认为，可以参考城镇职工基本养老保险的全国统筹机制和中央调 剂金制度，建立省级统筹机制，从而推动各地城乡居民基本养老保险待遇水平的统一和提升。
第二，扩大基本养老保险基金的委托投资比例，适度放宽投资限制，提升资金投资管理效率。当前，各省已有部分基本养老 保险结余基金委托全国社保基金理事会管理，2016 年至今管理绩效稳定、投资收益水平良好25。进一步扩大基本养老保险基 金的委托投资比例，通过投资收益增厚基本养老保险基金累计结余，不仅可以保障养老金安全边界，也可以发挥养老金作为 长期资金对资本市场和实体经济的支持作用。与此同时，可考虑适时适度放宽对基本养老保险基金的投资限制，包括丰富投 资品种、提高风险类资产的投资比例、提升海外投资能力等，在控制风险的前提下致力于提升基金整体收益水平。
第三，通过多样化的财政补贴充实全国社会保障基金，并适度拓宽其投资范围，增厚养老保险储备。在扩大基本养老保险基 金委托投资的基础上，政府还可以通过各类办法充实全国社会保障基金，尽早提升基本养老保险储备。在方式选择上，除基 于现有的一般公共预算补充和国有资本经营预算补充渠道，进一步加大补充力度外，还可以通过发行特别国债，或学习加拿 大经验允许全国社会保障基金自主发债的方式，扩大全国社会保障基金收入来源。此外，还可以进一步拓宽全国社会保障基 金的投资范围，放宽海外投资、另类投资限制要求，鼓励其通过多样化资产配置提升投资管理效率。
第四，根据二十届三中全会部署，按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。延迟退休虽然被视为 缓解基本养老保险基金收支矛盾的潜在解决方案之一，但其效果仍然不定，且影响范围超出了社保体系。短期看：延迟退休 可能通过削减支出的方式，起到推迟养老金收支矛盾爆发时点、收窄养老金收支缺口的作用；但同时也可能会因提升企业平 均用人成本削减其就业吸纳能力，从收入端削弱其政策效果。中长期看：延迟退休还可能会因工资增长及替代率因素进一步 提升中长期支出压力；但也可能发挥老年人工作经验优势、增厚退休储备，释放老年人的劳动及消费能力，促进经济增长。 党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，按照自愿、弹性原则， 稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。可以尽快推动相关政策落实，将是否延迟退休交由市场决定，令具有工作意愿 和能力的老年人继续工作，尽可能减轻养老金支出压力。
第五，进一步完善各类制度设计细节，优化基本养老保险的运行机制。如，尽快落实城乡居民基本养老保险待遇常态化调整 机制，增强居民参保意愿和提升缴费档次意愿。在提升统筹层级的基础上，进一步优化城镇居民基本养老保险跨区转移机制， 建立城乡居民基本养老保险关系跨区转移制度，降低对劳动力流动的影响。增强对各类基本养老保险征缴、经办工作的财政 支持力度，通过增加临时编制、提升数字化办公比例等方式，减轻基层工作负担，提升系统运行效率。
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