地方化债和城投转型成效如何？

2024 年，中央化债思路实现了重大转变，从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风 险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，将稳增长和促发展置于更高的地位。

2024 年 11 月 8 日，中央“6+4+2”的一揽子化债举措，在五年内支持地方化解 12 万亿元的隐 性债务，支持地方政府卸下包袱、轻装上阵，极大地缓解地方政府的流动性风险，扭转 存量债务过度占用财政资源的困境，腾出更多资金解决基层“三保”及促进经济发展。 2024 年是地方化债大年，防范化解地方债务风险取得积极成效，取得了隐性债务大 幅压降、融资平台“退平台”进度加快、债务付息支出下降、债务结构优化、拖欠企业 账款减少、全口径债务风险管控更加有效等多重效果。 第一，“隐性债务显性化”进程加快，2024 年债务置换政策直接带动全国隐性债务 余额下降约 1/4，债务风险明显缓释。整体上，“6+4+2”一揽子债务置换政策实施后， 地方隐性债务大幅压降。2024 年，综合考虑 2.5 万亿元特殊再融资债券（用于置换隐性 债务或偿还地方政府存量债务）、8778 亿元的特殊新增专项债券（无具体项目用途而是 用于化债的新增专项债），债务置换的财政资金合计达 3.4 万亿元。一揽子债务置换政策 实施后，地方隐性债务余额从 2023 年末的 14.3 万亿元降至 2024 年末的 11.0 万亿元，下 降达 23%。此外，地方除了用好中央债务置换政策，还积极统筹化债资源、安排“真金 白银”进一步化解存量隐性债务。若考虑地方使用“真金白银”偿还的债务后，地方隐 性债务压降幅度更大。

2024 年，多个省份超额完成化债任务，宁夏、内蒙古、吉林、新疆、江苏等隐性债 务“清零”进程较快，宁夏、吉林隐性债务余额下降八成左右。重点省份中，甘肃“债 务风险有效缓释”，实现了“化债卸包袱、发展不停步”；宁夏、青海“超额完成”年度 地方债务化解任务。2024 年，宁夏隐债规模和债务率大幅下降，隐性债务余额较 2023 年 3 月末下降 78%。吉林 2024 年末存量隐性债务降至 1000 亿元以下，与 2023 年 3 月上 报国务院数据相比压降 80%左右。市县层面，2024 年末，吉林省有 82.9%的市县区隐性 债务实现“清零”；黑龙江省绥化市 10 个区县、辽宁省本溪市 6 个区县隐性债务全部“清 零”；天津市河北区、西青区实现隐性债务“清零”。2024 年，内蒙古宣布新增 8 个旗县 隐性债务“清零”；青海省新增 4 个州全域实现隐性债务“清零”。非重点省份中，新疆 “提前完成”全年化债任务，新疆“自治区本级和 13 个地州市本级、95 个县市区提前 完成存量隐性债务化解，276 家融资平台存量隐性债务全部化解完毕”。江苏多个市县提 前完成隐性债务化解任务，徐州市“在全省率先实现隐性债务清零”，连云港市海州区、 赣榆区、宿迁市宿城区、盐城市阜宁县、苏州市吴江区、南京市玄武区 2024 年末实现隐 性债务“清零”目标。 2024 年，内蒙古、黑龙江、吉林多个市县综合债务率下降或风险等级下降。重点省 份各市县大力盘活资产资源，包括存量土地和房产、矿业权、特许经营权、电力指标等 各类国有资源，筹集“真金白银”偿还存量债务。重点省份中，2024 年，内蒙古自治区 新增 1 个盟市本级和 10 个旗县退出高风险等级；吉林省长春市、辽源市、松原市多个地 市退出债务高风险等级；黑龙江佳木斯市、宁夏固原市“由红转橙”；甘肃张掖市“退橙”。 辽宁多个区县债务风险降级，天津市北辰区综合债务率“退红”，重庆市大足区、垫江县 综合债务率下降。非重点省份中，经济大省隐性债务清零进展较快，市县综合债务风险 下降明显。如江苏省镇江市“政府性债务率实现大幅压降”，四川省攀枝花市综合债务风 险等级“由橙转黄”，湖北省鄂州市实现“退橙转黄”。

第二，融资平台退出加快，2024 年全国“退平台”数量近 7000 家。监管部门要求， 各地融资平台退出时间不得晚于 2027 年 6 月末。根据财政部部长在全国人大记者会上披 露1，2024 年四季度，置换政策实施后融资平台减少了 4680 家，占全年减少总数的三分 之二以上。据此估计，2024 年地方融资平台累计压降数量接近 7000 家。从区域看，重 点省份中，2024年末宁夏、内蒙古融资平台数量与2023年3月末数量相比分别压降76%、 66.5%，吉林、辽宁压降幅度均超过 50%，位居全国前列；天津“清理撤并融资平台 75 家”。非重点省份中，江苏“压降 50%以上”；新疆“融资平台清退进度位居全国前列”； 河南“118 家企业退出融资平台”。

第三，通过利率更低的地方政府债券置换存量隐性债务，实现“高息债务低息化”， 极大地减轻了地方付息压力。2024 年 1-12 月，地方政府债券平均发行利率为 2.3%。由 于地方政府债券利率低于存量隐性债务，债务置换后可节约利息支出、降低债务付息压 力。根据蓝佛安部长介绍“去年发行的 2 万亿元置换债券，利率水平下降平均超过 2.5 个百分点，部分地区下降更为明显，预计这部分置换债券 5 年利息减少 2000 亿元以上。” 地方层面，湖南省“全省每年降低债务利息近 50 亿元”，节约的利息相当于湖南 2024 年 法定债务付息支出的 8.2%；广西 2024 年置换隐性债务 515 亿元，“每年节省利息 10 亿 元以上”；内蒙古 2024 年发行置换债券 572 亿元，“置换后每年可节省利息 30.9 亿元”， 相当于 2024 年法定债务付息支出的 8.5%。

第四，融资平台非标债务占比持续压降，债务结构持续优化。2024 年 2 月，国务院 常务会议定调“地方债务风险得到整体缓解”后，监管部门连续下发补充文件2，进一步 强化配套政策支持，优化金融化债效果，包括扩大金融化债支持范围至双非债务（包括 重点省份的非持牌机构非标债务以及非重点省份的非标债务）、支持政策延长至 2027 年 6 月等。信托、融资租赁、债权计划、定融等利息成本高、偿债压力大的非标债务可通 过协商银行贷款进行债务置换，优化债务结构。例如，柳州市全市融资平台债务结构优 化，非标、债券余额分别压降 272 亿元、50 亿元，占比分别从 16%和 29%下降至 6%和 27%，非标债务占比下降尤为明显；银行贷款占比从 55%上升至 67%，利率更低、风险 更低的银行贷款比重上升，减轻了融资平台偿债压力。

第五，加快加力推进清理拖欠企业账款工作，缓解了企业现金流压力，激发企业主 体活力。2024 年 10 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于解决拖欠企业账款 问题的意见》，对推进解决拖欠企业账款问题作出系统部署。账款拖欠按性质分类，既有 政府欠企业的，也有企业拖欠企业的。其中，政府拖欠的企业账款中，部分属于政府项 目中存在长期拖欠、变相让企业垫资，且未在财政预算中安排相应资金偿还形成事实债 务的，已纳入隐性债务。2024 年，中央安排的 4000 亿元地方政府债务结存限额和 8000 亿元新增地方政府专项债券，部分用于清理拖欠企业账款。地方则用好中央政策，加快 加力清理拖欠企业账款。其中，宁夏把纳入隐债的政府拖欠企业账款全部清零；贵州多 措并举积极解决多年积累的拖欠企业账款问题；云南健全解决企业账款拖欠问题长效机 制；重庆完成清理拖欠企业账款专项行动目标任务；湖南落实大规模债务置换政策，实 现还隐债、清欠款、补欠税“一钱多用”效果；陕西台账内拖欠企业账款实现“应清尽 清”，省属高校清欠任务按期完成。

第六，建立全口径地方债务监测监管体系，债务风险监测取得成效。从过去隐性债、 法定债双轨管理到合并监管，全口径债务管理更加公开透明，有利于监管部门实时准确 地掌握地方债务数据、评估债务风险并采取精准举措，也有利于遏制化债不实和新增隐 性债务。2024 年，多数地区都表示已经实施了“全口径地方债务监测”。江苏、山东实 现对政府法定债务、隐性债务、城投经营性债务“三债统管”；重庆“深入推进全口径地 方债务监测体系建设”；河北“在全国首批开展全口径地方债务监测系统试点，动态监测 债务变化情况”；新疆“实施全口径地方债务动态监测”；广西钦州市高质量完成全口径 地方债务检测系统试点任务，“获得财政部表扬”；吉林省长春市“对地区隐性债务、经 营性债务全流程、一体化管理”。