地方化债和城投转型工作有哪些新部署？

2025 年，全国财政总体形势维持紧平衡，同时面临国内有效需求不足、物价低迷、 房地产处于转型调整期等多重挑战，防范化解地方债务风险仍是防风险重要工作。

1.中央：动态调整债务高风险地区名单，建立地方债务长效监管制度

2025 年《政府工作报告》明确“稳妥化解地方债务风险”。中央定调坚持在发展中 化债、在化债中发展，做好新形势下的化债部署。一是实施更加积极的财政政策，提升 财政赤字率和扩大政府债券发行规模，为防范化解地方政府债务风险创造有利的宏观环 境。二是优化考核和管控措施，持续加大对地方化债的指导，动态调整重点省份名单， 推广地方化债典型经验做法。三是加快落实落细债务置换政策，尽早发行使用置换债券 额度，对隐性债务精准置换。四是加快推进融资平台改革转型，剥离平台政府融资功能， 结合企业实际分类推进市场化转型。五是统筹推进财税体制改革，建立统一的地方政府 债务长效监管制度，完善与高质量发展相适应的政府债务管理机制，从根本上遏制违规 举债冲动。

2.地方：坚决遏制隐性债务新增、靠前发行置换债券、重点省份分批退 出、加速融资平台退出

2025 年，各地深入贯彻落实中央决策部署，坚持“在发展中化债、在化债中发展” 的工作思路，统筹财政金融化债资源，重点推进以下六方面化债工作：一是坚决遏制隐 性债务新增；二是稳妥化解存量隐性债务；三是推动重点省份分批次退出高风险名单； 四是分类施策促进城投平台转型；五是提升债务资金使用效益；六是建立健全地方债务 全生命周期管理机制。 第一，将不新增隐性债务作为铁的纪律，防止一边化债一边新增。地方均强调财经 纪律，严防新增隐性债务，坚决防止化了旧账又添新账。云南省提及“压实法定债务偿 债责任，坚决防止一边化债，一边新增”。贵州、吉林严格落实“举债终身问责制和债务 问题倒查机制”，对新增隐性债务问题“零容忍”。四川、湖北、福建、河北、广西将严 禁新增隐债作为“一条铁律”；广西、新疆、甘肃提及决不能“前清后欠”。 第二，通过靠前使用化债额度、筹集化债资金等手段，化解存量隐性债务。其一， 地方政府专项债券置换隐性债务仍是重要的隐性债务化解方式。2025 年全国至少有 2.8 万亿元地方债券用于化债，包括用于置换债券 2 万亿元、用于化债的新增专项债 8000 亿 元。发债节奏层面，2025 年化债额度更早使用更早见效。截至 2025 年 5 月 20 日，今年 2.8 万亿元（6 万亿分三年+4 万亿分五年）用于化债的地方债券累计发行超 1.77 万亿元， 进度达 63%。包括：29 个省份发行特殊再融资专项债券合计达 16116 亿元，进度超 80%； 16 个省份发行特殊新增专项债券规模达 1573 亿元，进度约 20%。其中，重庆、内蒙古、 黑龙江、广西、甘肃、宁夏、青海等 16 个省份 2025 年特殊再融资专项债券发行进度达 到 100%。其二，2025 年通过盘活资产、加快土地出让等手段，筹集化债资金。2025 年 重点省份持续推动盘活资产资源筹集资金支持化债，通过加大土地盘活力度推动房地产 相关财政收入反弹，黑龙江、甘肃、宁夏等预计 2025 年土地出让收入将分别增长 95.9%、 96.9%、47.3%。

第三，符合要求的重点省份争取分批次退出高风险地区名单，宁夏、内蒙古有望率 先退出重点省份名单。2025 年，中央将根据地方化债进展，结合隐性债务率、金融债务 规模、退平台进度确定退出标准，评估地区化债能力，动态调整重点省份名单，支持打 开新的投资空间。不同地区隐性债务和金融债务规模与分布情况差别较大，当前化债的 进展不一，宁夏、内蒙古有望率先退出重点省份名单。目前宁夏宣布“已符合退出债务 高风险省份的条件”，“已向国务院申请”退出；内蒙古也满足条件“有望率先退出高风 险省份”。黑龙江、吉林、辽宁、青海城投平台金融债务余额相对不高，后续随着存量隐 性债务化解加快，有望满足退出标准。吉林表示推动全域债务风险下降或降级，争取早 日“脱红摘帽”。

第四，推进融资平台加快退出与转型发展，构建“退出—转型—发展”的良性机制。 短期来看，为了完成 2027 年 6 月底之前地方融资平台清零的目标，2025 年融资平台压 降进度有望进一步提速。近期，多地区表态力争在 2025 年实现融资平台全部退出。新疆 自治区财政厅表示“力争 2025 年全面完成政府融资平台退出工作”；宁夏银川市、内蒙 古鄂尔多斯市均表示 2025 年底前实现融资平台全面退出。退平台仅解决“身份问题”， 并未解决“生存问题”。中长期来看，地方政府还需积极引导城投公司市场化转型，实现 可持续发展，实现“退出—转型—发展”的良性循环。未来城投公司“退平台”后，会 形成两极分化，市场化经营程度较高、自身盈利能力较强的城投公司，顺利地转型为普 通国有企业；而市场化经营程度较低、业务转型难度较大的城投平台，有必要尽快重组 或清退。例如，宁夏坚持“破立并举”，推动建立现代企业制度；安徽提出厘清政府和企 业权责，推动城投企业“转型为国有企业”，独立自主运营。

第五，强化投资项目管理，提升债务资金使用效益。一是根据财政承受能力安排投 资项目，加强绩效评估。吉林长春市要加强财政承受能力评估，完善政府性投资项目预 算评审和决算管理制度，加强全过程绩效评估，防止形成“半拉子”工程。新疆强调“严 禁各地各部门超出财政承受能力铺摊子、上项目，严禁无预算、超预算安排支出”。二是 更好匹配资金与项目，提高使用效益。2025 年，重庆市部署扩大有效益的投资，创新投 融资体制机制，做好“资金池”与“项目池”规划统筹。山东优化债务资金投向，“管好 用好专项债券，额度分配向项目准备充分、投资效率高的地区倾斜”。

第六，构建地方债务全生命周期监管，完善债务全链条管理。一是加强专项债券项 目“借、用、管、还”管理。广东提出“建立健全债券发行定期调度机制，强化专项债 券项目投后管理”。二是增强专项债券对应资产管理，确保政府负债和项目资产平衡。浙 江提出“强化对专项债券对应项目所形成资产的管理”；福建“强化专项债券项目资产管 理、收入归集”；黑龙江“分类管理存量项目资产”；新疆“研究建立政府债券收益归集、 资产管理等制度”。三是探索建立专项债券偿债备付金制度，拓宽专项债偿债来源，统筹 财政补助资金、调度项目单位资金偿还债务。如天津市和平区“严格落实偿债备付金制 度，积极推动资产变现，加快推进土地出让，腾出各类资金用于债务偿还”。