城市更新发展政策、模式与案例经验总结

未来的城市更新将更注重投入产出的统筹兼顾及项目后期运营，留、改的比例将明显提升。

一、政策背景解读

随着城市化渐入尾声，中国新型城镇化开始从增量开发时代向存量改造时代转型。当前城市 建设的主要的矛盾已不再是城市设施供应不足，进而转变为城市设施老化、功能不足、无法 满足人民日益增长的美好生活需求的矛盾。我国已逐步迈向城市高质量发展阶段，提倡通过 对老旧设施的有机更新，焕新新时代下中心城区、产业区功能区的发展活力。自 2014 年国 土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，到 2021 年“城市更新”正式纳 入十四五期间重大工程项目，城市更新在国家层面战略部署中的重要性越发显现，通过近 10 年对城市更新的谋划和探索，我国城市更新的政策指引已进入系统性精细化发展阶段。

城市更新是多维因素驱动的复杂的系统工程，地方经济水平的差异、民众需求的不同、环境因素的影响等均可能导向地方 城市更新向不同细分领域深入发展。因此，各地方政府近年来在中央政策引领下，结合地方城市发展的实际情况，纷纷因 城施政、围绕人本需求探索可持续发展的城市更新模式。

二、城市更新模式及案例经验

从城市更新的发展实践来看，各地均在探索“市场化”的城市更新路径，但在诸多以公共利益为 主导的领域，“政府主导”占据重要地位。在“市场化更新”和“公益性更新”二者的平衡中， 衍生出当前城市更新的三种主流模式：政府主导模式、市场主导模式以及多元合作模式。 从更新策略来看，根据更新改造的内容属性及更新改造的强度要求，城市更新大体可划分为：综 合整治类（留）、改建加建累（改）、拆除重建累（拆）三大类别。目前，随着中国城市化进程 的快速发展，更新策略已由之前的大量拆除重建逐渐向“微更新”、“微改造”侧重。可以预见， 未来的城市更新将更注重投入产出的统筹兼顾及项目后期运营，留、改的比例将明显提升。

1. 综合整治类项目

以政府主导的开发模式为主

综合整治类项目更新强度最低，具体表现为少拆或不拆。其 更新内容涵盖外观修缮、加建电梯等辅助性设施完善公共服 务设施、保护活化利用文物或历史风貌区及历史建筑等。 该类项目多以政府主导模式实施开发，对于公益属性比较 强、资金需求不大的项目，往往利用财政资金直接投资进 行开发建设；如南京市玄武区香林寺沟片区环境综合整治 工程项目，该项目由玄武区建设房产和交通局总体负责项 目统筹，玄武区城市建设集团有限公司负责开发代建，改 造内容包含涉及征收非营业用房 1300 平方米、营业用房 2300 平方米。新增绿道 200 米，新建绿化景观，道路硬 质铺装改造 2.5 千米等。项目总投资 4.1 亿元，资金来源 全为财政资金。项目于 2019 年启动，于 2022 年顺利竣工。

对于有一定盈利能力、可实现盈亏平衡的项 目，往往通过政府授权地方国企通过专项债 + 政府财政资金注资 + 城更基金的形式进行 融资，通过地方国企融资的方式可一定程度 增大融资强度、拓宽融资路径；如南京市石 榴新村城市更新项目，南京市秦淮区政府授 权南京秦淮城市更新建设发展有限公司为南 京市石榴新村城市更新项目投融资建设主 体，该项目收益来源主要为更新项目增加部 分面积销售及开发收益；项目通过南京秦淮 城市更新建设发展有限公司自筹资金解决项 目资本金，通过政府专项资金（按规定可使 用的住宅专项维修资金，相关部门争取到的 国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金， 市、区财政安排的城市更新改造资金等）、 银行贷款（建设银行的危改贷等）、企业债 券等途径筹集资金约 10 亿元。

2. 改建加建项目

以多方参与、政企合作开发模式为主

改建加建类项目更新强度适中，具体表现为部分拆除、部分 保留、部分改建、适当加建。其更新内容涵盖对建筑物局部 改建、功能置换、修缮翻新，以及对建筑所在区域进行配套 设施完善等。 该类项目投资额相对综合整治类项目更大，故而开发模式也 相对多元，多方参与为其主要融资开发模式。对于项目产权 较为复杂、公共属性及配套要求较强、有较大盈利潜力的项 目，往往要求地方政府、业权人、地产企业及其他相关方进 行深度沟通合作，共同推进项目进程。如天津小白楼五号城 市更新项目，项目片区房屋产权涉及到宗教产、私产、企业 产、国有资产、直管公房等近10个类型，产权关系十分复杂。 同时，由于一系列历史因素，直管公房内的租户拥有可集成 的房屋承租权，在房屋征收时会产生较大的成本补偿；项目 为解决前期征拆成本过大问题，提出了“三权分置”的房屋 征收机制，即房屋的所有权与居民的承租权不变，将房屋的 承租权和使用权分离，在不征收“所有权”、“承租权”的 前提下，有偿流转房屋使用权归国资企业，国资企业再委托 运营商整体运营，在满足多方利益情况下，实现低成本有效 盘活存量资产。

对于项目产权较为清晰、经营需求明确、项目投资额较大，回报率达到一定要求且回报机制较为成熟的项目，PPP 政企合 作模式往往是主流选择。如武汉·人工智能科技园项目，该项目属于旧工业园区“腾龙换鸟”，属于国务院、财政部、发改 委鼓励推行 PPP 模式的行业领域和项目类型。该项目资金筹措总额 20.06 亿元，其中自筹资金投入 4.01 亿元。其中， 项目资本金为总投资的 20%，其余 80% 可通过融资方式筹集。项目公司中政府方出资代表出资占股 10%，中标社会资本 出资占股 90%。该模式可撬动市场化资金参与城更项目，可借助社会资本强大的品牌背书、运营能力和融资能力实现资源 整合和项目良性运作。

3. 重建项目

以市场主导的开发模式为主

拆除重建类项目更新强度最大，具体表现为产权结构、土地 结构、空间形态等重构重塑。其更新目的为将原有建筑物进 行拆除，按照新的规划和用地条件重新建设。 该类项目投资额最大，但其短期收益率也最强，也是开发商 及村集体最青睐的模式，项目开发模式以市场主导为主；政 府通过出让城市更新形成的出让用地，由开发商或业权主体 （村集体）按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营 管理。在城市更新过程中政府不具体参与，只履行规划审批 职责，开发商或业权主体（村集体）自主实施；如深圳佳兆 业城市广场项目，佳兆业城市广场项目总占地面积约为 40 万方，总建筑面积约为 180 万方，2010 年 1 月佳兆业以 8.4 亿的价格收购宝吉废弃厂房，并向深圳市政府申请将用地性 质更改为商业、住宅，计划将原宝吉厂开发为含商业、住宅、 学校的大型综合体项目⸺佳兆业城市广场。在该项目中， 政府仅负责对片区的顶层规划设计、土地出让以及监督协调 工作，项目的搬迁、征拆、融资、开发建设工作都由佳兆业 全权负责，项目住宅、商业产品销售、租赁带来的收益也都 将归于开发商，截至 2019 年末，佳兆业城市广场已经开发 3 期，包含学校、写字楼、商业购物中心的大型综合体项目。

通过对全国典型城更项目案例研究可 发现，综合整治及改建加建类城更项 目基本都需要政府或地方平台机构深 度参与，并愈发考验政府及地方平台 公司的政策机制制定、项目融资及运 营管理能力。通过制定合理的政策机 制，合适的开发模式，可极大降低项 目前期成本，减缓项目各参与方融资 及经营回现压力。随着未来渐进式、 微更新改造逐渐成为城更项目主流， 政府及平台公司将会更深入地参与到 城市更新项目中去，如何更高效、更 低成本地去盘活低效用地也将是未来 城市项目开发的重点，这对于政府及 平台公司的协调、融资能力都提出了 更高的要求。