城市更新概念、政策演变与任务有哪些？

城市功能重塑、生活品质跃升和历史文化 传承。

1. 城市更新的概念

城市更新是城市发展到一定阶段，通过系统行动实现空间再造与功能升级，从增量扩张转 向存量提升阶段的有机再开发过程。西方城市的更新发展侧重于更新特点的迭代，其演进 过程可以划分为推倒重建、社区更新、旧城开发、有机更新四个阶段。城市更新的核心在 于城市功能的重塑、生活品质的跃升和历史文化的传承，需要坚持保护优先、因地制宜、 渐进更新原则，构建政府引导、市场运作、公众参与的多元共治机制，最终打造出宜居、 韧性、智慧的人民城市。

随着中国城市化进程持续推进，我国针对城乡中不符合现代化发展要求的建筑开展了重建 与更新工作，并相继提出了“旧城改造”、“棚户区改造”、“城市更新”等概念。

那么“城市更新”与“旧改”、“棚改”有何区别？ 旧改是指对城市建成区中功能衰退、环境老化的区域进行必要调整和改变，从而达到城市 发展要求和满足城市居民生活需要的综合性工程。其包括再开发、整治、保护三方面内容： 1、再开发：针对布局混乱、功能完全丧失的片区，通过整体拆除和新建实现土地合理利 用和功能重置，彻底改变原有地区景观的大规模城市改造建设。 2、整治：指在城市功能部分丧失，城市环境质量正在恶化的地区，拆除不良建筑物和构 筑物，对尚可使用或具有保留价值的城市建筑物和构筑物进行保护性修缮、改造，新建各 种必要的城市设施，部分改变原有地区景观的中等规模城市改造建设。 3、保护：指在现状良好，具有保留价值的建筑物、构筑物、街区进行保护性维护修缮， 基本不做改变的小规模改造建设。

棚改是国家针对建筑密度大、结构简陋、安全隐患突出的集中连片危旧住房区域，实施的 重大民生工程和发展工程。其核心是通过拆除重建或综合整治，显著改善以低收入群体为 主的居民住房条件，圆群众“住房梦”。同时，作为稳增长、调结构的重要举措，棚改还 能够拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，破解 城市二元结构，提高城镇化质量，为企业发展提供机遇，为扩大就业增添岗位。 城市更新是旧改与棚改的升级与拓展，其内涵从单一物质改造转向经济、社会、生态多维 重构，更能反映出城市土地整治目标的多元化与综合性。 城市更新，是指在特定城市建成区（涵盖旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋 村等）内，依据城市规划和法定程序，开展综合整治、功能调整或拆除重建的活动。城市 更新主要步骤则包括申报与立项、规划编制与审批、实施阶段和利益分配阶段。通常，具 备以下情形之一的区域会启动城市更新：城市基础设施或公共服务设施亟需完善；环境恶 劣或存在重大安全隐患；现有土地用途、建筑功能或资源能源利用明显滞后于社会经济发 展要求，阻碍城市规划实施；依法或经市政府批准需进行更新的其他情形。 因此，我们认为城市更新的本质，是从以人为本的城镇化质量提升和城市文化合理利用出 发，对城区的公共设施、既有建筑、存量建设用地等要素，遵循提升城市发展质量、改善 市民居住条件与保护城市文化协调发展的原则，进行科学、合理且有效的稳定更新。

2. 城市更新政策演变

我国城市更新政策历经“棚改破局→旧城综合整治→国家战略多维拓展”的深化升级，政 策目标从解决基础民生向构建“宜居、韧性、智慧城市”演变，驱动模式从物理空间改造 转向可持续、多层次的可持续的城市更新机制建设。 2013 年，棚户区改造破冰启动：政策聚焦棚户区改造破局，明确优先推进资源枯竭型城 市及工矿棚户区更新。2013 年 7 月，国务院发布《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》 中提出，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企 业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造；同年 12 月，住建部发布《全国住房和 城乡建设工作会议公报》提出，重点推进各类棚户区改造；转变城乡规划理念，切实提高 城乡规划编制的科学性；鼓励社会资本参与城市基础设施建设。 2014-2019 年，旧城改造内涵深化：以旧城改造为核心抓手，系统推进居住环境与基础设 施综合整治。2014 年，《国家新型城镇化规划（2014 - 2020 年）》提出健全旧城改造机制， 优化提升旧城功能，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改 善人居环境。2015 年，《2015 年中央城市工作会议》提出有序推进老旧住宅小区综合整 治；2016 年，《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出全面提升城市功能，加快 城镇棚户区、城中村和危房改造；2019 年，《2019 年政府工作报告》提出城镇老旧小区 量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施。

2020 年至今，国家战略引领下的多维拓展：城市更新上升为国家战略，行动框架覆盖"三 区一村"改造、生态修复、智慧韧性城市建设等多维度。2020 年，《中共中央关于制定国 民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出实施城市更新行 动，推进城市生态修复、功能完善工程；2021 年，《2021 年政府工作报告》提出实施城市 更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量；2022 年，《“十四五” 新型城镇化实施方案》提出有序推进城市更新改造，重点在老城区推进以老旧小区、老旧 厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造；2023 年，《关 于扎实有序推进城市更新工作的通知》提出提出统筹推动既有建筑更新改造、城镇老旧小 区改造、完整社区建设等等城市更新工作，强化精细化城市设计引导，加强存量资源统筹 利用，同年《中央经济工作会议公报》提出加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共 基础设施建设、城中村改造等“三大工程”，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧 城市；2024 年，《2024 年政府工作报告》提出稳步实施城市更新行动，推进“平急两用” 公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车 等难题，加强无障碍环境、适老化设施建设，打造宜居、智慧、韧性城市。新型城镇化要 处处体现以人为本，提高精细化管理和服务水平，让人民群众享有更高品质的生活；同年 《关于开展城市更新示范工作的通知》提出结合开展城市地下管网更新改造、污水管网“厂 网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等重点工作，不断推进城市 更新工作；2025 年，《关于开展 2025 年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》提出 继续支持部分城市实施城市更新行动，探索建立可持续的城市更新机制，推动补齐城市基 础设施的短板弱项，加强消费型基础设施建设；同年《关于持续推进城市更新行动的意见》 提出加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧 街区、老旧厂区、城中村等更新改造，建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，加强城 市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。

3. 城市更新重点任务

我们认为，《关于持续推进城市更新行动的意见》明确了当前的城市更新重点任务，即社 区层面推进老旧小区更新，城市层面推动基础设施建设进一步补短板、强弱项、增效能， 社会层面强调保护传承历史文化遗产和推动城市生产生活和社会治理的数字化、绿色化、 智能化。 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称 《意见》），要求坚持稳中求进工作总基调，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更 新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质 提升，打造宜居、韧性、智慧城市。主要目标是：到 2030 年，城市更新行动实施取得重 要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更 加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护， 风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。该意见提出八项主要任务，包 括：加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧 街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复 城市生态系统，保护传承城市历史文化。该意见提出加强支撑保障，包括：建立健全城市 更新实施机制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融 资方式，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，健全法规标准。最 后该意见提出强化组织实施：在党中央集中统一领导下，各地区各有关部门要结合实际抓 好本意见贯彻落实。省级党委和政府要确定本地区城市更新行动的目标任务，做好上下衔 接。城市党委和政府要切实履行责任，构建市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局， 加强政策统筹，强化资金等保障，稳妥有序实施城市更新行动，力戒形式主义，杜绝搞“花 架子”。

社区层面，城市更新重点任务是推进老旧小区更新，老旧小区更新带动多产业协同发展。 许多老旧住宅的居住条件与“好房子”要求存在一定差距 ，《意见》提出加强既有建筑改 造利用和推进城镇老旧小区整治改造的任务要求。更新内容主要涉及三个方面。1）对于 住房结构存在严重安全隐患、不具备加固维修条件的房屋翻新或重建，对于缺乏必要居住 设施的住房，要进行住宅成套化改造，改善居民的居住条件。2）对存在房屋破损、管线 老化，但没有结构危险的房屋进行修缮，重点解决老旧住宅下水道堵塞、水管老化破损及 跑冒滴漏、燃气管道老化、暖气管道老化破损、电路老化等基础设施问题。3）对居民老 龄化程度较高的住宅楼，积极推进适老化改造，根据居民意愿加装电梯，修建无障碍通道、 引进老年人生活照料、康复护理和老年食堂等，满足老人生活需求。 城市层面，城市更新的重点任务是城市基础设施建设进一步补短板、强弱项、增效能。“十 四五”时期以来，在提升安全韧性方面，我国已累计建设改造各类市政管网 50 万公里， 消除城市易涝积水点 4800 多个，同时有超过一半的地级及以上城市开展城市基础设施生 命线安全工程建设，配套加装物联智能感知设备，保障城市基础设施安全运行；在改善人 居环境方面，建成城市道路 56.4 万公里，轨道交通里程 1.1 万公里，地级及以上城市建成 区的黑臭水体基本消除，促进城市生态环境改善和绿色低碳发展，海绵城市建设取得明显 成效。不过，城市基础设施建设仍须进一步补短板、强弱项、增效能。《意见》明确，加 强城市基础设施建设改造要全面排查城市基础设施风险隐患。推进地下空间统筹开发和综 合利用。加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改 造，完善建设运维长效管理制度。推动城市供水设施改造提标，加强城市生活污水收集、 处理和再生利用及污泥处理处置设施建设改造，加快建立污水处理厂网一体建设运维机制。 加快建设城市综合道路交通体系，推进海绵城市建设，推动生活垃圾分类提质增效。加强 公共消防设施建设，适度超前建设防灾工程。完善城市交通基础设施，发展快速干线交通、 生活性集散交通和绿色慢行交通，加快建设停车设施。

社会层面，城市更新的重点任务是强调保护传承历史文化遗产和推动城市生产生活和社会 治理的数字化、绿色化、智能化。城市更新要处理好保护与发展的关系，在保护传承中焕 新。一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命体的重要部分。城市更新不 是“建新”，不是大拆大建，要坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、 各环节加强城市文化遗产保护。同时，城市更新需要打造宜居空间，推动城市生产生活和社会治理的数字化、绿色化、智能化。韧性城市强调城市在面对自然和社会外在冲击时保 持抗压、存续、适应和保障城市生命线的能力，要高标准高质量推进市政基础设施建设， 强化物联网感知设备的部署与联网监测，增强城市风险防控和治理能力。智慧城市是物联 网、大数据、云计算等新一代信息技术支撑下的城市新形态，要积极推进“技术赋能空间”， 构建城市“感知神经”，不断推动城市生产生活和社会治理的数字化、绿色化、智能化。 概言之，要着力通过城市更新，让城市散发人文魅力的同时，日益美丽宜居、安全韧性、 绿色智能，成为人们高品质生活的空间。