2026年7月城市更新政策演进与实施路径专题研究

城镇化转型与城市更新战略定位

我国城镇化历程可分为五个阶段，从1949年至2024年城市数量由132个增加至694个，2025年底常住人口城镇化率达到67.89%，比2011年末提高16.06个百分点。城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。2026年2月自然资源部发布《城镇开发边界管理办法（试行）》，严格城镇开发边界外新增城镇建设用地管控，以规划基期年现状城镇建设用地规模为基数设置扩展倍数，框定增量用地规模作为约束性指标。

城市更新政策三阶段演进脉络

城市更新政策体系经历准备阶段（2015-2020年）、行动实施阶段（2020-2024年）和可持续推进阶段（2024年至今）。2019年中央经济工作会议首次强调"城市更新"概念，2020年国办发布文件明确老旧小区改造任务。2024年二十届三中全会提出建立可持续的城市更新模式和政策法规，2025年中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，成为首个中央层面专门针对城市更新的系统性政策文件。

2026年5月28日国务院印发《城市更新"十五五"规划》，这是城市更新领域首个以五年规划形式出台的国家级专项顶层设计，标志着城市更新转入目标量化、任务分解、重大工程牵引和政策机制配套的新阶段。规划共九章，涉及六个方面23项重点任务、7方面政策举措、14项重大工程和行动，明确了10项主要指标目标，包括城镇危旧房改造50万套/间、新开工改造城镇老旧小区11.5万个、城中村改造4000个等量化指标。

城市更新模式分类与资金保障体系

城市更新模式分为拆除重建类、有机更新类和综合整治类三大类，早期以拆除重建为主，成熟发展阶段以有机更新和综合整治为主。2026年6月住房城乡建设部等三部委联合印发《城市更新统计调查制度》，明确资金来源包括国家预算资金、社会资本和其他资金三大类。

中央财政支持力度持续加大，2026年安排中央预算内投资城市更新专项资金970亿元，较2025年增加170亿元，惠及居民户数约800万户。从2024年起财政部和住建部启动竞争性选拔机制，按区域对城市给予定额补助，2026年晋城、鞍山、长春等15个城市入选，东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部不超过10亿元，西部不超过12亿元。超长期特别国债安排1600亿元支持地下管网建设改造，比上一年增加250亿元。

专项债成为重要资金渠道，2025年城市更新相关专项债发行规模超过3500亿元，城中村改造专项债占比已超过40%，成为最核心细分领域。基础设施REITs扩围将商业办公设施和城市更新设施列为独立行业领域，进一步拓宽融资渠道。

地方实践与工作机制创新

多数地区已公布"十五五"期间城市更新规模规划，明确划定重点更新片区，更加重视地下管网和生态修复，兼顾产业升级与文化传承。北京2026年1月发布《城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，涵盖7个方面75项政策措施、251个典型案例。广州2026年计划完成固定资产投资2000亿元，启动谋划30个以上片区改造。

上海黄浦区保屯路211弄项目采用"抽户+原拆原建"模式，从签约生效到正式开工仅耗时166天，创下全市同类流程最快纪录，创造了成套改造居民参与度、推进速度等"五个第一"。2026年7月住建部在上海召开座谈会，强调抓规划、抓项目、抓治理、抓安全四方面工作，全面践行人民城市理念。

实施难点与主体能力要求

城市更新推进面临三重难点：资金筹措方面，项目前期投入大、周期长、现金流回流慢，民生类项目市场化融资门槛偏高；实施协调方面，涉及政府、平台公司、开发主体、居民等多方利益，诉求统一难度大；产业运营方面，普遍存在优质产业项目匮乏、可持续盈利能力不足等问题。

城市更新项目改造体量大、周期较长、占用资金量大，对改造主体自身能力提出较高要求。在行业底层逻辑从增量开发转向存量运营的背景下，资金较为充裕、项目经验丰富、具备更多资源优势的国企开发商，尤其是前期已介入当地城市更新的国企，更具发展优势。