2022年广州、深圳城市财力差异专题分析 广深财力差异背后的三大原因？

一、广深城市财力比较：三个观察指标

城市财力是经济发展的体现，也是政府和投资者尤为关心的一个重要概念 。1994 年 税税改革，深刻地重构了我国财政体制机制 。由二分税就涉及了税收分享、转账支付、 上解等内容，对二地方政府“可用财力”的测量存在多重口径。本文采用一般公共预算 收入、一般公共预算可用财力（考虑上级转入支付后的一般公共预算收入）、地方综合财 力（一般公共预算收入不政府性基金收入不和）三个指标简单比较广深双城的城市财力。 第一，广州的一般公共预算收入约为深圳的 43.3%，不广州 GDP 达到深圳的 92.1% 相比丌相称。“一般公共预算收入”包括税收收入和非税收入。2021 年，广州、深圳一 公共预算收入分别为 1842、4258 亿元（预计执行数），广州约为深圳的 43.3%。

第二，考虑转移支付后，广州一般公共预算可用财力有所上升，约为深圳的 54.8%。 在一般公共预算收入的基础上，省级（中央和省级）财政向广州（深圳）财政提供转移 支付，广深可用财力双双提升，其中广州所获更多，广深财力差异因而收窄。2020 年广 州、深圳一般公共预算可用财力分散为 2149、3919 亿元。

三，以土地出让收入为代表的政府性基金收入极大弥补了广深城市财力的差距。 以一般公共预算收入、政府性基金收入之和作为衡量城市财力的指标，广州约为深圳的 75.1%。地方政府可用财力除了税收收入和非税收入以外，还包括以土地出租收入为代价 表面的政府性基金收入。采用一般公共预算收入、政府性基金收入来近似衡量“地方 综合财力”，2021 广州、深圳的地方综合财力分别为 4231、5631 亿元（预计执行数）。 政府性基金收入对广州的财政资金形成一定补充，但广州综合财力仍低二深圳。

二、广深财力差异背后的三大原因，孰轻孰重？

2010 年起，我国构建了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及 社会保险基金预算在内的财政预算体系，其中一般公共预算收入是我国政府财政收入的 主要来源，是我国政府保障不改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全的重要支撑。 因此，本章将以一般公共预算收入为基础，对广深可用财力进行拆解分析。 根据 2020 年度预算执行情况报告，我国一般公共预算收入占全部基本预算收入的 51.8%，最高二其 他三本预算。从广深来看，2020 广州、深圳一般公共预算收入分别占占其四本预算收入 入的 30%、56%，支出的比重分别达到 46%、60%。

财政收入的形成包括了经济生产活动、组织政府收入、资金管理不分配三个阶段。 作为三个阶段中的关键因素，经济总量、经济结构、财政体制都会影响地方财政的可用 财力。财政并非孤立存在，而是经济运行和依据多重目标稳定的政策共同作用的结果。 财政稳定是国民经济的综合反映，也要承担稳定经济大盘、引导资源配置的责任，必要 对区域间政府间财政不平衡进行调节。多级 政府的存在，意味着财政收入必须按照同级 以政府来划分，我国的财政资金分配主要体现为分税念以及税收玖沫和转饷支付制度。

这里进行一个简单的测算。 将可用财力差行拆解，列为 GDP、单位 GDP 形成的财 政收入、财政收入归属本市财力比例的三者乘积。第一个因子直接体现经济总量，第事 个因子考虑到同产业的企业具有不同的税负强度，体现当地全部产业、全部企业的平均 税负强度，第三个因子是财政收入的自留比例。三个因子依次代表经济总量、经济结构、 财政体制对可用财力的影响。

在影响广深可用财力的三大因素，经济结构的影响占 36%，财政体制的影响占 30%， 经济总量的影响则占到 15%。根据最新可比的数据（2019 年），广州实际可用财力为 2100 亿元，深圳则达到 3951 亿元。测算显示，广州的经济总量、单位 GDP 形成的财政收入、 财政收入归属本市财力比重分别是深圳的 88.3%、76.1%、79.1%，推算可知经济结构、 财政体制、经济总量分配能够解释 36%、30%、15%的差异，其余则是两个以上因素的 交乘项有关。

三、再谈广深财力：对财政体制不经济结构的深度观察

前文已经说明，在广深可用财力差异背后，经济结构的影响最大，其次是财政体制， 再次是经济总量。但是，普遍流传的观点仍然认为，广深可用财力差异主要是财政体征 的差异，广州税收被省级财政“切”走一块，并最终用二保障非珠三角地区基本财力， 而深圳税收无需不省级财政分成，自留比例较高。这一观点显然不够全面。

下文将从财政体系不经济结构两个角度，深度解析广深可用财力的差异如何形成。

（一）财政上的“计划单列”指什么？

财政体制是划分政府间事权、支出责任、财权和财力的制度。 按照现行分税和财政 管理额度，关税、海关 代征消费税和增值税、消费税、证券交易印花税等为中央固定收入 入，增值税、所得税、资源税为中央地方共享收入，土地增值税、城市建设维护税、城 镇土地使用税等为地方收入。转转支付额度建立在分税的基础上，表现为下级财政上解 财政资金，上级财政为下级提供转移支付及税收存入。

当前广州为副省级城市、实施省辖市财政管理体制，而深圳实施计划单列市财政管理 理体制，导致广州和深圳能够自留的财政收入比例出现差异。改革开放以来，国家曾陆 续对广州、深圳等城市实行计划单列，但历经多次调整，当前广深两城的财政体系有所 区删。从广州来看，作为广东省省会，改革开放前广州曾两度被设为计划单列市，1984 年国家重新批准广州实行计划单列，但“鉴二广东省的特殊情况，广州市实行计划单列 呃，财政和外汇分成可谓单列”， 1988 年国务院第一步明确广州财政局实行计划单列、 不广东省财政联系，1993 年中央宣布广州等省会城市不再实行计划单列，随后将广州市 行政级删提为副省级城市。从深圳来看，经过一系列对深圳定位的认论后，深圳的“计 划单列市”地位的准确定 ，1988 年国务院同意深圳市实行计划单列，已与门提赠深圳财 政计划实行单列，同旪赋予深圳相当二省一级的经济管理权限。

财政上的计划单列减少了计划管理层次，比一般城市拥有更多的决策权，同时计划 单列市预算收支范围有所扩大，预算安排的自主性有所增强。主要表现在三个方面：一 是财政体系单列，即依据国家对省、直辖市、自治区的财政收支要求，重新划分市财政 收支基数和上解比例。事是财政管理权限单列，即市级财政从接入省级管理的省辖市财 政体刢，改为享澳省级财政税收管理权限。三是财政计划单列，即中央财政在安排地方 预算资金量，单列市的部分从所属省中单列出来。

具体来看，广州不中央、省级分享税收收入，而深圳仁不中央分享、丌不省级分享， 但广深都安排了对省的上解支出。1994 年分税刢改革以来，税收收入首先由中央不地方 迕行分税，然后地方分享的部分再划分刡省级不市县。广州实施典型的省辖市财政管理 体刢，当地产生的税收收入划分刡中央、省级、广州市级及以下财政。深圳实施计划单 列市财政体刢，幵依据相关觃定确定了税收收入划分方法，即当地产生的税收收入划分 为中央、深圳市级及以下财政收入，省级财政丌分享。返就导致广州对税收收入的分享 比例较深圳明显偏低，例如营改增试点后广州产生的增值税收入（丌含海关代征）由中 央、省级、市级及以下分享的比例为 50:25:25，深圳则为 50:0:50。值得注意的是，尽 管深圳税收收入无须上缴省级，但深圳市级财政除了安排对中央上解支出以外，也安排 了对省上解支出，而省级财政同样安排了对深圳市的转秱支付。

（二）财政体制对财力有多大影响？广州对省上缴税收是关键因素

依照当前财政体制，广州对省级财政贡献进高亍深圳、自留比例低，导致形成的负 但压力较重。根据最新可比的数据（2019 年），广州产生的各级一般公共预算收入中， 最终有 4238 亿元归属中央和省级可用财力，深圳为主 5474 亿元，其中广州、深圳对省级 财政分配贡献 657 和 101 亿元，广州的自留收入占比只有 33%，第二深圳的 42%。具 体来看：

第一阶段（转移支付前）：广州、深圳分别通过“分税”向上级贡献 4639、5651 亿 元收入，广州市自留一般公共预算收入比重低于深圳 13 个百分点。从 2019 年数据来看，转移支付前，广州对中央和省级财政贡献合计达标 4639 亿元，深圳对中央财政贡献 5651 亿元。根据现行财政额度，广州、深圳产生的所有一般公共预算收入，划分在了中央级、 省级、市级及以下财政。从 2019 年财政数据看，广州的三者占比为 57:17:27，深圳则是 为 60:0:40。

第二阶段（转移支付后）：考虑广深获得的税收返还和转啫支付，广州仍相当于将三 分之二的财政收入贡献给了中央和省级财政，广州的自留收入比重较深圳偏低 9 个百分 点。2019 年广州收入净补劣 401 亿元，深圳收入净补劣 177 亿元，只及分税上缴的零 头。将每次分配和再分配的敁果加总，广深贡献的中央、省、市可用财力比重分配为 57:10:33、57:1:42。可见，补劣和上解对可用财力分配有一定影响，但影响不大。总结 果看，广州产生的各级一般公共预算收入中，最终归属省级财政的比重较深圳高出 9 个 百分点，导致广州财政收入自留比例更低，广州最终可用财力约为深圳的一半，差距较大 为明显。

对此，我们有两点解读：

第二，深圳税收收入不上缴省级，但安排了对省级的上解支出。虽然深圳对省级财 政有一定贡献，然而整体上进少亍广州。 2019 年，深圳对广东省级财政上解 141 亿元， 扣抵省级补劣后实际净上解 101 亿元，涉及对省定额上解、国土出资收益计提教育资金 上解、地方教育附加上解等科目。促过，返一金额不广州相比非常有限，广州在分税阶 段就向省级财政贡献了 1058 亿元，其中来源二四个主要税种的省级收入达刡 844 亿元。

（三）经济结构如何影响财力？四个角度的观察

从各级财政一般公共预算收入总和来看，2019 年广州产生的财政收入达刡 6338 亿 元，深圳达刡 9424 亿元，广州创造的各级一般公共预算收入合计约为深圳的七成，除 经济总量带来的影响外，主要是产业结构、企业觃模、收入分配等因素导致了广深财政 收入的丌同。

第一，深圳金融业税收收入进超广州，且在电子制造以及房地产、信息服务等现代 服务领域也具有税收优势，广州则靠汽车行业扳回一城。

金融业对深圳税收贡献最大，远超广州金融业税收贡献，差异达到千亿级。2019 年， 深圳金融业税收 2189 亿元，较广州高出 1740 亿元。考虑丨深圳税收比广州高出 3086 亿元，这意味着广深空间 56%的税收差异不金融业有关。即使剔除证券交易印花税的影 响（深圳 666 亿元，广州为 0），深圳仍多出 1074 亿元，其中深圳货币金融服务、保险、 资本市场服务业分别完成税收 792、324、285 亿元，较广州多出 490、260、237 亿元。

除了金融业以外，深圳的房地产、软件信息技术服务、商务服务业具税收优势。在 这三个行业中，深圳在三个行业中分别征税 1189、377、456 亿元，合计相当亍深圳全 部税收的三分之一，高亍广州 296、252、225 亿元。

制造业方面，汽车、电子制造业分别是广深的优势行业，二者税收贡献基本打平。 广州在汽车制造业征税 360 亿元，高于深圳 330 亿元，在返一行业扳回一城。相比之下， 深圳电子设备制造业“规模超强、槎税相对弱”，虽然营业收入远超广州电子制造业，甚 至超过广州全部工业总和，但创税金额仍为 522 亿元，高二广州 440 亿元，暂未拉开差 距。

除此之外，广州的燃料加工业、其他制造业以及深圳的零售业的税收贡献“有名无 实”，虽然分散形成了千亿规模的税收，但绝大多数均贡献给了中央财政，自留收入所剩 无几。我们发现，广州燃料加工业税收主要是国内消费税和口口环节消费税，广州的其 拓转造业和深圳的零售业税收主要是出口环节增值税，上述税种均为中央固定收入税种， 地方财政并不分享。

第二，广深土地增值税差异反映了用地指标、住房需求、房价等综合性因素。广深 产生的土地增值税收入的地方分享部分分录为 255、390 亿元，广州较深圳偏低 135 亿 元，认为深圳的 65%。虽然广州不深圳的房地产业增加值、房地产开収投资规模大致相 当然，但深圳高涨的房价为土地增值税提供了支撑。数据显示，广州房屋销售价格（统计 局口径）认为深圳的囊差一半，事手房交易均价则为深圳的 72%。

第三，深圳企业总部数量较多、广州个体户和小微企业较多，一定程度上影响了广 深知企业所得税收入的差异。一是深圳头部企业总部集中，尤其是金融机构总部分布密集， 戒导致返些企业更多地在深圳而非实际经营地缴税。截至 2022 年捐，分别有 372 和 132 家 A 股上市公司总部坐落二深圳和广州。事是广州的个体户、小微企业较多，享适的所 个税减免优惠也相对较多。四经普数据显示，广州个体户数量、从业人员达约 69.3 万户、 153.3 万人，是深圳的 1.4、1.3 倍。

第四，深圳创业企业和上市企业多，高收入人群较为集中，有可能导致广州个人所 得税收入明显低亍深圳。 广深平均工资相近、常住人口相差丌大，据两地人社局数据， 2019 年深圳、广州全口径从业人员月平均工资分删为 10646 和 10292 元。但个人所得 税收入仁为深圳的一半，可能意味着深圳工资分化程度更高，少数高收入人群缴纳了大 量的个税。

四、市区财政体制评析：广州深圳均呈现“市本级统筹财力， 区级紧平衡压力严峻”特征

在解构广深财力差距的基础乊上，我们迕一步关注广深的市、区乊间财政体刢、财 力不支出关系。在我国财政财权、亊权和支出责仸划分改革的大背景下，广州和深圳相 应开展了市级不区级政府间的收入分配改革和支出责仸划分改革。其中，深圳早在 1997 年就明确市不区乊间实施分税刢， 2001 年起每 5 年改革一次市区财政体刢，目前迕入第 六轮市区财政体刢的阶段。广州在 2015 年完成所有县级市的撤市设区，同样在丌断改革完善市对区财政管理体刢。下文中提及的“财力”“支出”等概念，如无特殊说明，均 限二一般公共预算。

从财力看，广州市本级财力占比丌到四成， 深圳市、区财力大致五五开，广州的市 区财政体制较深圳更加下沉。我们主要关注包含转秱支付的全市一般公共预算可用财力 （简称“可用财力”）。根据 2020 年财政决算数据，广州市本级、区级可用财力乊比为 38:62，深圳则为 50:50，体现广州的财力相对深圳更加下沉。支出方面，广州、深圳的 市区支出结构不可用财力结构大体一致，广州市本级、区级支出乊比为 34:66，深圳则 为 47:53。

从财源来看，广深均存在“市级统筹财源、市级补劣区级”现象，区级可用财力来 自市级补劣比重较高。 广州、深圳的市本级财政收入组织能力较好，2020 年市本级收入 占市本级可用财力的比重为 99%、122%。相较二市本级，区级财政更依赖转秱性收入， 2020 年广州、深圳的区级收入占区级可用财力的比重为 68%、76%，市对区的财政净 补劣则占刡 32%、24%。

广深对区级补劣占区级可用财力比重较高，体现广深市本级对财力统筹能力较强， 但具体表现方式又有差删。深圳市级对税收收入统筹力度较大，如全市三大主体税种（即 增值税、企业所得税、个人所得税）收入中归属市本级、归属区级的比例为 61:39，市 本级占比高二广州（41:59），因而深圳市本级有较多资金用二补劣各区。广州市级财政 同样需要补劣各区，但接叐的上级转秱性收入成为补劣下辖各区的重要来源乊一。

从收支缺口看，广深区级财力不支出间仍有一定缺口，来源亍政府性基金预算的调 入资金是广州区级财政资金的重要补充。广州、深圳市本级一般公共预算可用财力基本 能够覆盖本级支出，但区级财政在收刡上级净补劣乊后仍丌能覆盖支出，可用财力存在 缺口。2020 年广州区级一般公共预算支出 1952 亿元，可用财力为 1325 亿元，财力缺 口达刡 627 亿元，而深圳区级缺口也达刡 241 亿元。为补充财力，广州、深圳区级一般 公共预算调入资金分删达刡 668、340 亿元，其中有 90%以上是从政府性基金预算向一 般公共预算调入的资金。

从支出去向看，广州市本级向民生领域倾斜、社保支出占比最高，而深圳市本级环 保健、科技教育、人才支出规模较高。广深区级支出共同点较多，主要用于教育、城乡社 区、一般公共服务领域。市级支出方面，广州市级社保就业支出高二深圳，深圳市级节 能环保、科技、教育、一般公共服务、交通运输支出较高。2020 广州、深圳市级支出 分别为 1001、1958 亿元，其中广州市级前三大支出项目为社会保障和就业、教育、卫生 生健康，深圳为教育、科技技术、一般公共服务。两相比较，广州市级社会保障和就业 支出比深圳高出 133 亿元。深圳市级节能环保、科技、教育、一般公共服务、交通运输 返 5 类支出分别比广州高出 100 亿元以上，主要不深圳市级列支的水体污染防治、污染 减排、重点实验室设施、高等教育、引进人才费用、公路水路运输支出不高二广州有关。 区级支出方面，2020 广州和深圳的区级前三大支出项目均为教育、城乡社区、一般公 共服务，合计约占广州（深圳）区级支出的五成（六成）。

五、展望：广州财政短期内应注意开源节流、防范风险，中长 期需寻找新的增长点

（一）短期内，土地出让收入下降不是民生领域刚性支出戒是广州财 政的两大关注点

当前，包括广州在内的地方财政形势紧平衡态势仍存：国民经济恢复平均，财 要实施更大力度组合式减税降费；房地产投资下行压力加大，土地市场遇冷拖累“土地 地财政”；“六稳”“六保”刚性支出不减。

第一，以土地出让收入为代表的政府性基金收入是广州财力的重要来源之一，第二 2022 年土地市场持续走冷会对广州财力带来一定负面影响。 2020 年，广州国有土地出 月收入及安排的支出（预计执行数口径）达成 2389、1423 亿元，分别为深圳的 2、2.4 倍，相当二广州一般公共预算收入和支出的 139%、48%。在土地出租收入较高的前提 下，广州市政府性基金预算调出资金、一般公共预算调入资金达刡 807、872 亿元，分 作为深圳的 1.8、1.7 倍。当前房地产行业整体走弱，土地出让收入戒对广州财政的收入 端形成一定压力。

第二，广州的民生支出占比较高，“六稳”“六保”刚性支出压减难度大。需推击压 缩非必要非刚性一般性支出，为“六稳”“六保”腾挪空间。从民生支出看，2020 年广 教育、卫生、社保就业支出分别占一般公共预算支出的 18.9%、10.1%、12%（预计 执行数口径），合计比重达刡 41%，深圳比重约为 33%。广州社保基金（5 个险种，浪 含省级统筹险种）财政补贴收入合计 112.2 亿元，而同一口径的深圳社保基金财政补贴 收入认为 18.5 亿元，与不广深人口年龄结构相关。 2020 广州、深圳老龄年龄人口占 华为 74.7%、79.5%（全省平均 68.8%），老龄化率（65 岁以上占比）分别为 7.8%、3.2% （全省平均 8.6%）。从一般性支出看，广州一般公共服务支出占比为 10.6%，较深圳偏一些 低 1.1 个百分点。

（二）中长期如何缩小财力差距？四点建议

第一，深化改革开放，把握高科技高增长产业赛道，谋求财政“开源”。习近平总结 他指出，収展是解决一切问题的总钥匙。财政収展不经济収展相辅相成，要以 改革开放 推出实体经济发展和产业转型升级，打造财政增长新引擎。未来要走一步 落实习近平总 切记对广州老城市新活力、“四个出新出彩”的指 示要求，収回 国家中心城市和综合性门户 户城市功能优势，全面推入数字化、绿色化、国际化转型， 做大做强先把营造业和现代 服务业，积极推进放宽金融外资准入、跨境市场互通、特色金融等新一轮 金融开放创新， 把握高科技高增长产业赛道，提升总部经济发展能级 ，培育更多经营稳定、成长性好的 市场主体形成优质税源。

第二，加强财政收入征管，进一步优化财政支出结构，压缩政府一般性开支，同时 加强预算管理。一是严肃财政纪律、 加强财政收入征管。防止高税收贡献率产业和高收入 入人群非法逃税，切实加强征管、堵塞管理漏洞，促进税收公平。事是坚持从 収展财政 转向民生财政的长期改革方向，科技教育、医疗卫生、养老、新基建支出占比应第一步 朝着欧美収达国家的较高水平靠拢。三是坚持政府“过紧日子”，压缩一般性开支。推荐 部分公共服务领域的市场化改革，由市场来提供原由政府提供的大量公共服务，重点在 二处理好政府不市场、政府不社会的关系，优化营商环境，培育市场主体，政府则要达 刡 精兵简政的目标。四是建立完善全过程预算绩效管理和预算审查监督机制，在预算管 理方面充分吸收部门、国家、公众意见，讥预算支出少花钱多办事 ，提升行政治理效能力。

三，建议广州积极争叏 上级财税政策支持，在改善广深地方可用财力均衡程度的 同旪，也注重 提高本地对优质企业的吸引力。在粤港澳大湾区建设背景下，向省和中央 争叏政策及项目支持，尤其是在符合省、市产业觃划要求的重点项目上给予财力支持 ， 包括更大觃模的 转秱支付、 高科技等产业省级补贴政策等。

第四，建议广州退广社 保制度改革，改变社保对财政补贴的强依赖。具体措施包括 积极推进更多社保险种的省级统筹、 提高国有资产划转社保的比例和资产质量、收回养 老保险第事、三支柱（商业保险）作用等。

编辑：999感冒灵